TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 27 octobre 2009
Composition
M. Pascal Langone, président; Mme Renée-Laure Hitz et M. Raymond Durussel, assesseurs.
Recourants
1.
Christian FLUCKIGER, à Coppet,
2.
Pascale FLUCKIGER, à Coppet, tous deux représentés par Me Julien Blanc, avocat à Genève,
Autorité intimée
Municipalité de Coppet, représentée par Me Jean-Michel Henny, avocat à Lausanne,
Objet
Permis de construire
Recours Christian et Pascale FLUCKIGER c/ décision de la Municipalité de Coppet du 13 novembre 2008 (refusant l'installation d'un protection contre le vent sur la terrasse de leur appartement en attique sis 15, chemin des Bochattets)
Vu les faits suivants
A. Christian et Pascale Flückiger sont copropriétaires pour moitié, à Coppet, d'un appartement en attique avec terrasse constituant le lot 121 d'une propriété par étages (PPE) portant le n° 1317-5 (immeuble de base B-F 233/1317) et représentant une quote-part de 71'720/1'000'000. La PPE "Domaine des Perrières, Coppet" (Bâtiments 1 à 4) est régie par le Règlement d'administration et d'utilisation du 24 novembre 2006 (ci-après: Règlement PPE) qui divise l'immeuble en 64 lots. Ce bien-fonds est inclus dans le périmètre du Plan de quartier "En Craux-Dessous" (ci-après: le PQ) adopté par le Conseil communal de Coppet le 12 septembre 2005 et approuvé par le département cantonal compétent le 24 janvier 2006.
B. Le 21 octobre 2008, Christian et Pascale Flückiger ont présenté une demande de permis de construire portant sur la réalisation d'un abri contre le vent sur la terrasse de leur appartement; il s'agirait d'une pergola partielle (structure tubulaire rectangulaire en inox prête à recevoir des éléments horizontaux et verticaux en plexiglas) à installer autour de la terrasse. Par décision du 13 novembre 2008, la Municipalité de Coppet (ci-après: la municipalité) a rejeté cette demande en invoquant la clause d'esthétique concrétisée en particulier par les art. 7 et 10.1 du règlement du PQ qui protègent l'homogénéité et l'harmonie architecturale de l'ensemble des bâtiments concernés.
C. Le 4 décembre 2008, Christian et Pascale Flückiger ont interjeté recours auprès du Tribunal cantonal à l'encontre de cette décision du 13 novembre 2008, dont ils demandent l'annulation.
D. Dans sa réponse du 21 janvier 2009, la municipalité a conclu au rejet du recours. Les 27 avril et 28 avril 2009, les recourants et la municipalité ont respectivement confirmé leurs conclusions respectives.
E. Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1. Alors même que les recourants ont présenté devant la municipalité une demande de permis de construire pour la réalisation d'un abri contre le vent sur la terrasse de leur appartement, les recourants prétendent désormais que leur projet n'était pas soumis à autorisation obligatoire.
a) Selon l'art. 22 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente (al. 1er); l'autorisation étant délivrée si la construction est conforme à l'affectation de la zone (al. 2 let. b). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, sont considérés comme des constructions ou installations au sens de l'art. 22 al. 1 LAT tous les aménagements durables et fixes créés par la main de l'homme, exerçant une incidence sur l'affectation du sol, soit parce qu'ils modifient sensiblement l'espace extérieur, soit parce qu'ils chargent l'infrastructure d'équipement ou soit encore parce qu'ils sont susceptibles de porter atteinte à l'environnement. La procédure d'autorisation doit permettre à l'autorité de contrôler, avant la réalisation du projet, sa conformité aux plans d'affectation et aux réglementations applicables. Pour déterminer si l'aménagement prévu est soumis à cette procédure, il faut évaluer si, en général, d'après le cours ordinaire des choses, il entraînera des conséquences telles qu'il existe un intérêt de la collectivité ou des voisins à un contrôle préalable (ATF 119 Ib 222 consid. 3a p. 227; voir aussi ATF 123 II 256 consid. 3 p. 259; 120 Ib 379 consid. 3c p. 383 s.).
L'assujettissement a ainsi été admis pour des clôtures et barrières hors de la zone à bâtir (ATF 118 Ib 49), un jardin d'hiver, une véranda, une cabane de jardin, un pavillon d'agrément ou un couvert servant de garage (ATF non publiés 1C_167/2007 du 7 décembre 2007, consid. 3; 1A.92/1993 consid. 2a et les références). Il en va de même pour des aménagements extérieurs tels que des balustrades préfabriquées, des colonnes en pierre ou une terrasse (1A.156/2004 du 5 novembre 2004 consid. 3.3; cf. également les nombreux exemples cités par Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Handkommentar, Berne 2006, n. 15 ad art. 22 LAT, Alexander Ruch in: Aemisegger /Kuttler /Moor/ Ruch (éd.), Commentaire de la Loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Zurich 2009, n. 24 ad art. 22 LAT et Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, p. 214 ss). A noter que l'art. 22 LAT est directement applicable. Les cantons ne sauraient exclure du régime de l'autorisation les constructions ou installations pour lesquelles l'art. 22 LAT impose une telle procédure de permis; ils sont toutefois libres d'aller au-delà du standard minimum fixé par cette disposition fédérale et soumettre à l'obligation du permis de construire d'autres travaux que ceux visés par l'art. 22 LAT. La notion de "construction ou installation" au sens de l'art. 22 LAT ne se définit pas en premier lieu selon des critères quantitatifs mais bien qualitatifs (cf. ATF 1A.202/2003 du 17 février 2004, consid. 3).
b) L'art. 103 al. 1er, 1ère phrase, de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et des constructions (LATC; RSV 700.11) précise qu'aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. Ont notamment été considérés comme des installations ou des aménagements soumis à permis de construire un barbecue, un bûcher, un abri amovible (fait de supports métalliques tubulaires et couvert d'un toit en fibro-ciment ondulé), une pergola etc. (cf. jurisprudence citée in A. Bonnard et al., Droit fédéral et vaudois de la construction, 3ème éd., Lausanne 2002, n. 2.1 ad art. 103 LATC). Il en va de même d'un couvert destiné à abriter une surface au sol de 45 m² environ et constitué d'une toile de quelque 8m sur 5,5 m, dont les deux charpentes de métal qui en supportent la structure tubulaire sont ancrées au sol ou y sont reliées par des socles de lest (AC.2007.0017 du 10 juillet 2007, consid. 1). Tel est le cas aussi d'un abri de jardin (barnum) composé d'une tente de 3 m sur 3 couvrant une structure métallique et fixée sur des dalles en béton de 12 m2 (AC.2007.0226 du 25 juin 2008). Le tribunal a toutefois laissé ouverte la question de savoir si la pose d'une cabane de jardin de petites dimensions (166 x 160 cm) sur le sol dallé, sans fondation particulière, devait être soumis à autorisation (AC.2005.0220 du 31 octobre 2006).
L'art. 103 LATC est complété par le Règlement d'application du 19 septembre 1986 de la LATC (RLATC; 700.11.1), dans sa version modifiée le 6 février 2008 et entrée en vigueur le 1er mars 2008. Selon l'art. 68 RLATC, sont notamment subordonnés à l'autorisation de la municipalité, sous réserve de l'art. 68a, tous les travaux de nature à modifier de façon sensible la configuration du sol (remblai, excavation, etc.) et les travaux en sous-sol (let. g), les installations telles que caravanes et baraques mobiles (let. h).
c) D'après l'art. 68a al. 1er RLATC, tout projet de construction ou de démolition doit être soumis à la municipalité, qui, avant de décider s'il nécessite une autorisation, vérifie si les travaux sont de minime importance et s'ils ne portent pas atteinte à un intérêt public prépondérant ou à des intérêts privés dignes de protection tels ceux des voisins (let. a).
En vertu de l'art. 68a al. 2 RLATC, peuvent ne pas être soumis à autorisation les constructions et installations de minime importance ne servant pas à l'habitation ou à l'activité professionnelle dont l'utilisation est liée à l'occupation du bâtiment principal à proximité duquel elles se situent telles que les bûchers, cabanes de jardin ou serres d'une surface maximale de 8 m², pergolas non couvertes d'une surface maximale de 12 m², abris pour vélos, non fermés, d'une surface maximale de 6 m², etc. (let. a); les aménagements extérieurs, les excavations et les travaux de terrassement de minime importance tels que les clôtures ne dépassant 1,20 m de hauteur et les travaux de terrassement ne dépassant pas la hauteur de 0,50 m et le volume de 10 m³ (let. b); les constructions et les installations mises en place pour une durée limitée telles que les constructions mobilières comme halles de fêtes pour 3 mois au maximum (let. c).
d) En l'espèce, les travaux projetés consistent en un abri contre le vent composé d'une structure tubulaire rectangulaire en inox destinée à recevoir des panneaux en plexiglas tout autour de la terrasse. Il ressort des photomontages versés au dossier que l'ouvrage projeté - qui est de grandes dimensions (les données chiffrées sur le nombre de panneaux en plexiglas et la taille de ceux-ci manquent au dossier des plans) - modifie de façon sensible la configuration ou la topographie des lieux, ainsi que l'espace extérieur du fait de son apparence. De plus, l'impact visuel de cette construction serait important, puisqu'il serait très exposé à la vue de par son implantation prévue (terrasse en attique).
La municipalité n'a donc pas commis un excès ni un abus de son large pouvoir d'appréciation en considérant que les travaux litigieux devaient être soumis à une procédure de permis de construire. Du moment qu'il est susceptible de porter atteinte à des intérêts dignes de protection des voisins (vue), le projet en cause ne pouvait faire l'objet d'une dispense d'enquête publique. De plus, il y a lieu de constater que le dossier de plans est lacunaire, car il n'indique pas les dimensions exactes du projet de construction, en violation de l'art. 69 RLATC. Ainsi, déjà pour ces raisons, le permis de construire ne pouvait être octroyé.
2. Reste encore à examiner si les conditions formelles de l'art. 108 LATC étaient réunies.
a) L'art. 108 al. 1 LATC prévoit que la demande de permis doit être signée par le propriétaire du fonds, lorsqu'il s'agit de travaux à effectuer sur le fonds d'autrui. A défaut, la municipalité ne peut délivrer le permis de construire. Cette exigence peut se comprendre en relation avec les articles 671 et ss CC; elle est une des conséquences du principe civil de l'accession qui veut que le droit du propriétaire s'étende à tout ce qui est incorporé au sol, dont les constructions (art. 667 al. 2 CC; Robert Haab August Simonius/Werner Scherrer/Dieter Zobl, in Kommentar zum schweizerischer Zivilgeselzbuch, Zürich 1977 n. 18 ad art. 667 CC; Paul-Henri Steinauer, Droits réels II, 2ème éd., Berne 1994, n. 1622). La signature des plans par le propriétaire du fonds déploie donc des effets concrets sur le plan du droit public. L'ancienne Commission cantonale de recours en matière de construction a en effet rappelé que cette exigence n'était pas une prescription de pure forme (prononcé 6802 du 18 février 1991, T. S.A. c/Lausanne, rés. in RDAF 1992, 220); elle permet à la municipalité de vérifier que celui qui entreprend une construction a obtenu l'accord de celui qui a la maîtrise juridique du bien-fonds et que ce dernier consent aux travaux et à tous les effets de droit public qui en découlent le cas échéant (révision de l'estimation fiscale, taxe de raccordement, diminution des possibilités d'utilisation de l'immeuble). Indirectement, cette règle a aussi pour effet de prévenir des conflits ultérieurs de droit privé qui interviendraient une fois les travaux achevés (voir RVJ 1999 p. 203 et ss). Il est cependant admis que l'absence de signature du propriétaire sur les plans mis à l'enquête publique et sur la formule de demande de permis de construire peut être réparée en principe par la signature subséquente, notamment dans le cadre de la procédure de recours (RDAF 1972 p. 281; RDAF 1993 p. 127; voir aussi Tribunal administratif, arrêt AC.1993.0010 du 20 janvier 1994), ou même par la production d'une procuration du propriétaire en faveur de l'auteur des plans (arrêt AC.2000.0051 du 10 avril 2001).
b) S'agissant plus particulièrement des régimes juridiques de la copropriété ou de la propriété par étages, l'art. 108 LATC ne précise pas dans quelle situation une transformation projetée par l'un des propriétaires d'étage nécessite la signature des plans par les autres propriétaires. L'art. 108 LATC ayant pour but de prévenir des litiges pouvant survenir sur le terrain du droit privé, en protégeant celui ou ceux qui peuvent se prévaloir d'un droit réel sur le fond touché, c'est à la lumière des règles du droit civil, en l'occurrence celles régissant la propriété par étages, que cette question doit être tranchée. Il est vrai que l'application des règles de droit privé relève de la compétence du juge civil. Cependant, le juge du contentieux administratif doit, sous réserve des dispositions contraires, trancher les questions qui, posées isolément, relèvent d'un autre organe (questions préjudicielles), mais dont dépend sa décision (André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, p. 187 et ss et les nombreuses références citées). La solution des questions préjudicielles n'apparaîtra toutefois que dans les considérants de la décision; elle n'acquerra pas l'autorité de la chose jugée et ne liera donc pas l'autorité compétente pour en connaître normalement (RDAF 1993 p. 127). Conformément à ces principes, le tribunal examine au regard des dispositions régissant la propriété par étages quelle(s) signature(s) les constructeurs devaient faire figurer sur les documents d'enquête, ou plus exactement quelles sont les personnes dont l'accord doit être réuni pour que la construction litigieuse puisse être autorisée (arrêts AC.2008.0195 du 17 décembre 2008; AC.2006.0313 du 28 septembre 2007; AC.2006.0297 du 4 octobre 2007; AC.2006.0027 du 22 décembre 2006; AC.2000.0095 du 4 octobre 2001; AC.1998.0042 du 5 mai 1999).
c) Aux termes de l'art. 712a CC, les parts de copropriété d'un immeuble peuvent être constituées en propriété par étages, de manière que chaque copropriétaire a le droit exclusif d'utiliser et d'aménager intérieurement des parties déterminées d'un bâtiment (al. 1). Le propriétaire d'étage a le pouvoir d'administrer, d'utiliser et d'aménager ses locaux dans la mesure où il ne restreint pas l'exercice du droit des autres copropriétaires, n'endommage pas les parties, ouvrages et installations communs du bâtiment, n'entrave pas leur utilisation ou n'en modifie pas l'aspect extérieur (al. 2). Par travaux d’aménagement "intérieur", il faut notamment entendre tous travaux qui ne sont pas perceptibles depuis l’extérieur. Ainsi, les travaux de construction tels que la création d’un balcon, d’une fenêtre, la transformation d’une véranda en jardin d’hiver ou tout autre installation dans la façade du bâtiment ne sont pas couverts par le droit exclusif du copropriétaire (Amedeo Wermelinger, La propriété par étages, Fribourg 2008, 2ème éd., n. 58 et 59 ad art. 712a CC), parce qu’ils touchent aux parties impérativement communes fixées par l’art. 712b al. 2 ch. 2 CC, soit les parties importantes pour l’existence, la disposition et la solidité du bâtiment ou qui déterminent la forme extérieure et l’aspect du bâtiment. Ainsi, la partie externe du balcon doit toujours être considérée comme commune; il en va de même pour la loggia, la véranda et la terrasse; la terrasse et toujours commune, qu'elle soit située sur le toit ou sur le bien-fonds, vu sa grande influence sur l'aspect du bâtiment (Wermelinger, op. cit., n. 163 à 181 ad art. 712b CC p. 6).
d) Pour le surplus, et à défaut de dispositions contraires prévues dans l'acte constitutif de la propriété par étages ou adoptées par tous les propriétaires d'étage, l'art. 712g CC renvoie aux règles de la copropriété qui fixent les conditions auxquelles il peut être procédé à des actes d'administration et à des travaux de construction touchant les parties communes. D'après 647d al. 1 CC, les travaux de construction (utiles) destinés à augmenter la valeur de la chose ou à améliorer son rendement ou son utilité sont décidés à la majorité de tous les copropriétaires représentant en outre, leurs parts réunies, plus de la moitié de la chose. Contrairement à ce que prétendent les recourants, les travaux visant à réaliser un abri au vent sur leur terrasse (sur laquelle ils jouissent d'un droit exclusif) ne constituent pas des travaux utiles, du moment que ceux-ci ne sont pas susceptibles de profiter à une majorité de copropriétaires (voir, pour une liste exemplative de travaux utiles, Wermelinger, op. cit., n. 131 ad art. 712a). Les travaux litigieux entrent dans la catégorie des travaux dits somptuaires au sens de l'art. 647e al. 1 CC, prévoyant que les travaux de construction destinés exclusivement à embellir la chose, à en améliorer l'aspect ou à en rendre l'usage plus aisé (commode) ne peuvent être exécutés qu'avec le consentement de tous les copropriétaires. Il existe ainsi des décisions qui, au sein de la communauté des copropriétaires, ne peuvent être adoptées que si elles emportent l'adhésion de tous ses membres (Wermelinger, op. cit., n. 170 et 171 ad art. 712m).
3. a) En l’occurrence, les travaux envisagés (installation d'une protection contre le vent sur une terrasse) portent sur des parties obligatoirement communes au sens de l'art. 712b CC et doivent être qualifiés de travaux de construction somptuaires qui doivent en principe être adoptés à l'unanimité des propriétaires d'étage. Or il ressort des déclarations produites par les recourants en cours de procédure qu'au moins deux copropriétaires d'étages ont déclaré par voie de circulation ne pas consentir aux travaux envisagés, alors qu'une décision prise à l'unanimité des propriétaires était exigée au sens de l'art. 647e al. 1 CC.
b) Vu l'exigence de l'unanimité, il n'y a pas de possibilité d'aggraver les conditions de majorité par le règlement d'administration ou d'utilisation. En doctrine, la question d'un allègement de l'exigence de l'unanimité est controversée (Meier-Hayoz, Commentaire bernois, n. 5 ad art. 647e CC). Wermelinger (op. cit., n. 136 ad art. 712a CC) est d'avis que les possibilités d'alléger les conditions de l'unanimité ne peuvent pas être admises au-delà de l'art. 647 e al. 2 CC, qui prévoit précisément une exception à l'unanimité en ces termes: si ces travaux (somptuaires) sont décidés à la majorité de tous les copropriétaires représentant en outre, leurs parts réunies, plus de la moitié de la chose, ils peuvent aussi être exécutés malgré l'opposition d'un copropriétaire dont le droit d'usage et de jouissance n'est pas entravé durablement de ce fait, pourvu que les autres copropriétaires l'indemnisent de l'atteinte temporaire portée à son droit et se chargent de sa part de frais. Cela signifie donc que l'exigence de la double majorité des propriétaires d'étages et des quotes-parts est admissible, mais seulement à certaines conditions.
Le Règlement PPE reprend entièrement à son article 6.12 let. a la formulation de l'art. 647 e al. 1 et al. 2 CC. Ainsi, il n'est pas totalement exclu que les travaux projetés puissent être décidés à la double majorité des propriétaires par étages et des quotes-parts. Or les recourants se peuvent se prévaloir d'aucune décision - ayant fait l'objet d'un procès-verbal - prise par l'assemblée des copropriétaires. Certes, l'art. 6.6 § 3 du Règlement PPE concernant l'exercice du droit de vote prescrit que toute décision de l'assemblée des copropriétaires peut être remplacée par un accord écrit donné par voie de circulation. Mais les pièces produites en cours de procédure, soit les déclarations par lesquels plusieurs copropriétaires - dont on ignore toutefois leur quote-part respective - consentent à la réalisation de travaux sur la terrasse des recourants - ne permettent pas au tribunal de vérifier que toutes les conditions de l'art. 647e al. 2 CC (double majorité par tête et par quote-part; absence d'une opposition d'un copropriétaire dont le droit d'usage et de jouissance serait entravé durablement) sont réalisées.
Il en découle que les conditions formelles prévues par l’art. 108 LATC ne sont, en l'état, pas remplies et qu’en conséquence aucun permis de construire ne peut être octroyé sans une décision prise à l'unanimité ou du moins à la double majorité de tous les copropriétaires d'étages aux conditions de l'art. 647 e al. 2 CC.
c) Par surabondance, il y a lieu de relever en passant que, sur la base d'un examen sommaire du dossier, il n'apparaît pas prima facie que la municipalité ait interprété et appliqué de manière insoutenable les règles de l'art. 7 et 10 du Règlement PQ en considérant que le permis requis ne pouvait être octroyé pour un ouvrage qui, en raison de ses grandes dimensions, ne s'intégrerait pas de manière homogène et harmonieuse à l'ensemble architectural des bâtiments concernés. A cet égard, il convient de noter qu'il appartient en premier lieu aux municipalités de veiller à l'esthétique et à l'intégration d'une construction; le tribunal doit donc faire preuve d'une grande retenue dans ce domaine et ne peut pas substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité communale (voir notamment l'abondante jurisprudence relative à l'art. 86 LATC citée dans A. Bonnard et al., op. cit., ad art. 86 LATC; cf. récemment arrêt AC.2008.0257 du 9 avril 2009). D'ailleurs, dans une lettre du 19 juin 2008, Michel Racheter, l'architecte concepteur de l'ensemble des immeubles du Domaine des Perrières, a émis de grandes réserves quant au projet de construction litigieux qui risquerait d'ouvrir la porte "à l'anarchie architecturale la plus totale dans un ensemble conçu de façon harmonieuse".
4. Vu ce qui précède, le présent recours est rejeté et la décision attaquée doit être confirmée, avec suite de frais et de dépens à la charge des recourants qui succombent.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Coppet du 13 novembre 2008 est confirmée.
III. Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants.
IV. Les recourants Christian et Pascale Flückiger, débiteurs solidaires, verseront une somme de 1'500 (mille cinq cents) francs à la Commune de Coppet au titre de dépens.
Lausanne, le 27 octobre 2009
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.