TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 24 novembre 2009
Composition
M. Pierre Journot, président; MM. François Despland et Georges Arthur Meylan, assesseurs; Mme Estelle Sonnay, greffière.
Recourant
Jean-Marie VAUTHEY, à St-Légier, représenté par l'avocat Franck Ammann, à Lausanne,
Autorité intimée
Service du développement territorial, représenté par l'avocat Edmond de Braun, à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de St-Légier-La Chiésaz, représentée par l'avocat Denis Sulliger, à Vevey ,
Objet
Remise en état
Recours Jean-Marie VAUTHEY c/ décision du Service du développement territorial du 28 mai 2009 (ordre de remise en état - dépôts sur la parcelle no 566)
Vu les faits suivants
A. En 2004, Jean-Marie Vauthey a installé un élevage de porcs en plein air au lieu-dit "La Crausaz", sur la parcelle n° 566 du Registre foncier de la Commune de Saint-Légier-La Chiésaz, dont il est propriétaire en commun avec son épouse Maria Vauthey et qui est colloquée en zone agricole par le plan d'affectation de la commune. Suivant les périodes, il avait jusqu'à 40 porcs stationnés. Afin de loger les animaux, il avait installé des constructions facilement démontables.
Par décision du 7 juillet 2005, se référant à la position du Service de l'aménagement du territoire du 23 juin 2005, la municipalité a ordonné à Jean-Marie Vauthey de cesser cette exploitation et de démonter les installations correspondantes d'ici au 31 août 2005. Ce dernier a alors saisi le Tribunal administratif (Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) dès le 1er janvier 2008) d'un recours du 29 juillet 2005 dans lequel il a demandé un délai supplémentaire pour régulariser son élevage. L'effet suspensif a été refusé au recours le 20 octobre 2005. Les animaux ont ensuite été évacués.
Par arrêt du 26 janvier 2006 (cause AC.2005.0168), le Tribunal administratif a considéré que l'ordre d'évacuer les animaux et les installations de l'endroit litigieux, fondé notamment sur l'art. 105 LATC, n'était pas contesté dans son principe, de sorte que le recours tendait seulement à l'octroi d'un délai supplémentaire pour déplacer animaux et installations et les faire régulariser dans un nouvel endroit. Toutefois, les animaux ayant été évacués dans l'intervalle, le recours devenait sans objet s'agissant de cette question. Par ailleurs, le Tribunal administratif a refixé définitivement le délai pour enlever les installations au 31 mars 2006, maintenant ainsi la décision municipale.
B. Constatant que Jean-Marie Vauthey avait déposé une masse terreuse, voire pierreuse, parsemée de matériaux d'excavation et de démolition, à l'emplacement où il avait exploité son élevage, la municipalité a ordonné, le 15 mai 2007, l'arrêt immédiat de ces travaux de remblayage qui ne paraissaient pas correspondre à ceux demandés par le Service de l'aménagement du territoire (SAT; actuellement Service du développement territorial, SDT) le 23 juin 2005 et a imparti un délai au 8 juin 2007 pour l'évacuation du remblai et la remise en état soignée du terrain. Aucun recours n'a été déposé contre cette décision. Jean-Marie Vauthey n'a pas donné suite à cette injonction. Le 28 juin 2007, la municipalité a dénoncé le cas au SAT comme objet de sa compétence en lui demandant de bien vouloir se déterminer avec tous les services concernés. Elle a relancé dit service le 17 février 2009.
C. Le 10 mars 2009, le SDT a fait savoir à la municipalité, avec copie aux époux Vauthey, qu'au vu de leur importance, les terrassements effectués sans droit ne pouvaient pas être régularisés a posteriori et que le site devait être remis en état naturel sous réserve du principe de proportionnalité. Une dénonciation au préfet était réservée. Avant de prendre une décision, le SDT a accordé un délai aux propriétaires pour se déterminer.
Par lettre du 30 mars 2009 au SDT, Jean-Marie Vauthey s'est exprimé en ces termes, tout en proposant une visite des lieux :
"(…) suite à l'ordre de remise en état du terrain exigé, nous avons amené 40 m3 de terre pour combler le trou laissé par mouvement des porcs sur la partie haute du terrain, endroit ou (sic) le terrain était descendu d'environ 90 cm par rapport au niveau initial.
Le solde des matériaux nécessaire au comblement du trou laissé par les porcs toujours sur la partie haute du terrain, soit un volume supplémentaire d'environ 50 m3 a été remonté à l'aide d'une pelle de type araignée depuis le bas du terrain et remis en place au niveau de la chaussée. Nous nous sommes exécutés, conformément à la demande de remise en état du terrain.
En aucun cas, nous n'avons déposé des matériaux illicites à cet endroit."
D. Le SDT a procédé à une visite sur place, le 27 mars 2009, et rendu le 28 mai 2009 une décision à l'encontre de Jean-Marie Vauthey ordonnant les mesures suivantes :
"1. Evacuation de l'ensemble des dépôts avec remise en état des sites touchés. Les exigences des autres services concernés devront être respectés.
2. La mesure mentionnée au chiffre n° 1 devra être entièrement exécutée dans un délai échéant au 30 septembre 2009.
3. Une séance de constat sur place est d'ores et déjà fixée au jeudi 1er octobre 2009 à 9h00, en votre présence, celle de l'autorité communale et des services cantonaux compétents."
Etaient annexés à la décision les préavis des services consultés, soit :
- celui du 30 mars 2009 du Service des eaux, sols et assainissement, Division sols et déchets, Section sols (SESA-SOLS) indiquant :
"Une visite locale effectuée le 27 mars écoulé a permis de constater que les matériaux apportés illicitement sur la parcelle 566 n'avaient toujours pas été évacués.
Le volume du remblai est estimé à 1000 m3, constitué de matériaux terreux, matériaux d'excavation (moraine) et déchets de démolition en grande quantité.
Un tel dépôt contrevient à la loi sur la gestion des déchets (LGD, art. 13) et à l'ordonnance sur le traitement des déchets (OTD).
L'ensemble de ces matériaux devra être retiré, puis trié, pour être acheminé vers des filières conformes à l'OTD (annexes 1 à 3).
Ce tri devra être réalisé sous contrôle d'un spécialiste en environnement (à désigner en accord avec le bureau technique communal); une copie des bons d'évacuation sera remise au SESA à la fin de l'opération.
La directive sur la valorisation des déchets de chantier minéraux annexée donne les indications sur les utilisations possibles de chaque catégorie de déchets.
Après évacuation de ces matériaux, des mesures pédologiques devront être prises pour garantir la fertilité de la parcelle à long terme, comme exigé par l'ordonnance sur la protection des sols (OSol, art. 7). Contact devra être pris avec le pédologue cantonal pour des conseils et pour la reconnaissance en fin de travaux.";
- celui du 12 mai 2009 du Service des forêts, de la faune et de la nature, Section conservation des forêts (SFFN-COFO) qui prévoit ce qui suit :
"(…)
En 2005, la parcelle n° 566 (St-Légier-La Chiésaz), propriété de M. J.-M. Vauthey, a déjà fait l'objet de deux interventions de la part du SFFN, soit:
- une intervention concernant l'exploitation porcine sans autorisation se trouvant en partie en lisière (Camac 66687). Ainsi le SFFN, section conservation des forêts, avait demandé la cessation de l'élevage des porcs et la remise en état de la lisière et la bande des 10m', particulièrement le démontage de la clôture et la restauration de la lisière;
- et une intervention pour la remise en état des lisières et nettoyage de la berge gauche du ruisseau de la Denève. Ainsi, en date du 7 juillet 2005, l'inspection des forêts avait adressé une lettre à M. J.-M. Vauthey, lui demandant la suppression de deux dépôts de matériaux (un dépôt de ferraille, de portes de halles industrielles, etc. dépôt "A" coordonnées 557'200/148'080) et le nettoyage de la berge gauche du ruisseau de la Denève (ordures et divers matériaux disséminés le long de la berge).
Le 27 mars 2009, lors d'une visite sur place, les représentants des services présents (SDT, SESA, CCFN, Service technique de la commune de Saint-Légier-La Chiésaz et FO05) ont constaté que la remise en état du terrain conformément à la demande des services concernés en 2005 (CAMAC 66687) et à la décision du Tribunal administratif AC.2005.0168 du 26 janvier 2006 n'a pas été respectée.
Bien au contraire, puisqu'à la place de l'exploitation porcine, un dépôt de terre, parsemé de matériaux d'excavation et de démolition a été créé. Ce dépôt se trouve partiellement à moins de 10 m de la lisière et représente une nouvelle atteinte à l'aire forestière.
Selon art. 18 LVLFo (art. 27 LFo) "Tout dépôt étranger à la forêt est interdit en dehors des places de dépôts officielles".
Sur la base des indications de la CID, force est de constater que le dépôt de matériaux terreux se situe sur un glissement de terrain peu actif d'une profondeur indéterminée et en bordure d'un glissement lent et peu profond. Par conséquent, il n'est pas approprié d'apporter une charge supplémentaire sur les terrains en mouvement à cet endroit.
Lors de la séance susmentionnée, l'Inspection des forêts du 5ème arrondissement a également constaté qu'à l'exception de la cessation de l'exploitation porcine et la suppression du dépôt "A" susmentionné, d'autres conditions émises pour éliminer les atteintes à l'aire forestière signalées en 2005, n'ont toujours pas été respectées (remise en état de la lisière et la bande des 10 m', particulièrement le démontage de la clôture et la restauration de la lisière, suppression du dépôt "B" et nettoyage de la berge du ruisseau de la Denève).
Par conséquent et pour les raisons évoquées ci-dessus, le SFFN-Cofo demande que:
1. Les matériaux terreux déposés à l'endroit de l'ancienne exploitation porcine, sans autorisation, soient évacués dans des lieux conformes à la législation sur les déchets;
2. Le terrain occupé par le dépôt de terre soit remis en état;
3. Le dépôt "B" signalé dans la lettre du 7 juillet 2005 soit évacué;
4. La berge de la Denève soit nettoyée.
Tous ces travaux sont entièrement à la charge du requérant."
- et celui du 23 juillet 2009 du Service des forêts, de la faune et de la nature, Centre de conservation de la faune et de la nature (SFFN-CCFN), communiquant ce qui suit :
"Le Centre de Conservation de la faune et de la nature a déjà été amené à se prononcer sur cette parcelle en 2005 où un parc illicite à cochons avait été aménagé.
Sur la base des articles 4, 8 et 10 LPNMS, le CCFN avait conclu qu'aucun élément ne permettait d'accepter la régularisation de ce parc à cochons, même moyennant des modifications substantielles du projet et demandé que le terrain soit remis en état, aux frais du requérant. Le talus devait être réensemmencé en prairie et les arbres abîmés compensés sur place.
La décision du Tribunal administratif AC. 2005.0168 du 26 janvier 2006 a confirmé l'ordre de remise en état.
Le dépôt de terres illicite constitue une nouvelle atteinte au site.
Conclusion :
Considérant ce qui précède, le CCFN préavise négativement la demande de régularisation du dépôt de terre et demande que :
le terrain soit remis en état, aux frais du requérant.
le talus soit réensemmencé en prairie et les arbres abîmés compensés sur place.
Bases légales : art. 4a, 8 et 10 LPNMS (…)".
E. Par acte du 2 juillet 2009 de son avocat, Jean-Marie Vauthey a recouru en temps utile auprès de la CDAP, concluant, avec dépens, à l'annulation de la décision du SDT. A l'appui de son recours, il explique qu'il avait, à l'époque, rabaissé le terrain depuis la route, afin de nourrir plus facilement les porcs en contrebas. Les animaux ont en outre creusé le terrain avec leurs petites pattes. Enfin, lorsqu'il pleuvait, le terrain, en pente, ravinait. Le recourant expose encore qu'après avoir évacué ses bêtes et ses installations, il a récupéré la terre qui avait glissé pour remettre le terrain à niveau, au moyen d'une pelle-araignée. N'ayant pas été en mesure de récupérer suffisamment de terre pour reboucher le trou creusé par le stationnement des porcs, il a fait déposer 90 m3 de terre sur son bien-fonds, afin de remettre le terrain dans la situation où il se trouvait avant la création de l'élevage. Le recourant indique n'avoir pas entrepris de travaux sur sa propriété ainsi que le laisse penser la décision attaquée, mais s'être conformé à l'arrêt du Tribunal administratif du 26 janvier 2006. De ce fait, il n'avait pas besoin de requérir une autorisation.
Le 5 août 2009, l'avocat du SDT a déposé une réponse et conclu, avec dépens, au rejet du recours, à la confirmation de la décision attaquée et à la fixation au recourant d'un bref délai convenable pour qu'il se conforme à la décision attaquée. Le SDT fait valoir qu'on ne se trouve pas en présence d'une remise en état mais de travaux entrepris d'autorité et en marge du droit fédéral applicable en matière de constructions situées hors zones à bâtir.
La municipalité, par l'intermédiaire de son conseil, a déposé des observations en date du 11 août 2009, à l'issue desquelles elle conclut au rejet du recours, avec dépens. La municipalité considère que ce n'est pas 90 m3 mais 1'000 m3 de terre que le recourant a déversés sur son terrain, ainsi que les photos prises au printemps 2007 le montrent, de sorte que le dépôt ne restitue en rien le terrain naturel existant avant l'installation de l'élevage mais crée une planie nouvelle.
F. La CDAP a tenu audience, sur place au lieu-dit "La Crausaz", sur les parcelles n° 565 et 566, le 27 octobre 2009, en présence du recourant personnellement, assisté de Me Ammann, avocat, et accompagné de son épouse, de Me Boudry, avocat, en remplacement de Me de Braun, avocat également, conseil du SDT ainsi que de Me Sulliger, avocat, représentant la Municipalité de Saint-Légier-La Chiésaz, accompagné de Nicolas Ghiringhelli, adjoint au bureau technique de la commune. A l'audience, il est apparu que le recourant n'était pas le propriétaire de la parcelle n° 565, également concernée par la problématique du remblayage. Renseignements pris au Registre foncier au moment de la rédaction du présent arrêt, il s'avère que c'est Paul-Henry Binz qui en est le propriétaire.
Le tribunal a notamment examiné avec les parties les photographies figurant au dossier, faites par le bureau technique communal en date des 25 avril et 9 mai 2007, où l'on voit une pelle mécanique sur chenille au sommet du remblai qui, à l'opposé du chemin, s'étend en direction de la forêt. Dépourvu de végétation à l'époque, ce remblai semble avoir été nouvellement créé. On y observe, sur le talus à l'aval, une amas de couleur claire qui pourrait être une natte géotextile de type "bidim" ainsi que des matériaux pierreux qui ont dévalé et se répandent dans l'herbe au pied du talus. Le recourant a expliqué que ces matériaux seraient ceux qu'il a remontés depuis le bas de la parcelle en se servant d'une pelle araignée: un tel engin comporte deux roues et deux pattes sur lesquelles il s'appuie pour se déplacer à l'aide de son bras articulé, ce qui expliquerait qu'il n'aurait pas laissé de trace dans le terrain.
Le tribunal a procédé à l'inspection des lieux. Le remblai situé en lisière de forêt est désormais recouvert de végétation. Il forme une terrasse, qui s'étire depuis la route en direction de la forêt et se termine par une forte pente qui vient mourir à la lisière. Une rivière coule plus bas encore, dans la forêt. Le tribunal a pu constater la présence de dépôts récents, en particulier de grosses pierres, déchargées en limite de terrasse. Certaines d'entre elles ont même roulé en bas de la pente. Le recourant a expliqué qu'un paysan avait pris pour habitude de déverser les pierres qu'il déterre dans ses champs pour les mettre ici. Il y a aussi des branches et des déchets végétaux. Le recourant explique que des tiers viennent également déverser des déchets végétaux sur sa parcelle. Les traces de tracteur, récentes et clairement visibles, ne sont pas le fait du recourant, qui ne possède pas ce genre d'engin. La végétation ayant recouvert la terre, il est difficile de savoir ce qui se cache en profondeur. On peut néanmoins observer la présence, ici et là, de déchets de démolition (morceaux de tuiles ou de briques p. ex.).
A la fin de l'audience, le président a avisé les parties qu'après celle-ci, le tribunal déciderait s'il a avait lieu de suspendre la cause, de compléter l'instruction ou de rendre un arrêt. Après des délibérations à huis clos, la CDAP a décidé de rendre un arrêt, ce dont le président a ensuite informé les parties par lettre du 28 octobre 2009.
Les motifs du présent arrêt ont été approuvés par voie de circulation.
Les arguments des parties seront repris ci-après, dans la mesure utile.
Considérant en droit
1. Il est apparu, en cours d'audience, que les travaux de remise en état exigés par la décision attaquée concernaient tant la parcelle n° 566 de Saint-Légier-La Chiésaz, propriété en main commune des époux Jean-Marie et Maria Vauthey, qu'une partie de la parcelle n° 565 propriété de Paul-Henry Binz, qui jusqu'ici n'est apparemment jamais intervenu à aucun stade de la procédure. Jean-Marie Vauthey relève que la décision aurait ainsi dû être notifiée également à ce dernier. Le SDT relève que cette question, qui lui a totalement échappé jusqu'à présent, dès lors qu'il est toujours parti du principe que seul Jean-Marie Vauthey était concerné, mérite d'être approfondie, tandis que la municipalité est d'avis que la décision a été correctement notifiée au seul perturbateur par comportement qu'est Jean-Marie Vauthey.
La question de savoir si la décision a été valablement notifiée au recourant ou s'il aurait fallu l'adresser aussi à son épouse (propriétaire en main commune de la parcelle en question) ou encore au propriétaire de la parcelle voisine, également touchée par les travaux litigieux, peut toutefois souffrir de rester indécise dès lors qu'il y a lieu d'annuler la décision attaquée pour les raisons figurant au considérant 2 ci-après.
2. Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (art. 3 al. 1 let. a de la loi vaudoise sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 [LPA; RSV 173.36]; voir également anc. art. 29 al. 2 let. a LJPA et 5 al. 1 let. a PA). L'art. 42 LPA précise en outre les indications que doit contenir la décision, savoir : le nom de l'autorité qui a statué et sa composition s'il s'agit d'une autorité collégiale (let. a), le nom des parties et de leurs mandataires (let. b); les faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels elle s'appuie (let. c); le dispositif (let. d); la date et la signature (let. e); l'indication des voies de droit ordinaires ouvertes à son encontre, du délai pour les utiliser et de l'autorité compétente pour en connaître (let. f).
La décision est un acte juridique: elle a pour objet de régler une situation juridique, c'est-à-dire de déterminer les droits et obligations de sujets de droit en tant que tels (Moor, Droit administratif, vol. II, 2ème éd., p. 156). La jurisprudence exige des décisions administratives qu'elles formulent de manière clairement reconnaissables les points sur lesquels elles fixent les droits et obligations de leur destinataire, ce qui implique qu'elles ne se contentent pas seulement d'énoncer le contenu des normes applicables (voire d'y renvoyer seulement), mais qu'elles les appliquent concrètement en formulant clairement les obligations imposées (AC.2008.0094 du 22 janvier 2009 (décision du juge instructeur); AC.2004.0047 du 4 octobre 2004). La jurisprudence a en outre considéré à de multiples reprises qu'il n'appartient pas au tribunal de reconstituer, comme s'il était l'instance précédente, l'état de fait ou la motivation qu'aurait dû comporter la décision attaquée (AC.2009.0173 du 22 septembre 2009; AC.2009.0114 du 15 juillet 2009; PS.2008.0024 du 7 juillet 2009; AC.2009.0106 du 3 juillet 2009; PE.2009.0010 du 1er mai 2009; BO.2008.0060 du 31 octobre 2008; PS.2007.0094 du 12 juin 2008; PS.2007.0223 du 5 juin 2008 et les nombreuses références citées; AC.2007.0051 du 3 mai 2007; GE.2005.0188 du 30 décembre 2005; GE.2002.0107 du 28 janvier 2005; AC.1999.0225 du 24 janvier 2005; AC.2000.0186 du 2 décembre 2004; AC.2002.0138 du 25 octobre 2004; AC.2004.0079 du 22 septembre 2004; GE.2002.0029 du 24 juillet 2003; AC.2000.0134 du 19 avril 2001; AC.1996.0216 du 18 juin 1998). Il en va de même lorsque le dispositif de la décision est insuffisamment précis: il n'appartient pas au tribunal, dont le pouvoir d'examen est limité au contrôle de la légalité, ainsi que de l'excès ou de l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 76 let a LPA-VD), de donner à la décision attaquée le dispositif précis dont elle se trouve dépourvue (AC.2008.0262 du 24 novembre 2009).
Le dispositif de la décision attaquée ordonne au recourant d'évacuer l'ensemble des dépôts avec remise en état des sites touchés moyennant le respect des exigences des autres services concernés dont les préavis sont remis en annexe. Ces préavis ne sont pas particulièrement précis quant à la nature des travaux à effectuer. Il y est question de tri, d'évacuation, de remise en état, de nettoyage de berge de rivière, autant de travaux différents qui auraient nécessités de la part de l'autorité intimée au minimum une coordination. Dans ces circonstances, la décision attaquée ne formule pas de façon suffisamment précise les obligations du recourant en matière de remise en état. En cas d'exécution par substitution, on serait bien en peine de définir quels travaux devraient être réalisés. Enfin, la décision ne tient pas suffisamment compte de l'évolution de la situation. Il est apparu au cours de l'inspection locale que les dépôts – qui ne sont apparemment pas le fait du recourant – se poursuivent. Il convient de prendre également des mesures qui permettront à ces nouveaux dépôts de cesser.
Il n'appartient pas au tribunal de céans de reconstituer la décision, comme s'il était l'instance précédente. Il appartient au contraire à l'autorité intimée de coordonner les préavis des services consultés par l'autorité intimée et de définir exactement la nature des travaux de remise en état qui devront être imposés au destinataire de la décision pour assainir le terrain litigieux. L'annulation de la décision attaquée s'impose, avec renvoi du dossier à l'autorité intimée pour qu'elle rende une décision formulant clairement les obligations qu'elle instaure.
3. Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission partielle du recours, la décision attaquée étant annulée et le dossier renvoyé à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Le recourant, qui a occasionné l'intervention de l'autorité administrative par son comportement (il est difficile de croire qu'il n'a apporté que 90 m³ de matériaux pour remblayer le long de la route alors que le remblai, apparemment nouveau, s'étend largement au-delà en direction de la forêt et sur deux parcelles différentes nos 565 et 566) supportera les frais du présent arrêt (art. 49 al. 2 LPA) et ne se verra pas allouer de dépens.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision du Service du développement territorial du 28 mai 2009 est annulée, le dossier étant renvoyé à cette autorité pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
III. Les frais du présent arrêt, par 1'000 (mille) francs, sont mis à la charge de Jean-Marie Vauthey.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 24 novembre 2009
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.