BALLMANN, BLANDIN/Service du développement territorial, Municipalité de Bussy-sur-Moudon | Parcelle située hors zone à bâtir. Constructions effectuées entre 1967 et 2006. Ordre de démolition prononcé par le SDT. Admission partielle du recours.
La décision est annulée en tant qu'elle considère que la surface du bâtiment au 1er juillet 1972 est de 37.6 m2 . Après étude des différentes pièces du dossier, celle-ci doit être fixée à 43.6 m2.
Pour ce qui concerne le cabanon et le WC, construits après 2005, l'ordre de démolition doit être confirmé, vu que ceux-ci ne peuvent pas être légalisés. Leur suppression devrait pouvoir se faire sans frais excessifs. L'intérêt public en jeu est par ailleurs de premier plan. Il n'est pas non plus soutenable que ces constructions auraient été tolérées par l'autorité.
Il n'en va pas de même en qui concerne les plots ciments et les dalles de béton datant de 1976. Il s'agit en effet d'éléments qui auraient dû être démolis en 1979. Ni l'autorité municipale ni le SDT n'ont exigé l'exécution complète de la décision de remise en état en 1979. Dans la mesure où près de 30 ans se sont écoulés depuis l'exécution incomplète de la décision de remise en état, il y a lieu de considérer que ces éléments ont été tolérés par l'autorité et que le principe de la bonne foi empêchait d'en ordonner la destruction en 2008.
Texte intégral
TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 30 octobre 2009
Composition
Mme Isabelle Guisan, présidente; M. Emmanuel Vodoz, assesseur et M. François Despland, assesseur; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourants
1.
Elvira BALLMANN, à Genève,
2.
Gilbert BLANDIN, à Genève, représentés par Cédric Liaudet, à Genève,
Autorité intimée
Service du développement territorial,
Autorité concernée
Municipalité de Bussy-sur-Moudon,
Objet
Remise en état
Recours Elvira BALLMANN et Gilbert BLANDIN c/ décision du Service du développement territorial du 17 juillet 2008 ordonnant notamment la démolition du bâtiment ECA n°115, subsidiairement divers travaux de remise en état sur la parcelle n°53 du cadastre de la Commune de Bussy-sur-Moudon
Vu les faits suivants
A. Elvira Ballmann et Gilbert Blandin sont co-propriétaires de la parcelle n° 53 (La Meillire) du cadastre de la Commune de Bussy-sur-Moudon (ci-après : la commune). Ce bien-fonds, de 4'301 m2, est situé dans les zones agricole et forestière du plan des zones adopté le 28 octobre 1981 par le Conseil d'Etat du canton de Vaud. Il comporte un bâtiment n°ECA 115, d’une surface de 56 m2, selon l’extrait du registre foncier
B. En 1967, feu Emile Genier, époux de l'ancienne propriétaire, Elise Genier, a obtenu de la Municipalité de Bussy-sur-Moudon (ci-après: la municipalité) l'autorisation d'édifier sur la parcelle un "refuge sans habitation". En 1968, puis en 1973, la municipalité a admis deux agrandissements, le premier au sud-est et le second au nord-est. Selon les constatations faites par la Commission de recours en matière de constructions le 22 février 1989, la bâtisse se présentait alors sous la forme d'un "L", comprenant un séjour avec véranda, une chambre, ainsi qu'une cuisine.
C. A fin 1975, Emile Genier a en outre requis, sans succès, l'autorisation de construire sur son fonds une étable et deux boxes pour chiens. Mis à exécution sans autorisation, ces travaux ont fait l'objet le 8 juin 1976 d'un ordre de démolition et de remise en état des lieux, confirmé par la Commission de recours en matière de constructions le 17 janvier 1979.
D. En 1988, à l'issue d'un échange de correspondance engagé par Elise Genier avec la municipalité au sujet de la possibilité de raccorder le refuge, alors occupé par un couple de locataires, aux réseaux d'eau et d'électricité, la municipalité a fait interdiction à la propriétaire d'admettre l'habitation à titre durable dans la construction litigieuse et lui a intimé l'ordre de prendre toute disposition pour que les lieux soient vidés de ses habitants jusqu'au 31 mai 1988. Le recours interjeté contre cette décision auprès de la Commission de recours en matière de constructions a été rejeté le 19 mai 1989.
E. A la suite de l'enquête publique relative aux travaux d'épuration des eaux de la commune, Elise Genier s'est à nouveau adressée à la municipalité pour lui faire part de son voeu de voir sa propriété raccordée aux égouts et au réseau d'eau de la commune. Par lettre du 31 janvier 1991, la municipalité a opposé à ces demandes une fin de non-recevoir, rappelant que la construction sise sur la parcelle n° 53 était considérée comme un "refuge sans habitation". Ce refus a été confirmé par le Tribunal administratif par arrêt du 10 septembre 1993 (réf. AC 7445-R9 1124/91), qui a notamment relevé qu’il s’agissait d'une construction où l'habitation était proscrite (contraire à l'affectation de la zone) et qui n'était occupée à des fins de loisir que durant quelques heures d'affilée.
F. Par jugement du 22 janvier 1992, le Tribunal de police du district de Moudon a libéré Elise Genier de l’accusation d’insoumission à une décision de l’autorité, considérant qu’il n’était pas établi que celle-ci avait toléré l’habitation à titre durable d’un tiers en 1990 dans le bâtiment ECA n° 115.
G. Depuis 1993, Elvira Ballmann et Gilbert Blandin ont, selon leurs dires, séjourné tous les printemps et tous les étés dans le bâtiment ECA n°115 situé sur la parcelle n° 53.
H. Le 28 mai 2005, Elvira Ballmann et Gilbert Blandin ont acheté la parcelle n°53 à Elise Blandin pour un montant de 30'000 francs.
I. Le 6 octobre 2005, la municipalité a adressé un courrier recommandé à Gilbert Blandin et un courrier recommandé à Elvira Ballmann leur rappelant que le bâtiment ne bénéficiait d’aucun permis d’habiter. Ces deux courriers, à la teneur identique, mentionnaient notamment ce qui suit: "Renseignements pris auprès du notaire Christian Golay à Moudon, qui a instrumenté l’achat de ce refuge, vous a rendu attentif verbalement que ce refuge ne bénéficiait d’aucun permis d’habiter y compris comme résidence de week-end. (…) Nous avons constaté que vous avez entrepris des travaux de transformation dans les dépendances et ceci en toute illégalité. Nous vous ordonnons donc l’arrêt immédiat des travaux".
J. En 2005, 2006 et 2007, le Service du développement territorial (SDT) a interpellé l’autorité communale afin qu’elle le renseigne au sujet des travaux entrepris sur la parcelle n° 53. Ces demandes sont restées sans réponse. Une inspection locale – à laquelle Elvira Ballmann et Gilbert Blandin ont été convoqués et à laquelle ils ne se sont pas rendus – a été organisée par l’autorité communale le 21 février 2008.
K. Le 20 mars 2008, Elvira Ballmann et Gilbert Blandin ont remis des observations au SDT, dans lesquelles ils affirment n’avoir jamais entrepris la moindre construction dans leur propriété et que tous les bâtiments existant actuellement étaient déjà présents en 2005. Tout au plus admettent-ils le déplacement des WC d’une dizaine de mètres, le solde de déchets et l’installation d’un petit réservoir d’eau amovible.
L. Le 17 juillet 2008, le SDT a rendu une décision disposant notamment ce qui suit:
"(…)
Nota: Pour le cas où vous ne vous engageriez point à exécuter les travaux de remise en état selon les modalités qui vous sont alternativement offertes par souci de proportionnalité (lettre B), il vous incombera d’exécuter les travaux de démolition qui vous sont ordonnés à titre principal (lettre A). En cas d’inexécution, notre service se verra contraint de les faire exécuter et confier, à vos frais, à une entreprise de démolition qui vous sera désignée à cet effet.
A. PRINCIPALEMENT
I. Démolition de l’entier du bâtiment ECA n° 115 ainsi que de ses agrandissements (cf. points nos 1 à 4 du plan de situation annexé).
II. Démolition et évacuation du cabanon (cf. point n° 5 du plan de situation annexé).
III. Suppression et comblement du bassin, évacuation des citernes entreposées, démolition et évacuation du mur en plots ciments (cf. point n° 6 du plan de situation annexé).
V. Suppression et évacuation des divers dépôts (bois, planches, tonneaux, plastic, barbecue, batterie usagée, barrières en treillis, plots ciment et béton, tôle, etc.) – cf. points nos 8 à 9 du plan de situation annexé.
VI. Les déchets issus du chantier seront éliminés par des filières respectueuses de l’environnement conformément aux dispositions légales.
VII. Le présent ordre de remise en état et les exigences émises feront l’objet d’une mention inscrite par notre service au registre foncier en application de l’article 44 alinéa 1 lettre c OAT.
VIII. Un délai non prolongeable vous est imparti au 28 novembre 2008 pour vous conformer à l’ordre de remise en état qui vous est signifié ci-dessus. Une délégation du Service du développement territorial procédera d’office, à partir de cette date, au contrôle des travaux réalisés.
B. ALTERNATIVEMENT
En lieu et place de l’exécution de l’ordre de démolition qui vous est signifié ci-dessus à titre principal, il vous est proposé,alternativement, de procéder aux travaux qui vous incombent selon les modalités de remise en état suivantes:
I. Maintien du bâtiment ECA n° 115 tel qu’il existait au 1er juillet 1972 ainsi que de l’agrandissement entrepris en 1972 (cf. point n° 1 du plan de situation annexé).
II. Démolition des agrandissements du bâtiment ECA n° 115 entrepris postérieurement à 1973 (cf. points nos 2, 3 et 4 du plan de situation annexé).
III. Démolition et évacuation du cabanon (cf. point n° 5 du plan de situation annexé).
IV. Suppression et comblement du bassin, évacuation des citernes entreposées, démolition et évacuation du mur en plots ciments (cf. point n° 6 du plan de situation annexé).
V. Démolition et évacuation du WC (cf. point n° 7 du plan de situation annexé).
VI. Suppression et évacuation des divers dépôts (bois, planches, tonneaux, plastic, barbecue, batterie usagée, barrières en treillis, plots ciment et béton, tôle, etc.) – cf. points nos 8 à 9 du plan de situation annexé.
VII. Les déchets issus du chantier seront éliminés par des filières respectueuses de l’environnement conformément aux dispositions légales.
VIII. Le présent ordre de remise en état et les exigences émises feront l’objet d’une mention inscrite par notre service au registre foncier en application de l’article 44 alinéa 1 lettre c OAT.
IX. Un délai péremptoire au 29 août 2008 vous est imparti pour nous indiquer par écrit si vous souhaitez procéder à la remise en état dans la forme qui vous est proposée alternativement ci-dessus (lettre B, chiffre I. à VII.). Sans nouvelle de votre part, nous considérerons que vous aurez renoncé aux travaux de remise en état exigés et procéderons à la remise en état comme indiqué ci-dessus à titre principal (lettre A, chiffre I. à VI).
X. Un délai non prolongeable vous est imparti au 28 novembre 2008 pour vous conformer à l’ordre de remise en état qui vous est alternativement offert ci-dessus. Une délégation du Service du développement territorial procédera d’office, à partir de cette date, au contrôle des travaux réalisés en conformité avec les plans qu’il vous incombe de produire.
IV. EMOLUMENT
Conformément à la modification du règlement du 8 janvier 2001 fixant les émoluments en matière administrative (RE-Adm / 172.55.1), adoptée par le Conseil d’Etat et entrée en vigueur le 1er février 2006, un émolument (de Fr. 500.- à Fr. 10'000.-) pour les décisions relatives aux constructions illicites hors des zones à bâti est perçu (art. 11a). La présente décision relative à des travaux entrepris sans droit fait dès lors l’objet d’une facture, ci-jointe, d’un montant de Fr. 1'820.- (dont vous êtes solidairement redevables)".
Cette décision se basait sur le plan suivant:
Dite décision retenait que la surface du bâtiment ECA n° 115 au 1er juillet 1972 était de 37.6 m2.
M. Elvira Ballmann et Gilbert Blandin (ci-après: les recourants) ont recouru par acte du 11 août 2008 auprès de la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal contre la décision du SDT. Ils ont formulé les conclusions suivantes à titre principal:
"- Annuler et mettre à néant la décision prononçant l’obligation de démolition du 17 juillet 2008;
- Prononcer la prescription acquisitive de l’ensemble des constructions;
- Dire qu’ Elvira Ballmann et Gilbert Blandin ont acquis un droit d’habitation;
- Accorder à Elvira Ballmann et Gilbert Blandin une large indemnité de procédure;
- Débouter toutes autres parties de toutes conclusions contraires".
N. Compte tenu de leur situation financière, les recourants ont été dispensés de verser l’avance de frais.
O. Par réponse du 5 septembre et du 23 octobre 2008, le SDT a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée, en rappelant notamment qu’il n’y avait pas de droit à la protection de la bonne foi en cas de construction hors de la zone à bâtir sans autorisation spéciale.
P. La municipalité s’est déterminée le 10 septembre 2008. Elle soutient que le syndic a informé Gilbert Blandin de l’interdiction de passer la nuit dans le bâtiment ECA n° 115 et qu’il l’aurait même encouragé à renoncer à acquérir cette propriété.
Q. Le tribunal a procédé à une inspection locale le 27 avril 2009 en présence des parties. Le compte-rendu d'audience établi à cette occasion contient ce qui suit:
"Les différents bâtiments édifiés sur la parcelle font successivement l’objet d’un examen. Le représentant des recourants explique qu’il n’y a pas eu de changement entre 2005 et 2008. L’escalier, qui était fissuré, a fait l’objet d’une rénovation en 2005. Depuis la décision du SDT, le bassin a été enlevé et le chemin a été nettoyé. Les recourants sont d’accord de détruire les bâtiments 4, 5, 8 et 9 (pour la numérotation, cf. le plan établi par le SDT); ils souhaitent en revanche conserver la véranda. Les représentants du SDT sont prêts à entrer en matière pour ce qui concerne le sort de la véranda.
La commune s’engage à produire, si ces documents sont encore entre ses mains, les permis de construire relatifs aux agrandissements effectués en 1968 et 1973 sur la parcelle n° 53, afin de déterminer quelle était la surface déjà construite en 1972.
Il est convenu qu’un délai sera imparti aux recourants pour remettre au tribunal une offre transactionnelle. Celle-ci sera transmise au SDT et à la commune. Sans nouvelles des recourants dans le délai imparti, le tribunal partira de l’idée qu’ils renoncent à la démarche transactionnelle".
R. Par courrier du 28 avril 2009, le tribunal a imparti aux recourants un délai échéant le 20 mai 2009 pour remettre au tribunal une offre transactionnelle telle qu’évoquée lors de l’audience du 27 avril 2009. Il a également imparti un délai à la municipalité pour produire les documents suivants: a) les permis de construire relatifs aux agrandissements de 1968 et de 1973 effectués sur la parcelle n° 53; b) le plan des zones et le règlement communal; c) un éventuel arrêt du Tribunal fédéral relatif au droit d’habiter sur la parcelle en cause. Faisant suite à ce courrier, la municipalité a produit un certain nombre de documents.
S. Le 1er juillet 2009, le représentant des recourants a formulé la proposition transactionnelle suivante pour ses mandants:
"Ils acceptent que l’on procède à la destruction de l’agrandissement du sud-ouest (pt 3 sur la carte), celle du cabanon (pt 5), des toilettes sèches (pt 7) et qu’il soit procédé au comblement du bassin (pt 6).
Cependant, au vu de la situation financière et de l’état de santé de mes mandants, ceux-ci se trouvent dans l’incapacité d’en assumer les frais ou de pouvoir y procéder eux-mêmes.
Dès lors, mes mandants prient respectueusement le tribunal de céans de leur accorder un large délai, d’au moins trois saisons estivales, pour faire procéder au comblement et aux destructions visées supra, via la bonne volonté de bénévoles qu’ils s’engagent à trouver parmi leurs proches".
T. Se déterminant en date du 8 juillet 2009, la municipalité s’est opposée à la proposition des recourants et a exigé la démolition prévue par le SDT.
U. Le 16 juillet 2009, le SDT s’est déterminé comme suit sur la proposition transactionnelle:
"1. Agrandissement nord-est (teinté en rouge)
Conformément au chiffre I du dispositif alternatif de la décision du 7 juillet 2008, ce bâtiment ECA n° 115 tel qu’il existait au 1er juillet 1972 ainsi que l’agrandissement entrepris en 1973 (cf. point n° 1 du plan de situation) peuvent être maintenus.
2. Agrandissement nord (teinté en bleu)
Le maintien de cette partie qui tient lieu de «véranda» et qui a été réalisée sur l’emprise d’une ancienne construction peut être toléré à titre précaire et pour autant qu’elle ne fasse l’objet que de simples travaux d’entretien. L’inscription d’une mention au Registre foncier sera requise, aucun droit à la reconstruction ne pouvant être reconnu en cas de démolition accidentelle ou volontaire.
3. Sous réserve de la partie principale (hachurée sur le plan), le maintien des autres constructions, installations et dépôts (nos 3 à 9) ne peut être admis.
4. Compte tenu de l’ensemble des circonstances du cas d’espèce et considérant que les recourants ont déjà pu très largement bénéficier de l’usage des ouvrages illicites qui doivent être démolis, il ne peut être entré en matière sur le délai de 3 saisons estivales pour exécuter les mesures de remise en état. Un délai dès droit connu sur la présente cause doit leur être imparti pour se conformer à ce qui précède. Un tel délai, usuel, est largement suffisant pour réaliser les travaux requis.
5. S’agissant des modalités de remise en état et des moyens invoqués quant à la situation précaire des recourants sur les plans financier et de la santé, il leur incombe de faire établir des devis pour procéder à la remise en état telle qu’elle leur a été alternativement proposée et modifiée en ce qui concerne le couvert d’entrée".
V. Le 3 août 2009, le représentant des recourants a répondu ce qui suit:
"Mes mandants ne peuvent pas être tenus pour responsables du débarras des plots de béton (pts 6 et 9) ni du point 4, car ceux-ci existent depuis plus de 30 ans.
Ils confirment donc accepter que l‘on procède à la destruction du pt 3 sur la carte, celle du cabanon (pt 5), des toilettes sèches (pt 7) et qu’il soit procédé au comblement du bassin (pt 6).
Pour ces seuls points-ci, ils acceptent de faire établir un devis dans le délai que vous jugerez bon de leur donner, mais confirment qu’ils ne sont pas en mesure de payer le montant des travaux".
W. Le compte-rendu d’audience a été transmis aux parties le 28 septembre 2009. Celles-ci ont également été informées de ce que la cause était en état d’être jugée par le tribunal, les pourparlers transactionnels n’ayant pas abouti.
X. Le tribunal a statué à huis clos.
Y. Les arguments respectifs des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit
1. Déposé dans le délai et le respect des autres exigences prévues par la loi, le recours est recevable en la forme.
2. Il n’est pas contesté que la parcelle n° 53 du cadastre de Bussy-sur-Moudon, propriété des recourants, n’est pas située en zone à bâtir.
Le sort des constructions sises hors de la zone à bâtir et non conformes à l'affectation de la zone est réglé aux art. 24c et 24d de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), eux-mêmes précisés par les art. 41 à 42a de l’ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1).
L'art. 24c LAT prévoit ce qui suit:
"1 Hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l’affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.
2 L’autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement. Dans tous les cas, les exigences majeures de l’aménagement du territoire doivent être satisfaites".
Le champ d'application de cette disposition est précisé par l'art. 41 OAT qui prévoit ce qui suit:
"L’art. 24c LAT est applicable aux constructions et installations qui ont été érigées ou transformées conformément au droit matériel en vigueur à l’époque, mais qui sont devenues contraires à l’affectation de la zone à la suite d’une modification de la législation ou des plans d’aménagement".
La date déterminante est en principe celle du 1er juillet 1972, date de l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution, qui a introduit expressément le principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (ATF 129 II 396 consid. 4.2.1 p. 398; ATF 1A.226/2006 du 25 avril 2007).
3. Selon l'art. 42 OAT, les constructions et installations pour lesquelles l'art. 24c LAT est applicable peuvent faire l'objet de modifications si l'identité de la construction ou de l'installation et de ses abords est respectée pour l'essentiel. Sont admises les améliorations de nature esthétique (al. 1). Le moment déterminant pour l'appréciation du respect de l'identité est l'état de la construction ou de l'installation au moment de la modification de la législation ou des plans d'aménagement (al. 2). Les alinéas 3 et 4 de l'art. 42 OAT ont été modifiés par la novelle du 4 juillet 2007, entrée en vigueur le 1er septembre 2007 (RO 2007 p. 3641 et ss). Dans sa nouvelle teneur, l'art. 42 al. 3 et 4 OAT prévoit désormais ce qui suit :
"3 La question de savoir si l’identité de la construction ou de l’installation est respectée pour l’essentiel est à examiner en fonction de l’ensemble des circonstances. Les règles suivantes doivent en tout cas être respectées:
a. à l’intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher imputable ne peut pas être agrandie de plus de 60 %;
b. lorsqu’un agrandissement n’est pas possible ou ne peut pas être exigé à l’intérieur du volume bâti existant, il peut être réalisé à l’extérieur; l’agrandissement total ne peut alors excéder ni 30 % de la surface utilisée pour un usage non conforme à l’affectation de la zone ni 100 m2; les agrandissements effectués à l’intérieur du volume bâti existant ne comptent que pour moitié.
4 Ne peut être reconstruite que la construction ou l’installation qui pouvait être utilisée conformément à sa destination au moment de sa destruction ou de sa démolition et dont l’utilisation répond toujours à un besoin. Le volume bâti ne peut être reconstruit que dans la mesure correspondant à la surface admissible au sens de l’al. 3. L’al. 3, let. a n’est pas applicable. Si des raisons objectives l’exigent l’implantation de la construction ou de l’installation de remplacement peut légèrement différer de celle de la construction ou de l’installation antérieure."
Le nouveau droit ne change rien à l'issue du litige dès lors que l'agrandissement mesuré en cause n'a pas été effectué uniquement à l'intérieur du volume bâti si bien que la règle de 60 % de l'art. 42 al. 3 let. a OAT n'est pas applicable; l'art. 42 al. 3 let. b OAT n'adopte pas une solution différente de celle de l'art. 42 al. 3 aOAT. Dans ces conditions, il y a lieu de se référer aux développements rendus sous l'empire de l'ancien droit. Selon la jurisprudence rendue en application de l’ancien art. 42 al. 4 OAT, la protection de la situation acquise ne s'étend pas aux bâtiments en ruine, inutilisables et prêts à s'écrouler. La garantie de la propriété ne confère au surplus aucun droit à réutiliser à des fins de construction un emplacement où ont déjà été érigés des ouvrages ou à conserver au-delà de sa durée de vie un ouvrage convenablement entretenu (ATF 1A.13/2004 du 14 avril 2004 consid. 3.1; 1A.250/2002 du 16 mai 2003 consid. 3.1).
4. a) La municipalité, et à son défaut le département compétent, est en droit de faire supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires (art. 105 al. 1 et 130 al. 2 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; RSV 700.11]).
b) L’ordre de remise en état implique une atteinte à la garantie de la propriété au sens de l’art. 26 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101). Celle-ci peut être restreinte aux conditions de l'art. 36 Cst. A teneur de l'alinéa 3 de cette disposition, toute restriction d'un droit fondamental doit être proportionnée au but visé. Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction ou un ouvrage édifié sans permis et pour lequel une autorisation ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que des inconvénients qui en découlent pour le constructeur (ATF 108 Ia 216 consid. 4b p. 218). L'autorité doit cependant renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 111 Ib 213 consid. 6 p. 221; 108 Ia 216 consid. 4 p. 217; RDAF 2006 I, p. 260; RDAF 1993 p. 310 consid. 2b et les arrêts cités; ATF 1C_167/2007 du 7 décembre 2007 consid. 6.1).
c) Le Tribunal fédéral a précisé qu'en matière de droit des constructions, le droit de l'autorité d'exiger le rétablissement d'un état conforme au droit se prescrit, pour des motifs de sécurité du droit, par principe après 30 ans. Toutefois, un délai de prescription plus court se justifie pour des motifs de protection de la bonne foi. Tel est notamment le cas lorsque les autorités, même si elles interviennent bien avant l'échéance du délai de 30 ans, ont toléré l'état non conforme au droit pendant des années alors que son caractère illégal leur était connu ou qu'elles auraient dû le connaître en appliquant la diligence commandée par les circonstances (ATF 107 Ia 121 consid. 1c p. 124; ATF 1P.60/1999 du 17 mai 2000 et 1P.198/2003 du 19 août 2003; RDAF 2006 I, p. 265; AC.2002.0201 du 29 novembre 2006 consid. 5a).
5. En l’espèce, le SDT laisse aux recourants le choix entre deux solutions alternatives. Le tribunal s’étonne à ce propos de voir figurer une sorte de proposition transactionnelle dans le dispositif d’une décision administrative. Il est également surpris de lire que les modalités de la variante B sont offertes par le SDT aux recourants par souci de proportionnalité, étant donné que ce principe doit s’appliquer de manière générale à l’activité administrative et ne constitue pas un élément qui peut faire l’objet de négociations. Il en découle que, en l’occurrence, le tribunal ne s’intéressera qu’à la variante portant le moins gravement atteinte aux droits des recourants, puisque le principe de la proportionnalité ne légitime une mesure restrictive que si les résultats escomptés ne peuvent pas être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité; ATF 133 I 77 consid. 4.1 p. 81; 132 I 49 consid. 7.2 p. 62, 229 consid. 11.3 p. 246, et les arrêts cités). Il y a lieu à ce stade d’examiner la légalité des mesures décidées alternativement par le SDT dans sa décision du 17 juillet 2008.
B I. Maintien du bâtiment ECA n° 115 tel qu’il existait au 1er juillet 1972 ainsi que de l’agrandissement entrepris en 1972 (cf. point n° 1 du plan de situation annexé).
B II. Démolition des agrandissements du bâtiment ECA n° 115 entrepris postérieurement à 1973 (cf. points nos 2, 3 et 4 du plan de situation annexé).
Le refuge des recourants a été construit en 1967 et agrandi en 1968. Il n'a jamais eu d'affectation agricole et se trouve hors de la zone à bâtir, selon le plan des zones adopté le 28 octobre 1981. Son affectation est donc non conforme à la zone. Sa construction étant antérieure au 1er juillet 1972, il a bénéficié - pour un agrandissement légalisé en 1973, donnant sa forme actuelle de « L » au bâtiment - du régime prévu par l'actuel art. 24c LAT. Selon les plans dressés pour l’enquête relative à l’agrandissement de 1968, sa surface était à ce moment de 37,6 m2. Il faut toutefois relever que sa surface initiale enregistrée par le registre foncier est de 41 m2. En outre, les assesseurs spécialisés du tribunal ont constaté sur place que le socle de béton soutenant le balcon avait été coulé en même temps que les fondations initiales. La surface du balcon, qui ne figure pas dans les plans de 1968, doit donc être ajoutée à la surface de 37,6 m2 qui figure sur ces plans. On obtient ainsi une surface initiale de 43.6 m2. En l’absence de documents justificatifs clairs, il convient de se fonder sur les constatations visuelles des assesseurs du tribunal. Sur cette base, conformément à l'art. 42 al. 3 et 4 OAT, le droit d’agrandir le chalet de 30 % de sa surface existante au 1er juillet 1972 permet une augmentation de 43.6 m² à 56.7 (arrondi) m² au total. On relève encore à cet égard que l’acte de vente de la parcelle n° 53 en 2005 fait état d’une surface de 56 m2 pour le bâtiment ECA n° 115 et qu’aucune partie n’a soutenu que les anciens propriétaires auraient procédé à un agrandissement dudit bâtiment depuis les travaux autorisés en 1973. La surface de 56 m2 est ainsi probablement celle qui avait été autorisée en 1973.
Au vu des considérations qui précèdent, les points BI. et BII. de la décision attaquée doivent être précisés en ce sens que la surface du bâtiment ECA n° 115 au 1er juillet 1972 doit être fixée à 43.6 m2 (et non à 37.6 m2 comme le retient la décision attaquée). Le recours doit ainsi être considéré comme partiellement admis sur ce point.
Indépendamment de ce qui précède, le dépôt correspondant au point n°4 du plan de situation – dont la ruine est imminente et qui pourrait causer un accident – doit être démoli.
B III. Démolition et évacuation du cabanon (cf. point n° 5 du plan de situation annexé).
B IV. Suppression et comblement du bassin, évacuation des citernes entreposées, démolition et évacuation du mur en plots ciments (cf. point n° 6 du plan de situation annexé).
B V. Démolition et évacuation du WC (cf. point n° 7 du plan de situation annexé).
B VI. Suppression et évacuation des divers dépôts (bois, planches, tonneaux, plastic, barbecue, batterie usagée, barrières en treillis, plots ciment et béton, tôle, etc.) – cf. points nos 8 à 9 du plan de situation annexé.
Il a été constaté lors de l’inspection locale que le bassin déjà avait été enlevé, les citernes évacuées et divers dépôts (bois, planches, tonneaux, plastic, barbecue, batterie usagée, barrières en treillis, tôle, etc.) évacués.
Reste donc encore litigieuse la démolition et l’évacuation du cabanon (point B III. de la décision attaquée), l’évacuation du mur en plots ciments (point B IV. de la décision attaquée), la démolition et l’évacuation du WC (point B V. de la décision attaquée), ainsi que l’évacuation des plots ciment et béton selon les nos 8 à 9 du plan de situation établi par le SDT (point B VI. de la décision attaquée).
Pour ce qui concerne le cabanon et le WC, construits après 2005, il apparaît clairement que l’ordre de démolition doit être confirmé, vu que ceux-ci ne peuvent pas être légalisés, le potentiel d’agrandissement au sens de l'ancien art. 42 al. 3 et 4 OAT étant déjà épuisé (cf. considérant précédent). En outre, s’agissant de constructions relativement légères, leur suppression devrait pouvoir se faire sans frais excessifs. L’intérêt public en jeu (soit la préservation de la zone agricole et forestière) est par ailleurs de premier plan et justifie d’autant plus l’ordre de démolition. Il n’est pas non plus soutenable que ces constructions auraient été tolérées par l’autorité, étant donné que tant l’autorité municipale que le SDT ont averti les recourants, dès fin 2005, que les travaux d’aménagement entrepris n’étaient pas conformes à la loi.
Il n’en va en revanche pas de même en qui concerne les plots ciments et les dalles de béton datant de 1976 (points B IV. et B VI. de la décision attaquée). Il s’agit en effet d’éléments qui auraient dû être démolis en 1979, puisque ces travaux ont fait l'objet le 8 juin 1976 d'un ordre de démolition et de remise en état des lieux, confirmé par la Commission de recours en matière de constructions le 17 janvier 1979. Ni l’autorité municipale ni le SDT n’ont exigé l’exécution complète de la décision de remise en état en 1979. Ces deux autorités étaient pourtant toutes les deux impliquées dans la procédure et auraient, dès lors, dû vérifier la correcte exécution de l’ordre de remise en état. Dans la mesure où près de 30 ans se sont écoulés depuis l’exécution incomplète de la décision de remise en état, il y a lieu de considérer que les plots ciments et les dalles de béton datant de 1976 (points B IV. et B VI. de la décision attaquée) ont été tolérés par l’autorité et que le principe de la bonne foi empêchait d’en ordonner la destruction en 2008. Il convient dès lors d’annuler la décision attaquée sur ce point. Cela étant, il va sans dire que la présence de ces éléments n’est pas de nature à autoriser l’édification d’un quelconque ouvrage sur leur base.
6. En conclusion, le recours doit être partiellement admis. Les points B I. et B II. de la décision du SDT seront annulés en tant qu’ils considèrent que la surface du bâtiment ECA n°115 au 1er juillet 1972 est de 37.6 m2 . Celle-ci doit être fixée à 43.6 m2. Les points précités seront maintenus pour le surplus, ce qui implique pour les recourants l’obligation de démolir les agrandissements du bâtiment susmentionné dans la mesure où ce dernier dépasse 43.6 m². A cet égard, comme exposé ci-dessus, les recourants devront notamment détruire le dépôt correspondant au point no 4 du plan de situation en raison du danger que son état de délabrement fait courir. Les points IV. et VI. de la décision attaquée seront également annulés en tant qu’ils ordonnent la destruction des plots ciments et des dalles de béton. Les points B III., B V., B VII. et B VIII. seront en revanche confirmés et un nouveau délai sera imparti aux recourants pour effectuer les travaux de remise en état.
7. Vu la situation financière des intéressés, le présent arrêt sera rendu sans frais (art. 50 LPA). Ayant procédé par l’intermédiaire d’un mandataire professionnel, les recourants, qui obtiennent partiellement gain de cause, ont droit à des dépens réduits, à charge de l'Etat de Vaud (art. 55, 91 et 99 LPA).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. Les points B I. et II. de la décision du Service du développement territorial du 17 juillet 2008 sont annulés en tant qu’ils considèrent que la surface du bâtiment ECA n° 115 du cadastre de la Commune de Busssy-sur-Moudon au 1er juillet 1972 est de 37.6 m2; celle-ci doit être fixée à 43.6 m2. Ils sont maintenus pour le surplus.
III. Les points B IV. et VI. de la décision du Service du développement territorial du 17 juillet 2008 sont annulés en tant qu’ils ordonnent la destruction des plots ciments et des dalles de béton.
IV. Les points B III., B V., B VII. et B VIII. de la décision du Service du développement territorial du 17 juillet 2008 sont confirmés.
V. Un nouveau délai au 30 juin 2010 est imparti à Elvira Ballmann et Gilbert Blandin pour effectuer les travaux de remise en état.
VI. Le présent arrêt est rendu sans frais.
VII. L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire du Service du développement territorial, est débiteur des recourants d'un montant de 1’000 (mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 30 octobre 2009
La présidente: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.