TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 9 avril 2009
Composition
M. Pascal Langone, président; M. Jean-Daniel Rickli et Mme Renée-Laure Hitz, assesseurs.
recourante
CADU-INVEST SA, à Payerne, représentée par Me Pierre PERRITAZ, avocat à Fribourg,
autorité intimée
Municipalité de Villars-Le-Grand, représentée par Me Charles GUERRY, avocat à Fribourg,
Objet
permis de construire
Recours CADU INVEST SA c/ décision de la Municipalité de Villars-Le-Grand du 23 septembre 2008 (refusant l'autorisation de construire deux immeubles de 7 appartements avec garages collectifs souterrains de 19 places, ainsi que 15 places extérieures sur la parcelle n° 125, propriété de Cadu Invest SA)
Vu les faits suivants
A. La société Cadu Invest SA est propriété de la parcelle n° 125 de la Commune de Villars-le-Grand. D’une surface totale de 2'603 m2, cette parcelle est classée en « zone du village » au sens des art. 5 et ss du Règlement communal sur le plan d’extension et la police des constructions approuvé par le Conseil d’Etat le 2 mars 1979 (ci-après : RC).
B. Cadu Invest SA (ci-après : la constructrice) a présenté une demande de permis de construire portant sur deux immeubles identiques de sept appartements chacun, avec un garage souterrain et des places de parc à l’extérieur. Chacun des deux immeubles est composé de cinq niveaux, à savoir un sous-sol, un rez-de-chaussée, deux étages et des combles habitables. Mesurée depuis l’altitude moyenne du terrain naturel, la hauteur à la corniche pour les deux immeubles est de 9 m. Mis à l’enquête publique du 28 juin 2008 au 27 juillet 2008, le projet a suscité diverses oppositions.
C. Par décision du 23 septembre 2008, la Municipalité de Villars-le-Grand (ci-après : la municipalité) a refusé de délivrer le permis de construire sollicité, au motif que les dimensions des bâtiments projetés étaient trop importantes par rapport aux constructions environnantes, tout en suggérant à la constructrice de présenter un nouveau projet avec un étage habitable de moins, ce qui correspondrait à une hauteur à la corniche d’environ 7 m.
D. La société Cadu Invest SA a recouru contre cette décision du 23 septembre 2008 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, en concluant, principalement, à l’annulation de celle-ci et à l’octroi de l’autorisation de construire requise et, subsidiairement, au renvoi du dossier à la municipalité pour nouvelle décision.
E. La municipalité a conclu au rejet du recours.
F. Une audience avec inspection locale a eu lieu le 3 avril 2009. Il résulte du procès-verbal d’audience ce qui suit :
« Les parties ont été entendues dans leurs explications respectives.
Les membres du tribunal ainsi que les parties ont fait le tour du village à pied et ont examiné en particulier les bâtiments sis dans la zone du village. Il a été constaté que le secteur en cause était bien conservé et présentait une belle unité architecturale; il s’y trouvait des hangars à tabac de dimensions variables, ainsi que des bâtiments d’habitation caractérisés par une hauteur à la corniche inférieure à 9 m et par trois niveaux habitables au maximum (rez-de-chaussée, étage, combles), à l’exception d’un seul bâtiment situé à la rue Rochette, 8, dont la hauteur à la corniche était de 9 m et comprenant quatre niveaux habitables. Il s’agissait toutefois d’une « tranche » de maison étroite et accolée à d’autres bâtiments (réalisés en ordre contigu) dont la hauteur à la corniche était inférieure à 9 mi. De retour sur la parcelle de la recourante (n° 125), les représentants de la recourant ont fait remarquer qu’il existait à proximité (en zone agricole) un hangar à tabac dont la hauteur à la corniche était égale ou supérieure à 9 m.
La conciliation a été tentée, mais a échoué ».
G. Le tribunal a ensuite délibéré et arrêté le dispositif.
Considérant en droit
1. La recourante fait valoir que la municipalité a commis un excès ou un abus de son pouvoir d’appréciation en considérant que les immeubles projetés ne s’harmoniseraient pas avec les constructions environnantes. Ce faisant, elle aurait mal appliqué la clause de l’esthétique.
a) Selon l’art. 6 RC, la zone du village doit être aménagée de façon à conserver son ambiance caractéristique, c’est-à-dire, maintenir, au sein du domaine bâti, un jeu d’espaces libres destinés à la culture potagère et aux dégagements fonctionnels des exploitations. L’art. 10 RC prévoit que la hauteur à la corniche est comprise entre 6 m et 9 m, les combles étant habitables (al. 1) ; les bâtiments agricoles ne sont pas soumis à cette condition (al. 2). L’art. 14 RC précise que les transformations ou constructions nouvelles devront s’harmoniser avec les constructions environnantes, notamment dans la forme, les dimensions et les teintes. Aux termes de l'art. 42 RC (règle générale applicable à toutes les zones), la municipalité peut prendre toutes mesures pour éviter l'enlaidissement du territoire communal (al. 1) et les constructions, agrandissements, transformations de toutes espèces, les crépis et les peintures, les affiches, etc., de nature à nuire au bon aspect d'un lieu sont interdits (…) (al. 3).
b) Les dispositions du règlement communal mentionnées ci-dessus constituent des dispositions d’application de l’art. 86 de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC ; RSV 700.11), qui prévoit ce qui suit:
“La municipalité veille à ce que les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement.
Elle refuse le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle.
Les règlements communaux doivent contenir des dispositions en vue d'éviter l'enlaidissement des localités et de leurs abords.”
Selon la jurisprudence, un projet de construction peut être interdit sur la base de ces dispositions même s'il est conforme aux autres règles cantonales et communales qui lui sont applicables en matière de police des constructions. Mais il faut que les possibilités de construire réglementaires apparaissent déraisonnables et irrationnelles ; tel est par exemple le cas lorsque le projet de construction est de nature à porter atteinte à un site digne de protection ou que sa réalisation peut mettre en péril les qualités esthétiques remarquables d'un bâtiment ou d'un ensemble de bâtiments (ATF 114 I a 346 consid. b; 101 Ia 223 consid. 6c). L'autorité communale dispose à cet effet d'un pouvoir d'appréciation relativement important (ATF 115 Ia 118-119 consid. 3d) et le pouvoir d'examen du tribunal est limité à un contrôle en légalité de la décision communale si la clause générale d'esthétique a pour seul but d'assurer l'intégration de nouvelles constructions; en revanche, lorsque la clause d'esthétique est appelée à compléter la réglementation de la zone, par exemple lorsque le règlement communal ne comporte pas de dispositions sur la longueur ou la hauteur des bâtiments, et qu'elle donne ainsi un contenu concret à la réglementation de la zone, le pouvoir d'examen du tribunal s'étend à l'opportunité en application de l'art. 33 al. 3 let. b de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT, RS 700) (voir notamment les ATF 118 Ia 235 consid. 1b, 117 Ia 93 consid. 2a, 112 Ia 90, 415 consid. 1b 1 ainsi que l'ATF 118 Ib 31 consid. 4b et l'arrêt TA AC 94/0062 du 9 janvier 1996 consid. 3 c aa/c bb p. 9 à 10 et arrêt AC 1998/0005 du 30 avril 1999). Le libre pouvoir d'examen ne permet toutefois pas au tribunal de substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité communale : il implique seulement de vérifier si l'autorité de première instance est restée dans les limites d'une pesée correcte et consciencieuse de tous les intérêts à prendre en considération (voir ATF 114 Ia 247/248 consid. 2b, 107 Ia 38 consid. 3c).
Une intervention de l'autorité de recours sur la base de l'art. 86 LATC ne peut en effet s'inscrire que dans la ligne tracée par la loi elle-même et par les règlements communaux. Ce sont en effet ces textes qui définissent l'orientation que doit suivre le développement des localités. S'il faut admettre que les plans des zones ont un caractère de généralité qui fait obstacle à ce qu'ils prennent en considération toutes les situations particulières d'une portion restreinte du territoire, les buts qu'ils poursuivent indiquent dans quelle mesure il peut être tenu compte de ces situations. Ainsi, lorsqu'un plan des zones prévoit que des constructions d'un certain volume peuvent être édifiées dans tel secteur du territoire, une interdiction de construire basée sur l'art. 86 LATC en raison du contraste que formerait par son volume le bâtiment projeté avec les constructions voisines ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant. Tel est le cas lorsqu'il s'agit de protéger un site ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques remarquables qui font défaut à l'immeuble projeté ou que mettrait en péril sa construction (ATF 101 I a 213, consid. 6c, p. 222-223).
2. a) A titre préalable, il y a lieu de souligner que, d’après l’art. 10 RC (applicable dans la zone du village), la hauteur à la corniche est comprise entre 6 m et 9 m, les combles étant habitables (al. 1) ; les bâtiments agricoles ne sont pas soumis à cette condition (al. 2). Il s’ensuit que cette disposition réglementaire confère un pouvoir d’appréciation particulièrement large à la municipalité pour décider de la hauteur à la corniche des bâtiments construits dans la zone du village, en fonction notamment des circonstances locales. On peut donc se demander si le projet de construction, qui prévoit une hauteur à la corniche maximum de 9 m, ne pouvait pas être interdit déjà sur la base de l’art. 10 RC qui fait partie des règles en matière de police des constructions. Point n’est besoin d’examiner plus avant cette question, du moment que le permis de construire pouvait de toute façon être refusé sur la base de la clause de l’esthétique.
b) En effet, la vision des lieux a permis de constater que le village de Villars-le-Grand présente des qualités esthétiques indéniables. La zone du village est composée pour l’essentiel de constructions à vocation agricole et d’anciens ruraux rénovés et transformés en habitations, qui forment une unité architecturale harmonieuse. Ces maisons villageoises – de style traditionnel – sont caractérisées par trois niveaux habitables au maximum (rez-de-chaussée, étage et combles) et par une hauteur à la corniche inférieure à 9 m. Ainsi, force est d’admettre que, vu leurs dimensions imposantes, les immeubles projetés (comportant quatre niveaux habitables) ne s’harmoniseraient pas avec les constructions environnantes et ne s’intègreraient pas dans le tissu villageois existant ; les constructions projetées formeraient par leur volume un contraste trop important avec les bâtiments environnants, de nature à rompre l’aspect et l’unité de la zone du village. Certes, la vision locale a permis de constater qu’il existait un (unique) bâtiment d’habitation situé à la rue Rochette, 8, dont la hauteur à la corniche était de 9 m et comprenant quatre niveaux habitables. Il s’agissait toutefois d’une « tranche » de maison étroite et s’insérant dans une suite d’autres bâtiments construits en ordre contigu, lesquels avaient tous trois niveaux habitables et une hauteur à la corniche inférieure à 9 m. La recourante ne peut donc rien déduire de ce cas isolé, d’autant que ce bâtiment est très bien intégré aux constructions environnantes. N’est pas non plus décisif le fait qu’il existe à proximité (à l’arrière-plan) de la parcelle n°125 un hangar à tabac dont la hauteur à la corniche est égale ou supérieure à 9 m, dans la mesure où il est situé en zone agricole, qui est régi par d’autres règles.
En résumé, c’est à juste titre que la municipalité a retenu que les constructions projetées affecteraient de par leurs dimensions les caractéristiques et l’équilibre de la zone du village, qui présente une homogénéité et des spécificités qu’il convient de préserver autant que possible en imposant un volume de construction donné (trois niveaux habitables au maximum). La municipalité n’a en tout cas pas commis un excès ou un abus de son large pouvoir d’appréciation en refusant de délivrer le permis de construire à la recourante. A noter que la cour cantonale doit ici faire preuve d’une grande retenue dans la mesure où la question de l’esthétique et de l’intégration relève en premier lieu de l’appréciation de l’autorité communale.
3. Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision attaquée maintenue. Succombant, la recourante doit supporter un émolument judiciaire et allouer des dépens à la municipalité, assistée d’un mandataire professionnel.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté et la décision attaquée confirmée.
II. Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante.
III. La recourante Cadu Invest SA versera à la Commune de Villars-le Grand une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) fr. à titre de dépens.
Lausanne, le 9 avril 2009
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.