IMPRIM EXPRESS Sàrl/Municipalité de Montreux, NAJ SI SA, PPE RUE INDUSTRIELLE 20, Service de l'environnement et de l'énergie, TALON | Recours d'une imprimerie contre l'ordre d'arrêt d'exploitation prononcé par la municipalité, en raison des nuisances sonores subies par les habitants voisins. En tant qu'autorité compétente en matière de lutte contre le bruit des installations, le SEVEN dispose de la compétence d'ordonner des mesures d'assainissement, parmi lesquelles figure la fermeture complète de l'installation non conforme. La municipalité soutient ici en vain qu'elle bénéficie d'une compétence parallèle sur ce point: l'art. 105 LATC qu'elle invoque ne lui est d'aucun secours en l'espèce et elle n'a pas prétendu vouloir appliquer l'art. 128 LATC relatif au permis d'utiliser, dont la portée est du reste incertaine en l'occurrence. Prise par une autorité communale en place d'une autorité cantonale, la décision attaquée est nulle.
Texte intégral
TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 2 octobre 2009
Composition
Mme Danièle Revey, présidente, M. François Kart, juge, et M. Antoine Thélin, assesseur.
Recourante
ImprimExpress Sàrl, à Montreux, représentée par Me Nicolas MATTENBERGER, avocat, à Vevey 2.
Autorité intimée
Municipalité de Montreux, représentée par Me Alain THEVENAZ, avocat, à Lausanne.
Autorité concernée
Service de l'environnement et de l'énergie.
Propriétaire
NAJ S.I. SA, à Montreux, représentée par Me Nicholas ANTENEN, avocat, à Genève 3.
Tiers intéressés
1.
PPE RUE INDUSTRIELLE 20, Salvatore BUEMI, à Montreux, représentée par Me Denis SULLIGER, avocat, à Vevey 1,
2.
Jean-Michel TALON, à Montreux,
3.
Christiane TALON, à Montreux, représentée par Jean-Michel TALON.
Objet
Remise en état
Recours IMPRIM EXPRESS Sàrl c/ décision de la Municipalité de Montreux du 28 avril 2009 ordonnant à NAJ S.I. de faire cesser immédiatement l'exploitation de la recourante dans les locaux qu'elle lui a donnés à bail, à la rue Industrielle 20.
Vu les faits suivants
A. ImprimExpress Sàrl, de siège social à Montreux, a pour but l'exploitation d'une imprimerie. En vue d'exercer son activité, la société a pris à bail le 1er janvier 2008 des locaux commerciaux appartenant à la société anonyme NAJ S.I., sis au rez d'un immeuble en PPE à Montreux, à la rue Industrielle 20 (parcelle de base n° 75). Ce bien-fonds compte une vingtaine d'unités de PPE, dont la plupart sont affectées à l'habitation. Selon la réponse de la municipalité du 10 août 2009, la parcelle est colloquée dans le PPA "A Crin" du 18 mars 1988, qui "définit des périmètres d'implantation dans lesquels les constructions basses, dont celle où est aménagée l'imprimerie querellée, sont destinées à des activités professionnelles."
B. Dès février 2008, des habitants et propriétaires de l'immeuble se sont plaints à de multiples reprises des bruits et des odeurs émanant de l'imprimerie auprès de Foncia Geco Gruyère (administratrice de l'immeuble), de NAJ S.I. ou encore de la municipalité. Ils demandaient en substance que des mesures soient prises à bref délai et s'enquéraient également de la conformité de cette activité avec l'affectation de la zone.
Le 8 mai 2008, la municipalité a indiqué à NAJ S.I. ne pas avoir délivré d'autorisation relative à l'exploitation d'une imprimerie dans les locaux en cause. Aussi la priait-elle de lui adresser un dossier complet en vue de la mise à l'enquête publique de cet aménagement. Par lettre reçue le 20 mai 2008, Foncia Geco Gruyère a répondu qu'un représentant de la municipalité avait autorisé l'affectation commerciale des locaux; elle a ajouté que le locataire avait été informé par la police locale qu'il pouvait exploiter les locaux de 7 h à 22 h; elle ne discernait dès lors pas ce qui justifiait une mise à l'enquête.
Le 17 juillet 2008, la municipalité a informé ImprimExpress Sàrl avoir requis du Service cantonal de l'environnement (ci-après: SEVEN) qu'il procède à une inspection des locaux. Elle rappelait que cette entreprise aurait dû "selon toute vraisemblance et a priori, nécessiter une autorisation d'exploitation, cela nonobstant la destination de locaux artisanaux initialement prévue pour cette surface."
C. Le 2 octobre 2008, le SEVEN a effectué la visite et les mesures demandées. Son rapport du 6 octobre 2008 indiquait notamment que la sensibilité au bruit "moyenne" était applicable pour les locaux où avaient été effectuées les mesures. Selon la norme SIA 181/2006, la valeur limite à ne pas dépasser pour le bruit des installations techniques était de 28 dB(A) pour les bruits de fonctionnement continus. Le rapport précisait:
"(...) Sur la base des mesures du 02 octobre 2008, les niveaux d’évaluation (Lr,H) pour le bruit des installations techniques de l’imprimerie sont les suivants:
Les mesures effectuées montrent que la valeur limite n’est pas respectée pour la machine offset et les mouvements de manutention au transpalette. Malgré le respect de la valeur limite pour le massicot et l’encarteuse piqueuse, ces machines étaient audibles au lieu de mesure.
Ces installations ne sont donc pas conformes et doivent être assainies (art. 16 de la loi fédérale sur la protection de l’environnement).
Une étude acoustique approfondie doit être réalisée par un bureau d’ingénieur en acoustique spécialisé dans le bâtiment. Cette étude devra déterminer le bruit aérien intérieur selon la norme SIA 181 édition 1988 et le bruit des installations techniques de l’imprimerie selon la norme SIA 181 édition 2006. Sur la base des résultats obtenus, cette étude devra déterminer les mesures d’assainissement à prendre.
Un plan d’assainissement de ces installations devra être fourni au SEVEN au plus tard avant fin janvier 2009. Ce document devra contenir le descriptif des travaux d’assainissement envisagés, leur efficacité en terme de réduction des nuisances sonores ainsi que le délai de réalisation. (...)"
Par lettre du 18 décembre 2008, Foncia Geco Gruyère a requis de la municipalité qu'elle ordonne la cessation d'activité avec effet immédiat de l'imprimerie, en raison de l'inobservation des horaires de travail, le soir et les jours fériés, du dépassement des normes de bruits selon le rapport du SEVEN et du dégagement d'odeur dû à un manque de ventilation.
Le 23 décembre 2008, la municipalité a rappelé à NAJ S.I. et ImprimExpress Sàrl le délai imparti par le SEVEN à fin janvier 2009. Elle les informait avoir décidé, à titre de mesure provisionnelle, "de limiter les horaires d'exploitation de l'imprimerie du lundi au vendredi exclusivement, de 8 h 00 à 18 h 00 ".
Par courrier du 26 janvier 2009, complété le 12 février 2009, le bureau d'ingénieurs civils entre-temps mandaté par NAJ S.I. a déposé un rapport intermédiaire analysant la situation actuelle et faisant état d'une part de mesures d'assainissement immédiates, d'autre part de vérification/mesures acoustiques et études complémentaires.
D. Le 5 mars 2009, le SEVEN a procédé à de nouvelles mesures. Son rapport du 9 mars 2009 confirmait la valeur limite de 28 dB(A) et précisait:
"(...) Sur la base des mesures du 05 mars 2009, les niveaux d’évaluation (Lr,H) pour le bruit des installations techniques de l’imprimerie sont les suivants:
Le bruit de fond mesuré était de 26.1 dB(A). Comme le niveau sonore du transpalette était proche du bruit de fond, nous avons déduit celui-ci du bruit du transpalette.
Les mesures effectuées montrent que les travaux effectués n’ont pas apporté d’amélioration pour la machine offset. Pour le transpalette on peut constater une nette amélioration. Le passage du transpalette sur les seuils de portes est encore nettement audible chez le voisin, le SEVEN demande en application de l’art. 11 de la LPE, que ces seuils soient nivelés afin de diminuer ces nuisances.
Vu les résultats, une étude acoustique approfondie doit être réalisée par un bureau d’ingénieur en acoustique spécialisé dans le bâtiment. Cette étude devra déterminer le bruit aérien intérieur selon la norme SIA 181 édition 1988 et le bruit des installations techniques de l’imprimerie selon la norme SIA 181 édition 2006. Sur la base des résultats obtenus, cette étude devra déterminer les mesures d’assainissement à prendre.
Un plan d’assainissement de ces installations devra être fourni au SEVEN au plus tard avant mi-avril 2009. Ce document devra contenir le descriptif des travaux d’assainissement envisagés, leur efficacité en terme de réduction des nuisances sonores ainsi que le délai de réalisation. (...)"
Le 7 avril 2009, NAJ S.I. a informé la municipalité avoir rencontré d'importantes difficultés à trouver un cabinet d'ingénieurs compétent et disponible à court terme et a implicitement requis une nouvelle prolongation de délai.
Dans l'intervalle, des correspondances émanant notamment de Foncia Geco Gruyère faisaient état de l'absence d'amélioration de la situation et rappelaient que les nuisances olfactives n'avaient fait l'objet d'aucune mesure.
E. Par décision du 28 avril 2009, adressée au mandataire de NAJ S.I. et communiquée en copie à ImprimExpress Sàrl notamment, la municipalité a requis la cessation immédiate de l'exploitation de l'imprimerie dans les termes suivants:
"Constatant que
— le délai imparti pour produire l’étude complémentaire demandée par le Service cantonal de l’environnement et de l’énergie (SEVEN) n’a pas été tenu (mi-avril 2009 au plus tard);
— le rapport du SEVEN du 9 mars 2009 conclut que les travaux d’assainissement effectués n’ont pas apporté d’amélioration pour la machine offset;
— l’exploitation des installations dans ces locaux se révèle, en l’état, non-conforme à la norme SIA 181/2006;
— dans ces conditions, la poursuite des activités ne saurait être tolérée davantage.
La Municipalité requiert la cessation immédiate de l’exploitation de l’imprimerie Imprim Express dans les locaux qu’elle loue à la rue Industrielle 20 et propriété de la société NAJ SI. En votre qualité de représentant du propriétaire, vous êtes tenu de faire exécuter cette ordonnance."
Agissant le 29 mai 2009, ImprimExpress Sàrl a déféré la décision de la municipalité du 28 avril 2009 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, en concluant à l'admission du recours et à l'annulation de la décision attaquée. La recourante dénonçait des violations du droit d'être entendu et du principe de la proportionnalité. Elle contestait également la compétence de l'autorité intimée pour prendre une telle décision.
Dans sa réponse du 2 juillet 2009, le SEVEN s'est borné à indiquer qu'il n'était pas en mesure, en l'absence du plan d'assainissement demandé, de se déterminer sur la possibilité d'une cohabitation entre l'imprimerie et les habitations. Dans ses observations du 6 juillet 2009, NAJ S.I. a indiqué que le plan d'assainissement serait présenté dans les prochaines semaines et a conclu en substance à l'admission du recours. Le 10 juillet 2009, les locataires Jean-Michel et Christiane Talon ont relevé que les nuisances sonores et olfactives n'avaient pas diminué et ont proposé implicitement le rejet du recours. La PPE Rue Industrielle 20 a renoncé à s'exprimer. Au terme de sa réponse du 10 août 2009, la municipalité a conclu au rejet du recours.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1. Il sied en premier lieu d'examiner si la municipalité disposait de la compétence pour ordonner à la recourante directement ou par l'intermédiaire de la propriétaire - de cesser son activité.
a) Depuis l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement (LPE; RS 814.01) le 1er janvier 1985, et de l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41) le 1er avril 1987, la protection des personnes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes - notamment contre le bruit - est réglée par le droit fédéral. Cette législation l'emporte sur les règles de droit cantonal ou communal limitant quantitativement les nuisances, telles que les dispositions des plans et règlement d'affectation (art. 65 LPE; ATF 118 Ib 590 consid. 3a; 116 Ib 175 ss consid. 1b/bb; 115 Ib 456 consid. 1c; 114 Ib 214 consid. 5; AC.2003.0098 du 31 octobre 2003; sur la question de savoir quand les dispositions de droit cantonal gardent une portée propre, voir par exemple AC.2001.0011 du 18 décembre 2001 et l'ATF 1C_453/2007 du 10 mars 2008).
Pour ce qui concerne l'application de la législation sur la protection de l'environnement, le règlement cantonal du 8 novembre 1989 d'application de la LPE (RVLPE; RSV 814.01.1) prévoit:
Art. 2 Règles générales de compétence
1 L'application de la législation sur la protection de l'environnement incombe aux autorités cantonales et communales dans le cadre des compétences qui leur sont attribuées par les lois et règlements en vigueur.
2 S'il y a lieu à autorisation spéciale au sens de la législation sur l'aménagement du territoire et les constructions, l'autorité compétente est le département désigné par cette législation. L'article 12, alinéa 2, du présent règlement est réservé.
3 (...)
On relèvera en passant que la jurisprudence cantonale a déjà constaté qu'en application de cette disposition, la compétence d'appliquer la loi fédérale sur la protection de l'environnement appartient à l'autorité cantonale si une autorisation spéciale de cette autorité est requise. La commune ne peut pas refuser le permis de construire en raison des nuisances sonores: tenue par la décision cantonale, elle doit, si elle entend pouvoir refuser le projet, recourir contre la décision cantonale car les règles communales n'ont plus qu'une portée limitée (AC.2001.0011 du 18 décembre 2001).
b) En l'espèce, il n'est pas contesté que l'exploitation de l'imprimerie de la recourante dépasse les valeurs limites fixées par le SEVEN en termes de bruit, et que cette installation doit être assainie. Il n'est pas davantage dénié que le SEVEN est l'autorité compétente en matière de lutte contre le bruit des installations (cf. art. 16 et 17 LPE, art. 16 RVLPE), ni qu'il dispose de la compétence d'ordonner des mesures d'assainissement. Or, parmi celles-ci figure notamment la fermeture complète de l'installation non conforme.
L'autorité intimée soutient qu'elle bénéficie d'une compétence parallèle sur ce point.
S'agissant des bases légales susceptibles de conférer aux communes une telle compétence, l'autorité intimée mentionne exclusivement l'art. 105 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) en déclarant que les municipalités doivent veiller au respect des lois et règlements applicables, spécialement dans le domaine de la construction.
Aux termes de l'art. 105 LATC précité, la municipalité "est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires." S'il est admis que les machines de la recourante ne respectent pas les normes LPE, on ne distingue néanmoins pas quels sont les "travaux" proprement dits qui ne seraient pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. A cet égard, la municipalité n'affirme du reste pas que l'exploitation d'une imprimerie dans les locaux en cause ne serait pas compatible avec l'affectation de la zone. Elle a en outre renoncé, du moins à l'état, à requérir un dossier en vue d'une mise à l'enquête publique. L'art. 105 LATC n'est donc d'aucun secours à l'autorité intimée en l'occurrence.
On pourrait certes se demander si l'art. 128 LATC, intitulé "permis d'habiter ou d'utiliser", selon lequel aucune construction nouvelle ou transformée ne peut être occupée sans l'autorisation de la municipalité, permettrait en l'espèce à l'autorité intimée de retirer le permis d'utiliser les locaux de l'imprimerie (cf. aussi art. 129 LATC et 79 du règlement d'application du 19 septembre 1986 de la LATC [RLATC; RSV 700.11.1]). La mesure dans laquelle cette disposition pourrait s'appliquer au cas d'espèce - traitant de la protection des habitants voisins contre le bruit généré par une entreprise installée dans des locaux ni nouveaux ni transformés, du moins en l'état du dossier - est incertaine. Quoi qu'il en soit, la municipalité n'a pas prétendu vouloir retirer un tel permis, de sorte que la question souffre de demeurer indécise.
Pour le surplus, la municipalité n'évoque aucune disposition de droit communal, qu'il n'appartient pas au tribunal de rechercher.
Dans ces conditions, force est de retenir que la municipalité ne disposait pas de la compétence ratione materiae pour rendre la décision attaquée.
c) Selon la doctrine (Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, Les actes administratifs et leur contrôle, Berne 2002, ch. 2.3.2.1 p. 315), la nullité - et non l'annulabilité - s'impose lorsque l'autorité compétente appartient à un autre organe que celle qui a pris la décision. Tel est le cas en l'espèce, la compétence pour rendre la décision contestée appartenant à une autorité cantonale. Il convient ainsi de constater la nullité du prononcé ici querellé.
d) Par ailleurs, il s'avère ainsi superflu de procéder aux mesures d'instruction requises par la recourante ou par l'autorité intimée, relatives à un rapport acoustique et à un plan d'assainissement complémentaires.
2. Vu ce qui précède, le recours doit être admis et il doit être constaté que la décision attaquée est nulle. Compte tenu des circonstances, seule la Commune de Montreux supportera un émolument judiciaire, à l'exclusion des époux Talon (art. 49, 51 et 52 a contrario LPA-VD). La recourante et NAJ S.I., qui ont gain de cause, ont droit à une indemnité pour leurs dépens. Toujours compte tenu des circonstances, celle-ci sera également mise à la charge de la Commune de Montreux exclusivement (art. 55 et 57 LPA-VD). La PPE Rue Industrielle 20, qui a renoncé à s'exprimer, n'a pas droit à des dépens.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est admis.
II. Il est constaté que la décision de la Municipalité de Montreux du 28 avril 2009 est nulle.
III. Un émolument judiciaire de 1'750 (mille sept cent cinquante) francs est mis à la charge de la Commune de Montreux.
IV. La Commune de Montreux est débitrice d'une indemnité pour les dépens de 1'000 (mille) francs en faveur d'ImprimExpress Sàrl et de 1'000 (mille) francs en faveur de NAJ S.I.
Lausanne, le 2 octobre 2009
La présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.