Municipalité de Gryon/Service des forêts, de la faune et de la nature, HOERNDLI, KUIPER | Décision de constatation de nature forestière d'un massif de 1700 m2 logeant un chemin communal et situé à proximité de la rive boisée d'un ruisseau de montagne. La commune, propriétaire du terrain concerné, conteste la nature forestière d'une partie du boisement sur une surface de 500m2 longeant le chemin communal. La surface boisée en cause fait toutefois partie des rives boisées du ruisseau des Combes et assure une fonction sociale importante comme un élément structurant du paysage; elle permet d'assurer la continuité du cordon boisé le long du ruisseau en amont et en aval de la route de Solalex, dans un secteur soumis à la construction et où la délimitation des lisières n'a pas encore été établie de manière conforme au droit forestier par le plan général d'affectation.
Texte intégral
TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 28 septembre 2009
Composition
M. Eric Brandt, président; M. Claude Bonnard et Mme Silvia Uehlinger, assesseurs; Mme Marie Wicht, greffière.
Recourante
Municipalité de Gryon, à Gryon, représentée par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne.
Autorité intimée
Service des forêts, de la faune et de la nature, à Lausanne.
Tiers intéressés
Hugo et France HOERNDLI, à Gryon, et Berend KUIPER, au Grand-Saconnex, représentés par Me Pierre MATHYER, avocat à Lausanne.
Objet
Protection de l'environnement
Recours Municipalité de Gryon c/ décision du Service des forêts, de la faune et de la nature du 4 mars 2009 (décision de constatation de nature forestière concernant la parcelle 1'082 de la Commune de Gryon)
Vu les faits suivants
A. a) La Commune de Gryon est notamment propriétaire de la parcelle 1'082 du cadastre communal. Ce bien-fonds, d’une superficie de 8'367 m2, est répertorié dans sa totalité en nature de pré champs par l’état descriptif au registre foncier. La parcelle communale est longée au nord par la route de Solalex et au sud par un chemin privé desservant notamment les parcelles contiguës en aval, notamment les parcelles 2'081, 2'082 et 2'083.
b) Hugo et France Hörndli sont copropriétaires pour moitié de la parcelle 2'083. Ils sont intervenus le 29 janvier 2007 par l’intermédiaire de leur conseil auprès du Service des forêts, de la faune et de la nature (ci-après : le service) pour signaler qu’une partie importante des arbres se trouvant sur la parcelle 1'082 aurait été abattue. A leur avis, la commune aurait procédé à l’abattage en vue de vendre une partie de la parcelle classée en zone constructible.
c) Interpellée par l’inspecteur des forêts du deuxième arrondissement, la Municipalité de Gryon (ci-après : la municipalité) a indiqué avoir appliqué les dispositions du règlement communal pour la protection des arbres du 11 avril 1982. Elle confirmait à l’inspection cantonale des forêts le 3 octobre 2007 qu’elle avait entrepris des travaux de nettoyage de la parcelle 1'082 sur la base du règlement communal ; il ne s’agissait pas d’une coupe soumise à l’autorisation de l’inspecteur de l'arrondissement, car la surface en cause ne correspondait pas à une entité forestière.
B. a) En date du 5 février 2008, le service informait la municipalité que les coupes pratiquées pouvaient relever soit de la réglementation sur la protection des arbres, soit du droit forestier ; il convenait dès lors de solliciter l’inspecteur des forêts ou le garde-forestier avant de prendre une décision allant dans un sens ou dans un autre. Le service a ainsi demandé à la municipalité de procéder à une régularisation de la situation en publiant la décision pour les coupes effectuées selon la réglementation applicable en matière de protection des arbres. Un avis d’abattage a été affiché au pilier public concernant environ vingt tiges d’épicéas et des feuillus indigènes d’un diamètre de vingt à soixante centimètres sur la parcelle 1'082. L’avis d’abattage a ainsi été mis à l’enquête publique du 19 février au 10 mars 2008.
b) Agissant par lettre du 7 mars 2008, les époux Hörndli ainsi que Berend Kuiper, propriétaire de la parcelle 2'082, ont fait opposition à l’avis d’abattage au motif que la surface concernée par les arbres abattus aurait pu être soumise à la législation forestière. Ils demandaient notamment que le service se détermine sur la délimitation de la lisière de la forêt. La municipalité a transmis l’opposition à l’inspecteur forestier de l’arrondissement le 12 mars 2008. Les représentants du service ont procédé à une inspection locale le 29 mai 2008.
c) Le service a notifié aux parties une décision de constatation de nature forestière le 4 mars 2009. La décision est formulée de la manière suivante:
"(…), en référence à l’inspection locale du 29 mai 2008, la végétation ligneuse sise sur la parcelle n°1082 doit être reconnue comme forêt au sens des articles 2 LFo, 1er OFo et 2 de la loi forestière vaudoise du 19 juin 1996. Ses limites correspondent à celles figurées sur le plan de situation établi par Gilles Blatt, géomètre ETS (…)."
C. a) Par acte du 1er avril 2009, la municipalité a recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Elle conteste la soumission au régime forestier d’une bande de cinq mètres de large environ, longeant le chemin privé desservant les parcelles 2'081 et 2'082, soit jusqu’au point de relevé géométrique n° 7. La surface en cause n’atteindrait pas le minimum de 800 m2 et n’aurait pas non plus les caractéristiques d’un cordon boisé de dix mètres de large au plus. Il s’agirait d’une haie de quelques arbres longeant le chemin privé dont la largeur est comprise entre quatre et neuf mètres avec une surface totale de 485 m2.
b) Le service s’est déterminé sur le recours le 4 mai 2009 en concluant à son rejet. Les époux Hugo et France Hörndli ainsi que Berend Kuiper se sont également déterminés sur le recours le 14 mai 2009 en concluant à son rejet.
c) Le tribunal a tenu une audience le 13 juillet 2009 à Gryon au cours de laquelle il a procédé à une visite des lieux. Le compte rendu résumé de l’audience comporte les précisions suivantes:
"(…)
Les représentants de la municipalité indiquent que la parcelle n° 1'082 est colloquée en zone à bâtir, dans la zone de chalet A. Des précisions sont apportées au sujet des facultés de construire dans cette zone (distance aux limites, surface minimale). Les arbres plantés sur cette parcelle ne sont pas protégés; ils ne figurent pas dans le règlement de protection des arbres, ni dans l'ancien plan de classement.
Une copie du plan d'extension partiel "Le Closel", approuvé par le Conseil d'Etat le 13 juin 1980, est produit par les représentants de la municipalité. Un extrait du plan directeur forestier, actuellement en consultation, est également produit; selon les représentants de la municipalité, le secteur contesté ne serait pas inclus dans la zone de protection.
Les représentants de l'autorité intimée font remarquer que ce plan d'extension partiel remonte à 29 ans et que la situation aurait changé depuis lors. Le plan avait été adopté avant l'entrée en vigueur de la nouvelle loi fédérale sur les forêts en 1991; il n'y a pas eu à l'époque de décision de constatation de nature forestière lors de la délimitation des zones à bâtir. De plus, l'état des lieux aurait été modifié depuis l’adoption du plan, notamment par les coupes qui auraient été effectuées entre le ruisseau des Combes et la route d’accès.
Le tribunal procède ensuite à une inspection locale avec les parties. Il constate la présence de souches le long du ruisseau des Combes dont un tronçon a été mis sous canalisation. Sur le secteur contesté par le recours (X), situé entre la route d’accès et les points 1 à 7 du plan de géomètre, le tribunal constate la présence de quelques sapins au début du chemin, puis une assez grande coupure jusqu’au secteur (Z) non contesté, mais sur laquelle on peut observer la présence de souches. Certaines souches résultent des coupes réalisées en 2006 et d’autres sont plus anciennes.
Le tribunal se déplace ensuite à proximité du secteur Y (points 8, 9, 10 et 11 du plan de géomètre) qui n’a pas été englobé dans l’aire forestière selon la décision attaquée. Le tribunal constate dans ce secteur la présence d’un groupe de sapins assez compact. Selon les représentants de l’autorité intimée, ce petit massif de sapins ne serait pas dans un rapport suffisamment étroit avec la forêt du secteur Z, plus clairsemée, et dont le sol est de nature légèrement différente (utilisé pour la pâture de chèvres).
Puis le tribunal se rend sur le secteur non contesté (Z). Il est convenu à l'issue de l'audience de verser au dossier la synthèse CAMAC et le plan de situation du dossier de la demande de permis de construire le lotissement réalisé sur la parcelle voisine n° 2'860, ainsi que l'examen préalable du plan d'extension partiel "Le Closel". Les représentants de l'autorité intimée produiront en outre leurs photos aériennes du secteur.
(…)"
d) A la suite de l’audience, la municipalité a produit au tribunal la synthèse CAMAC ainsi que le plan de situation du dossier de la demande de permis de construire les bâtiments réalisés sur la parcelle voisine 2'860. Le service a également produit les photos aériennes du secteur. En outre, le Service du développement territorial a transmis l’examen préalable réalisé le 24 octobre 1979 concernant le plan d’extension partiel au lieu-dit "Le Closel". Les parties ont eu la possibilité de se déterminer sur ces différents documents, ainsi que sur le compte rendu résumé de l’audience.
Considérant en droit
1. a) La loi fédérale sur les forêts du 4 octobre 1991 (LFo) a pour but de préserver les forêts dans leur étendue et leur répartition géographique et de les protéger également en tant que milieu naturel (art. 1er al. 1 let. a et b LFo). L'art. 3 LFo prévoit à cet effet que l'aire forestière ne doit pas être diminuée. Le législateur fédéral a voulu garantir que les forêts puissent remplir leurs fonctions, notamment leurs fonctions protectrice, sociale et économique, ainsi que celle liée à la protection du milieu naturel (art. 1er al. 1 let. b et c LFo). L'art. 2 LFo définit la forêt de la manière suivante : par forêt, on entend toute surface couverte d'arbres ou d'arbustes forestiers à même d'exercer des fonctions forestières. Leur origine, leur mode d'exploitation et la mention au registre foncier ne sont pas pertinents (al. 1). Sont également assimilés aux forêts les pâturages boisés et les peuplements de noyers et de châtaigniers (al. 2 let. a). En revanche, ne sont pas considérés comme des forêts les groupes d'arbres ou d'arbustes isolés, les haies, les jardins, les parcs et les espaces verts ainsi que les cultures d'arbres plantés sur un terrain non boisé pour une utilisation de courte durée (al. 3). Dans les limites fixées par le Conseil fédéral, les cantons peuvent préciser la largeur, la surface et l'âge que doit avoir un peuplement sur une surface conquise par la forêt, ainsi que la largeur et la surface minimales que doit avoir un autre peuplement pour être considéré comme de la forêt. Mais si le peuplement en question exerce une fonction sociale ou protectrice particulièrement importante, les critères cantonaux ne sont pas applicables (al. 4).
b) L'art. 1er de l'ordonnance sur les forêts du 30 novembre 1992 (OFo) prévoit que les cantons peuvent préciser les valeurs requises pour qu'une surface boisée soit reconnue comme de la forêt en fixant les limites suivantes : la surface doit comprendre une lisière appropriée entre 200 et 800 m2 (let. a), la largeur de la surface boisée comprenant la lisière appropriée peut être fixée entre 10 et 12 mètres (let. b) et l'âge du peuplement sur une surface conquise par la forêt doit être de 10 à 20 ans (let. c). Si le peuplement exerce une fonction sociale ou protectrice particulièrement importante, il doit être considéré comme de la forêt, indépendamment de sa surface, de sa largeur ou de son âge (al. 2). Les art. 50 al. 1 LFo et 66 OFo chargent les cantons d'édicter les prescriptions d'exécution nécessaires à l'application de la loi fédérale. L'art. 2 de la loi forestière vaudoise du 19 juin 1996 (LvFo) précise que sont considérées comme forêts au sens de la législation fédérale les surfaces boisées de 800 m2 et plus (let. a), les cordons boisés de 10 mètres de largeur et plus (let. b), les surfaces conquises par un peuplement depuis plus de vingt ans (let. c), les rives et berges boisées des cours d'eau non corrigés (let. d) et les rideaux-abris (let. e). Le droit cantonal ne fixe pas de réserve concernant les surfaces qui exercent une fonction sociale ou protectrice particulièrement importante et qui ne répondraient pas aux critères quantitatifs définis à l'art. 2 LvFo.
c) La jurisprudence fédérale a précisé que les aires boisées d'environ 500 m2 et d'une largeur de 12 mètres avec un âge de plus de quinze ans pouvaient régulièrement remplir des fonctions forestières alors que de plus petites surfaces ne pouvaient en général pas être assimilées à de l'aire forestière. Mais le Tribunal fédéral a admis qu'une surface de 325 m2 répondait à la notion fédérale de forêt à l'intérieur d'une zone à bâtir (ATF 110 Ia 91 consid. 2b p. 92); l'étendue de la surface boisée en cause ne joue en général qu'un rôle secondaire (ATF 118 Ib 511 consid. 5); la conservation de chaque bosquet de forêt est en principe nécessaire à l'ensemble de l'aire forestière et à ses fonctions; tel est surtout le cas des parcelles situées dans les localités ou à leurs limites et qui ne doivent pas être grignotées petit à petit par la pression des constructeurs (ATF 110 Ib 382 ss). Ainsi, lorsqu'un canton fait usage de la compétence que lui reconnaît l'art. 1er al. 1 OFo de façon schématique et sans distinction pour tous les peuplements du territoire communal, malgré leur grande diversité, il contredit le sens et le but des critères quantitatifs et par là même la notion qualitative de forêt. La loi forestière vaudoise est à cet égard incomplète dans la mesure où elle fixe comme critère quantitatif déterminant la surface de 800 m2 au minimum, un âge de vingt ans et une largeur de dix mètres sans réserver les cas où les fonctions protectrices de la forêt sont prépondérantes. Selon la jurisprudence fédérale, il n'est pas possible de se baser sur une réglementation cantonale contraire au droit fédéral. En pareil cas, les critères minimaux développés par la jurisprudence fédérale doivent trouver application de la même manière que dans les situations où il n'existe aucune disposition cantonale d'exécution correspondante (voir ATF 122 II 72 consid. 3b/bb p. 80).
d) Le Conseil fédéral s'est écarté de la jurisprudence fédérale et des limites quantitatives qui résultaient du message en fixant les seuils de 800 m2 et de vingt ans à l'art. 1er al. 1 OFo. Mais une réglementation cantonale suffisamment élaborée peut utiliser ces valeurs limites dans des cas particulièrement appropriés sans pour autant violer la notion qualitative de forêt qui reste seule déterminante. Ce sont en effet les fonctions protectrice, sociale ainsi que celle liée à la protection du milieu naturel qui sont déterminantes pour qualifier un boisement de forêt. A cet égard, la protection de la nature et du paysage compte comme l'une des fonctions sociales importantes de la forêt. Ainsi, il faut tenir compte des buts de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN) qui visent à ménager et à protéger l’aspect caractéristique du paysage et des localités, les sites évocateurs du passé, les curiosités naturelles et les monuments du pays, et à en préserver l’intégrité là où il y a un intérêt général prépondérant (art. 1er let. a et art. 3 al. 1 LPN; ATF 113 Ib 349 consid. 5). En ce qui concerne le paysage, il s'agit d'une protection esthétique ; la forêt fait partie intégrante du paysage et en constitue l’un des éléments caractéristiques essentiels (ATF 112 Ib 209 consid. 8 et 108 Ib 183). Aussi, les fonctions des surfaces boisées pour la protection de la nature ont été renforcées par les dispositions de la loi fédérale sur la protection de la nature concernant la protection des biotopes (art. 18 al. 1 bis et 18b LPN) lorsque la forêt joue un rôle important dans l'équilibre naturel ou présente des conditions particulièrement favorables à la biocénose (voir ATF 112 Ib 431). Toutefois, il n'appartient pas au droit forestier de se substituer aux tâches d'aménagement du territoire et de la protection de la nature et du paysage. Ces tâches relèvent en grande partie des cantons et n'importe quel buisson ou bosquet n'entre pas dans le champ d'application de la législation forestière fédérale. A cet égard, les surfaces volontairement boisées pour apporter de la verdure dans les zones urbanisées ne doivent, par principe, plus être considérées comme forêt au sens de la loi (FF 1988 III p. 174-175). En définitive, il ressort de la jurisprudence fédérale que les peuplements exercent en règle générale une fonction forestière dès qu'ils atteignent une surface de 500 m2 et que les fonctions sociale et protectrice de la forêt doivent être reconnues comme déterminantes, indépendamment des critères quantitatifs fixés par le droit cantonal (voir ATF 124 II 165 consid. 5c et ATF 125 II 440 consid. 2c).
e) En l’espèce, la surface boisée dont le statut forestier est contesté par la commune est inférieure à la limite de 500 m2 à partir de laquelle le Tribunal fédéral admet en général que la surface boisée exerce une fonction forestière (ATF 124 II 165 consid. 5c). Mais cette surface constitue le prolongement de la surface forestière non contestée par la commune qui s’élève à plus de 1'200 m2. Il convient donc d’examiner si, alors même que la surface contestée par la commune est de peu inférieure à 500 m2, les fonctions sociale ou protectrice du boisement permettent de qualifier la surface en cause de forêt. A cet égard, le tribunal constate que le boisement concerné exerce essentiellement une fonction sociale liée au paysage. L’inspection locale a permis de constater que ce dernier est particulièrement visible depuis la route de Solalex et qu’il joue un rôle important dans l’urbanisation du secteur notamment pour assurer une coupure ou en quelque sorte un compartimentage du développement assez important prévu en aval par le plan d’extension partiel au lieu-dit "Le Closel". Le boisement a par ailleurs une signification paysagère bien particulière: selon les photographies aériennes produites par l’autorité intimée, il longe, en aval et en amont de la route de Solalex, le cours du ruisseau des Combes. Il est vrai que le plan d’extension partiel au lieu-dit "Le Closel" ne mentionne pas de surface forestière le long de ce cours d’eau; le dessin du plan produit par la municipalité mentionne seulement quelques arbres isolés. Il n’en demeure pas moins que l’inspection locale a permis de constater que la surface boisée contestée par la commune le long du chemin privé se prolongeait de l’autre côté du chemin jusqu’à la rive du ruisseau des Combes, notamment par la présence de souches et de sapins. Il est vrai également que l’examen préalable du plan d’extension partiel au lieu-dit "Le Closel" ne parle pas d’une surface forestière englobée dans son périmètre. Toutefois, à l’époque de la procédure d’adoption du plan d’extension partiel (1980), le mode d’utilisation du terrain n’était pas déterminant pour définir la notion de forêt (ATF 111 Ib 300 consid. 4 p. 305). En outre, la suppression sans autorisation de la végétation forestière ne modifie en rien le caractère forestier d’un terrain (ATF 113 Ib 357 consid. 2b p. 360).
f) Le tribunal constate ainsi que le cordon boisé qui longe les rives du ruisseau des Combes à la fois en amont et en aval de la route de Solalex constitue un élément structurant du paysage dans son ensemble. Or, la surface contestée par la commune constitue précisément dans cet élément structurant du paysage un lien important permettant d’assurer la continuité de la rive boisée du ruisseau des Combes dans un secteur voué à la construction. Même si la surface contestée par la commune est inférieure à 500 m2, elle s’intègre dans un massif de plus de 1'200 m2 dont elle en constitue le prolongement naturel, portant la surface totale boisée en cause à 1'700 m2. La suppression du régime forestier sur le tronçon contesté par la commune aurait pour effet de créer une rupture visuelle du cordon boisé longeant le ruisseau des Combes dans un secteur où précisément les plans d’urbanisation (PEP « Le Closel » et plan des zones) n’accordent peu ou pas de protection aux espaces de verdure plantés d’arbres. Cette situation résulte d’ailleurs du fait que le plan des zones de la Commune de Gryon n’a pas encore été adapté aux exigences de la loi fédérale sur les forêts qui impose la délimitation de la lisière par rapport aux zones à bâtir (art. 13 LFo). Au demeurant, la décision attaquée laisse subsister des possibilités de construire sur la parcelle communale.
2. Il résulte de l’ensemble de ces circonstances que la surface contestée par la commune, même si elle est de peu inférieure à 500 m2, trouve son prolongement non seulement sur une surface plus importante au sud-est d’environ 1'200 m2, mais aussi et surtout sur les surfaces forestières de la rive boisée du ruisseau des Combes qui assure une fonction sociale importante comme un élément structurant du paysage. Ainsi, le recours doit être rejeté et la décision attaquée maintenue. Compte tenu du fait que la municipalité a pu avoir une incertitude sur l’application de la réglementation communale sur la protection des arbres, incertitude partagée par l’autorité intimée (voir lettres du service du 27 juillet 2007 et 5 février 2008), il y a lieu de compenser les dépens et de laisser les frais de justice à la charge de l’Etat, le conseil des tiers intéressés n’ayant pour le surplus pas participé à l’audience du tribunal ni à l’inspection locale.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Service des forêts, de la faune et de la nature du 4 mars 2009 est maintenue.
III. Il n’est pas perçu de frais de justice et les dépens sont compensés.
Lausanne, le 28 septembre 2009
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.