TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 10 juin 2009
Composition
M. Pascal Langone, président; M. Antoine Thélin, assesseur et Mme Silvia Uehlinger, assesseur; Mme Karin Sidi-Ali, greffière.
Recourants
Jean et Berthe ROUGE, à Forel (Lavaux), représentés par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Service du développement territorial, représenté par Me Edmond DE BRAUN, avocat à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Forel,
Objet
Remise en état
Recours Jean et Berthe ROUGE c/ décision du Service du développement territorial du 21 mai 2008 ordonnant le dépôt d'un dossier de régularisation et la remise en état des lieux concernant la parcelle no 858, propriété de Jean Rouge
Vu les faits suivants
A. Jean Rouge est propriétaire de la parcelle n° 858 de la Commune de Forel (Lavaux), colloquée en zone agricole selon le plan général d'affectation adopté le 1er juillet 2003 par le Conseil communal de Forel et approuvé le 4 avril 2005 par le Département des institutions et des relations intérieures. Cette parcelle, d'une surface totale de 56'065 m2, abrite le bâtiment ECA no 30, un bâtiment voué à l'habitation, auquel sont rattachées deux petites dépendances (ECA nos 31 et 413). La parcelle supporte également les bâtiments ECA nos 32 et 33, qui sont des ruraux. Tous ces bâtiments ont été construits en 1878. Par ailleurs, un hangar non cadastré a été construit en 1977 après autorisations des autorités cantonale et communale.
B. Jean Rouge a exploité le domaine agricole familial de 1976 à 1997, puis, pour des raisons financières, il a cessé cette activité, consacrée pour l'essentiel à la production laitière, et a pris un autre emploi. Son épouse Berthe Rouge a alors repris l'exploitation de 7,03 hectares, constituée principalement de prairies utilisées pour l'alimentation de chevaux gardés en pension, qui ont remplacé les vaches laitières.
C. Divers aménagements ont été effectués au fil du temps pour l'accueil des chevaux:
en 1969, 2 box dans le bâtiment ECA no 32,
en 1989, 6 box dans les bâtiments ECA nos 32 et 33,
en 1990, 1 box dans le bâtiment ECA no 32,
en 1997, 4 box dans le bâtiment ECA no 32,
en 1998, réaffectation de l'écurie des vaches en sellerie,
en 2003, installation d'un carré d'ébats d'une surface de 1200 m2 environ (20 x 60 m),
en 2005, 2 box dans une annexe au bâtiment ECA no 33 construite à cet effet,
en 2007, 3 box sur une dalle en béton existante (base d'anciens silos).
Hormis l'aire d'ébattement, pour laquelle un permis d'utiliser a été délivré le 28 mai 2003 par la Municipalité de Forel (ci-après: la municipalité), aucune de ces installations n'a fait l'objet d'autorisation.
Le domaine héberge actuellement 15 chevaux, dont 13 en pension et 2 propriété de la famille Rouge. Les chevaux sont nourris par le fourrage de l'exploitation.
D. Le 16 mai 2007, Jean Rouge a déposé une demande de permis de construire trois box sur la dalle de béton. Une synthèse CAMAC a été délivrée le 5 juillet 2007 avec un préavis favorable de la Section assainissement urbain et rural du Service des eaux, sols et assainissement, l'autorisation spéciale de l'Hydrogéologue adjoint, un préavis favorable du Service de l'environnement et de l'énergie et l'approbation de l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels. Le Service de l'agriculture (SAgr) a délivré un préavis le 27 juillet 2007 en ces termes:
"Sur la base des éléments portés à sa connaissance, le Service de l'agriculture constate que:
Ce projet consiste à construire trois box à chevaux et à régulariser une aire de sortie (1'200 m2).
Ce projet est lié à une exploitation agricole (reconnue au sens de l'OTerm) gérée par Mme Berthe Rouge, domiciliée à Forel (Lavaux).
Cette exploitation, d'une surface agricole utile totale de 7,03 hectares, se consacre à l'élevage et à la garde de chevaux (1 jument poulinière, 2 chevaux en propriété de l'exploitante, 3 chevaux à la retraite et 9 chevaux en pension pour un total d'environ 10 UGB), aux grandes cultures (0,90 ha de céréales) et aux cultures herbagères.
Ces trois box permettront de loger dans de bonnes conditions trois juments poulinières supplémentaires. A noter que cette exploitation ne constitue pas une entreprise agricole, la base fourragère nécessaire à l'alimentation des chevaux étant suffisante et le travail pouvant être effectué par la propre main-d'œuvre de l'exploitation.
L'aire de sortie de 1'200 m2 permet aux juments, poulains et autres chevaux de sortir par tout temps, dans de bonnes conditions. Cette surface est nécessaire d'une part pour la sortie des chevaux en plein air (environ 600 m2) et d'autre part pour le débourrage des jeunes chevaux, même si elle dépasse la limite de 800 m2.
En conclusion, le Service de l'agriculture relève que ce projet tributaire du sol est lié à une exploitation agricole."
Quant au Service du développement territorial (SDT), il a, à l'occasion de cette demande, mené une instruction sur l'ensemble des bâtiments de la parcelle.
E. Par courrier du 5 décembre 2007, la municipalité a constaté que Jean Rouge avait construit les trois box alors que l'enquête était toujours en cours. Le SDT a procédé à une visite des lieux en présence des propriétaires et du municipal responsable. Par courrier du 29 février 2008, Jean Rouge a transmis au SDT un plan des box aménagés sur sa parcelle.
F. Par décision du 21 mai 2008, le SDT a ordonné:
le dépôt d'un dossier complet de régularisation de 5 box et de la sellerie pouvant être autorisés a posteriori dans les bâtiments nos 32 et 33;
la suppression des 8 box surnuméraires des bâtiments nos 32 et 33;
la suppression des 2 box installés dans l'annexe au bâtiment no 33 et la démolition de ce dernier;
la suppression des 3 box installés sur la dalle de béton et la remise en état des alentours;
la réduction de l'aire d'ébats de 1200 m2 à 150 m2.
Le tout devait être exécuté au 31 juillet 2008.
G. Jean et Berthe Rouge se sont pourvus contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Ils concluent à la réforme de la décision du SDT en ce sens que les installations existantes et les trois nouveaux box sont autorisés, la pension pour chevaux sur la parcelle no 858 propriété de Jean Rouge étant admise, subsidiairement tolérée avec le nombre de chevaux actuels.
H. Le SDT a déposé un mémoire responsif le 14 juillet 2008 et a conclu au rejet du recours. La commune s'est déterminée par courrier du 23 juillet 2008; elle s'en remet aux conclusions du SDT. Les recourants ont déposé des observations complémentaires par acte du 10 décembre 2008.
I. La cour a tenu une audience sur place et procédé à une inspection des lieux le 28 mai 2009. Le procès-verbal d'audience retient ce qui suit:
"La cour procède à l'inspection des lieux, à savoir des installations extérieures (box et aire d'ébats de 60 m sur 20 m) ainsi que des box aménagés à l'intérieur des bâtiments préexistants.
Les parties sont entendues dans leurs explications.
En particulier, Jean Rouge confirme que quinze chevaux dont deux en propriété sont détenus en pension. Il dispose de dix-huit box dont un est désaffecté. Il précise encore qu'un cheval en pension lui rapporte 500 fr. par mois, soit entre 200 fr. et 300 fr. de revenu mensuel net, ce qui représente 3'250 fr. (13 x 250 fr.). Enfin, il indique que les chevaux qu'il détient en pension entrent tous dans la catégorie 162-175 cm au garrot au sens de la législation sur la protection des animaux.
Charles Troillet est également entendu. Il expose notamment l'état actuel des projets de modification du droit fédéral en cours."
La cour a délibéré et statué à l'issue de cette audience.
Considérant en droit
1. L'art. 103 al. 1, 1ère phrase, de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) prévoit qu'aucun travail de construction ou de démolition en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. Selon les art. 25 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et 81 al. 1, 1ère phrase, LATC, seul le département peut décider si des travaux de construction hors de la zone à bâtir sont conformes à la zone ou si une dérogation peut être accordée. En l'espèce, les box, la sellerie et l'aire d'ébattement successivement aménagés sur la parcelle n° 858 n'ont fait l'objet d'aucune autorisation cantonale. Il y a lieu, à ce stade, d'examiner si c'est à juste titre que la régularisation de certains aménagements entrepris a été refusée.
2. Il convient d'abord d'examiner si les aménagements litigieux peuvent être autorisés en application de l'art. 22 al. 2 let. a LAT comme conforme à l'affectation de la zone agricole.
a) Selon l'article 22 al. 2 let. a LAT, une autorisation de construire peut être délivrée si la construction est conforme à l'affectation de la zone. L'art. 16a al. 1, 1ère phrase, LAT dispose que sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice. Cette définition correspond à celle que la jurisprudence avait élaborée sur la base de l'ancien art. 16 LAT: seules les constructions dont la destination correspond à la vocation agricole du sol peuvent donner lieu à une autorisation ordinaire au sens de l'art. 22 LAT précité. Le sol doit être le facteur de production primaire et indispensable et les modes d'exploitation dans lesquels le sol ne joue pas un rôle essentiel ne sont pas agricoles (cf. ATF 125 II 278 consid. 3a p. 281 et les arrêts cités). Ainsi, les constructions et installations pour l'élevage d'animaux de rente ne sont conformes à l'affectation de la zone agricole que si une part prépondérante des fourrages provient de la production propre à l'exploitation (ATF 117 Ib 270 consid. 3a p. 279, 502 consid. 4a p. 504). La conformité d'un projet ou d'une installation à la zone agricole dépend ainsi d'une appréciation globale à long terme du système d'exploitation et des moyens mis en oeuvre pour sa réalisation (ATF 117 Ib 502 consid. 4a p. 504).
Aux termes de l'art. 34 al. 4 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), une autorisation ne peut être délivrée sur la base de l'art. 16a LAT que si la construction ou l'installation est nécessaire à l'exploitation en question (let. a), si aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à l'implantation de la construction ou de l'installation à l'endroit prévu (let. b) et s'il est prévisible que l'exploitation pourra subsister à long terme (let. c). Cette dernière condition a pour but d'éviter que des autorisations ne soient délivrées inconsidérément – dans une zone qui doit être maintenue autant que possible libre de toute construction – pour des constructions et installations qui seront rapidement mises hors service suite à l'abandon de l'exploitation agricole (cf. TF 1A.86/2001 du 21 mai 2002, publié in SJ 2002 I p. 541, consid. 3.4; Office fédéral du développement territorial, Nouveau droit de l'aménagement du territoire, Explications relatives à l'ordonnance sur l'aménagement du territoire et recommandations pour la mise en oeuvre, Berne 2000, chapitre I, ch. 2.3.1, p. 31). Enfin, l'art. 34 al. 5 OAT précise que les constructions et installations qui servent à l'agriculture pratiquée en tant que loisir ne sont pas réputées conformes à l'affectation de la zone agricole. Une exploitation agricole au sens de l'art. 16a LAT se distingue de l'agriculture exercée à titre de loisir notamment par le fait qu'elle exige l'engagement durable, structuré et rentable de capitaux et de forces de travail, dans une mesure économiquement significative (TF 1A.256/2005 du 10 mars 2006, consid. 2.1 et les références citées).
b) L'Office fédéral du développement territorial (ARE) a édité le 2 mai 2003 une directive intitulée "Comment l'aménagement du territoire appréhende les activités liées au cheval" (ci-après : la directive fédérale). Cette directive distingue différents cas dans lesquels la garde de chevaux est considérée comme conforme à la zone agricole. Ainsi, l’élevage de chevaux, à savoir la détention de juments poulinières et, cas échéant, d’étalons reproducteurs et l’élevage de poulains nés sur place ou l’élevage de poulains appartenant à des tiers, mis en pension dans l’exploitation agricole (directive, pp. 10-11). Ainsi également, la détention de chevaux utilisés pour les travaux agricoles ou pour la production de viande et de lait de jument (directive, p. 12). Enfin, la garde de chevaux en pension, à savoir la mise à disposition de tiers des écuries pour y héberger des chevaux moyennant paiement d’une somme d’argent, peut être une activité conforme à la zone agricole lorsque certaines conditions sont remplies: elle doit notamment être exercée dans le cadre d’une exploitation agricole qui doit constituer, "même sans la pension pour chevaux, une entreprise agricole au sens de l'art. 7 al. 1 LDFR" (p. 12). Dès que l'exploitation agricole passe à l'arrière-plan et cède le pas à d'autres utilisations – par exemple des activités de loisirs ou commerciales –, la conformité à la zone ne peut plus être admise (p. 8). La directive précise encore que, pour éviter que l'exploitation agricole ne se transforme peu à peu en entreprise commerciale, on limitera le nombre autorisé de chevaux en pension (p. 12).
Le Conseil d'Etat du canton de Vaud a également élaboré une directive à l'intention de son administration ("Récapitulatif des critères de décisions pour l'examen des projets hors zone à bâtir"), approuvée le 16 avril 2003 et complétée le 26 mai 2004 ("Critères concernant la détention de chevaux"; ci-après: le complément à la directive cantonale). Concernant la garde de chevaux en pension par un agriculteur, le complément à la directive cantonale précise notamment que l'exploitation doit avoir le statut d'entreprise agricole (p. 3).
c) L'art. 7 al. 1 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11) qualifie d'entreprise agricole "une unité composée d’immeubles, de bâtiments et d’installations agricoles qui sert de base à la production agricole et qui exige, dans les conditions d’exploitation usuelles dans le pays, au moins une unité de main-d’oeuvre standard". L'art. 5 let. a LDFR, en sa nouvelle teneur adoptée le 5 octobre 2007 en vigueur depuis le 1er septembre 2008, prévoit que les cantons peuvent soumettre aux dispositions sur les entreprises agricoles les entreprises agricoles qui ne remplissent pas les conditions prévues à l’art. 7 relatives à l’unité de main-d’oeuvre standard (UMOS); la taille minimale de l’entreprise doit être fixée en une fraction d'UMOS et ne doit pas être inférieure à 0,75 unité. Selon l'art. 1 du décret cantonal d'application de la modification du 5 octobre 2007 de la LDFR (DVLDFR; RSV 211.425), sont considérées comme des entreprises agricoles au sens de l'article 7 LDFR les unités composées d'immeubles, de bâtiments et d'installations agricoles qui servent de base à la production agricole et qui exigent, dans les conditions d'exploitations usuelles dans le pays, au moins 0,75 unité de main-d'œuvre standard. Auparavant, le texte de l'art. 5 LDFR se limitait à réserver le droit cantonal, sans imposer de contrainte particulière quant à l'UMOS minimum. Le droit vaudois ne faisait toutefois pas usage de cette compétence, l'art. 1 de la loi d'application de la LDFR (LVLDFR; RSV 211.42) renvoyant simplement à l'art. 7 LDFR.
Pour fixer la taille de l’entreprise selon les UMOS, l'art. 2a de l'ordonnance fédérale du 4 octobre 1993 sur le droit foncier rural (ODFR; RS 211.412.110) renvoie à l’art. 3 de l’ordonnance fédérale du 7 décembre 1998 sur la terminologie agricole (OTerm; RS 910.91). L'art. 3 al. 2 OTerm fournit les éléments à prendre en considération pour le calcul des UMOS, à savoir la surface agricole utile, les animaux de rente ainsi que les particularités de l'exploitation.
d) En l’espèce, il n'est pas contesté que treize des quinze chevaux détenus par les recourants le sont à titre de pension. En effet, il n’y a ni élevage de chevaux ni chevaux de trait ou destinés à la production de viande et de lait de jument.
Par ailleurs, l'exploitation agricole n'existe pas sans la pension pour chevaux, ce qui n’est pas non plus contesté. Le revenu mensuel brut provenant de l'hébergement de chevaux est de 6'500 fr. environ (500 fr. multiplié par 13). Ainsi, cette activité a un caractère purement commercial et non agricole et, dans la mesure où, comme en l’espèce, elle est exercée à titre principal – voire exclusif –, cette activité n’est pas conforme à l’affectation de la zone agricole (AC.2007.0037 du 11 janvier 2008 consid. 6c; cf. également AC.1993.0312 du 31 janvier 1995 consid. 2a/bb).
Au surplus, on relèvera que le SDT s'est basé sur le préavis du SAgr pour en conclure que l'exploitation des recourants n'est pas une exploitation agricole. En effet, dans la quatrième observation de son préavis, le SAgr dit que l'exploitation "ne constitue pas une entreprise agricole". Il y a cependant une contradiction, dans la mesure où le SAgr conclut cela sur la base du fait que "la base fourragère nécessaire à l'alimentation des chevaux [est] suffisante et le travail [peut] être effectué par la propre main-d'œuvre de l'exploitation". Il semble donc plutôt qu'il y ait eu méprise concernant la première partie de la phrase et que le SAgr ait eu l'intention de constater la nature agricole de l'exploitation. Cela ressort du reste clairement de la dernière phrase de son préavis, selon laquelle "le Service de l'agriculture relève que ce projet tributaire du sol est lié à une exploitation agricole". Cela étant, le tribunal doit s'écarter de l'opinion du Service de l'agriculture. Parmi les critères de l'art. 3 al. 2 OTerm permettant de calculer les UMOS, seule peut être comptabilisée en l'espèce la surface agricole utile (SAU): elle compte pour 0,028 UMOS par ha, soit en l'espèce 0,19 UMOS (0,028 multiplié par 7,03), ce qui est manifestement inférieur à 0,75 unité que requiert le droit cantonal. L'exploitation des recourants, on l'a vu, ne compte plus d'animaux de rente. Au demeurant, même à suivre le SAgr et à comptabiliser les chevaux comme 10 UGB (unité de gros bétail), les 0,3 UMOS supplémentaires que cela représente (0,03 UMOS par UGB selon l'art. 3 al. 2 OTerm) ne suffiraient pas à atteindre les 0,75 UMOS requis. Il en découle que le domaine des recourants n'est pas une entreprise agricole et les conditions tendant à considérer la garde de chevaux comme conforme à l'affectation de la zone ne sont pas réunies.
En vertu des exigences posées tant par la loi que par les directives fédérales et cantonales exposées ci-dessus, l'exploitation des recourants ne peut être considérée comme une entreprise agricole. Les installations aménagées par les recourants en vue de la garde de chevaux ne sont donc pas conformes à l'affectation de la zone agricole et une autorisation fondée sur la base des art. 16a et 22 LAT est dès lors exclue.
3. Il convient alors d'examiner si les installations en cause pourraient être admises à titre dérogatoire, au sens des art. 24 ss LAT.
a) Excepté pour la réaffectation de la sellerie – que le SDT envisage de régulariser moyennant dépôt d'un dossier y relatif –, l'article 24a LAT n'est pas applicable en l'espèce car des travaux sont en cause (cf. directive fédérale, p. 8, qui dit que l'aménagement de box pour chevaux constitue des travaux de transformation).
b) Il n'y a pas lieu d'examiner si les installations aménagées par les recourants peuvent être autorisées en vertu d'activités accessoires non agricoles prévues par l'art. 24b LAT, dès lors qu'il a été constaté qu'ils n'exercent plus d'activité agricole principale. Par ailleurs, il n'est pas possible d'appliquer l'art. 24c LAT et ses dispositions d'exécution de l'OAT, car l'utilisation qui est faite de leur bâtiment n'est pas conforme à sa destination. Celui-ci abritait, jusqu'en 1998, le bétail de leur exploitation agricole et le changement de son affectation est le fait d'un choix des propriétaires, certes dicté par des impératifs économiques, mais délibéré tout de même, et non d'un changement de loi ou de plans d'aménagement (art. 41 OAT).
c) Seules peuvent encore être exploitées les possibilités offertes par l'art. 24d LAT, auquel se réfère le SDT, en vue de l'aménagement de box à chevaux dans les bâtiments des recourants. Cet article règle notamment les cas de détention d'animaux à titre de loisirs en zone agricole. Son application implique une activité pratiquée comme hobby uniquement, à savoir sans but lucratif (directive fédérale, p. 16). En effet, la garde de chevaux en pension est une activité commerciale et, si elle ne peut être pratiquée dans le cadre d'une exploitation agricole existante, elle justifie une planification spéciale qui fait défaut en l'espèce (cf. complément à la directive cantonale, p. 4).
La mise en conformité des aménagements litigieux s'examine donc à la lumière des règles relatives à la garde de chevaux à titre de loisirs.
aa) L'art. 24d al. 1bis LAT a la teneur suivante:
"1bis Des travaux de transformation peuvent être autorisés dans les bâtiments et les parties de bâtiments inhabités s’ils permettent aux personnes qui habitent à proximité d’y détenir des animaux à titre de loisir dans des conditions particulièrement respectueuses. Les nouvelles installations extérieures peuvent être autorisées dans la mesure où la détention convenable des animaux l’exige. Le Conseil fédéral définit le rapport entre les possibilités de transformation prévues par le présent alinéa et celles prévues à l’al.1 et à l’art. 24c."
La directive fédérale, édictée avant l'adoption de l'art. 24d LAT, précise que trois ou quatre chevaux correspondent à ce "qui peut être autorisé aux personnes détenant des chevaux à titre de loisir en zone d'habitation et permet de prévenir une transformation insidieuse en une pension pour chevaux" (p. 18). Le complément à la directive cantonale ne donne pas de précision supplémentaire sur le nombre de chevaux qui peuvent être pris en compte dans ce contexte. Elle évoque simplement les conditions suivantes:
"- Changement d'affectation sans travaux: une écurie peut être aménagée dans les volumes existants lorsque ceux-ci s'y prêtent (ancienne étable…) sans transformation importante.
- Une aire de sortie permanente peut être autorisée.
- Toute autre installation destinée à la pratique de l'équitation est exclue."
bb) Le SDT a considéré qu'un maximum de cinq chevaux pouvait être admis à titre de loisirs sur la parcelle des recourants. Les recourants contestent le bien-fondé de cette appréciation et avancent dans leur mémoire le nombre de dix chevaux selon la pratique cantonale, plus une vingtaine de chevaux à la retraite.
Le nombre de chevaux évoqué par les recourants (une trentaine) ne se réfère manifestement pas à ce qui est admissible à titre de hobby. On peut même douter que la pratique qu'ils allèguent – mais ne démontrent pas – puisse être celle de la pension pour chevaux dans le cadre d'une exploitation agricole, puisque, dans ce contexte également, le nombre total de bêtes est limité (cf. consid. 2b ci-dessus faisant référence à la directive fédérale, p. 12): certaines exigences, comme celle relative à une base fourragère provenant pour l'essentiel de l'exploitation ou celle visant à ce que le travail lié à la pension puisse être effectué par le personnel déjà en place (directive fédérale, p. 12), confirment que, dans cette situation également, le nombre de chevaux admissible ne peut pas être trop important. On ne saurait donc suivre les recourants sur ce point dans le cas d'espèce, où seule la garde de chevaux à titre de loisir peut être admise. Au regard de la directive fédérale qui évoque trois ou quatre chevaux, la décision du SDT arrêtant ce nombre à cinq démontre même une certaine bienveillance à l'égard des époux Rouge. Elle doit être confirmée sur ce point.
cc) Le SDT a encore considéré que l'aire d'ébats devait être réduite de 1200 m2 à 150 m2.
Le Conseil fédéral a précisé dans son message relatif à la révision partielle de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 2 décembre 2005 (FF 2005 6629) ce qui suit:
"En règle générale, les installations extérieures nécessitent un terrain agricole, sont très visibles et ont souvent des incidences considérables sur le territoire et sur l’environnement. Il faut par conséquent autoriser seulement les installations extérieures qui sont indispensables à une garde conforme aux besoins des animaux, conformément à la législation sur la protection des animaux. Chaque espèce animale a besoin d’installations extérieures spécifiques. Pour les chevaux, par exemple, les installations extérieures conformes sont des aires de sortie en plein air sur lesquelles ils peuvent se mouvoir librement. Il ne s’agit pas de terrains servant en premier lieu à la pratique de sports, comme l’équitation. Le pâturage est l’aire de sortie idéale. Pour ménager l’herbe, il faut toutefois également disposer d’un espace clôturé et aménagé, accessible en toute saison qui, idéalement, sera attenant aux écuries. Selon la directive de l’Office vétérinaire fédéral (directive 800.106.06 sur la protection des animaux), la surface minimale d’une aire de sortie toutes saisons doit être, pour un cheval de taille moyenne, de 20 à 25 m2 (aire de sortie accessible en permanence), respectivement de 30 à 35 m2 (aire de sortie non accessible en permanence)."
Il résulte de ce message que le nouvel art. 24d al. 1 bis LAT n'autorise, à titre d'installations extérieures, que des aires de sortie dans les limites indispensables à une garde conforme aux besoins des animaux, soit, selon l'Office vétérinaire fédéral, d'une dimension de 20 à 25 respectivement 30 à 35 m2 pour un cheval de taille moyenne; sont en revanche prohibés les paddocks liés à la pratique du sport équestre (arrêt AC.2007.0012 du 12 février 2008 consid. 3b; voir également AC.2007.0257 du 8 mai 2009, consid. 4b/cc).
L'entrée en vigueur le 1er septembre 2008 de la nouvelle ordonnance sur la protection des animaux (OPAn; RSV 455.1) n'a pas modifié la portée de l'art. 24d al. 1bis LAT (arrêts AC.2007.0257 du 8 mai 2009, consid. 4b/cc; AC.2007.0209 du 15 avril 2009, consid. 3c). Aux termes de l’art. 61 OPAn, les chevaux doivent prendre suffisamment de mouvement tous les jours (al. 1); les aires de sortie doivent respecter des dimensions minimales; il convient de mettre à la disposition des chevaux, dans la mesure du possible, des surfaces de sortie selon des dimensions recommandées (al. 2). L’art. 2 al. 3 let. f OPAn précise que, par aire de sortie, on entend le pré ou l’enclos aménagé de façon à permettre aux animaux de s’y mouvoir librement tous les jours et par tous les temps. Selon le tableau 7 de l’annexe 1, la surface minimale pour les chevaux dont la hauteur au garrot est supérieure à 175 cm est de 24 m2 pour l’aire de sortie accessible en permanence de l’écurie et de 36 m2 pour l’aire de sortie non attenante à l’écurie. La surface recommandée par cheval est de 150 m2.
Ces valeurs ne créent pas un droit, opposable à l'autorité chargée de l'aménagement du territoire, en faveur du détenteur de chevaux qui souhaite aménager une aire de délassement ou un paddock dans la zone agricole (arrêt AC.2007.0209 du 15 avril 2009, consid. 3c/bb). Au regard du principe fondamental de la séparation des zones constructibles et inconstructibles, seules les constructions nécessaires à l’exploitation sont admises dans la zone agricole. La même règle s’impose dans l’application de l’art. 24d al. 1bis LAT: dans une zone qui doit en principe rester libre de toute construction, seules les installations correspondant aux dimensions minimales prévues par l’art. 61 al. 2 OPAn, mis en relation avec l’annexe 1 à cette ordonnance, peuvent être autorisées. En dehors de la zone à bâtir, seules sont admises les aires de sortie accessibles en permanence depuis l’écurie (arrêts AC.2007.0257 du 8 mai 2009, consid. 4b/cc; AC.2007.0209 du 15 avril 2009, consid. 3c/bb).
L'aire de sortie non attenante à l'écurie peut en revanche être implantée dans un autre lieu en conformité avec l'aménagement du territoire. En effet, les contraintes de l'aménagement du territoire et de la protection des animaux doivent être satisfaites cumulativement, sans que les secondes puissent justifier un allégement des premières (arrêt AC.2007.0257 du 8 mai 2009, consid. 4b/cc).
En l'espèce, les 1200 m2 de l'aire d'ébats litigieuse représentent une surface largement supérieure à l'aire de sortie attenante à l'écurie nécessaire pour cinq chevaux. Elle doit donc être adaptée conformément à ce qui précède. En imposant une réduction de l'aire à 150 m2, soit 30 m2 par cheval, le SDT n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation. Au contraire, il a ici encore fait preuve de souplesse en comptant 30 m2 par cheval et non les 24 m2 prescrits comme minimum par l'OPAn. La décision attaquée doit donc également être confirmée sur ce point.
4. Reste à examiner si la remise en état ordonnée par le SDT est conforme au principe de proportionnalité.
a) La propriété est garantie (art. 26 al. 1 Cst. et 25 al. 1 Cst-VD). Elle peut être restreinte aux conditions de l'art. 36 Cst., dont l'al. 3 prévoit que toute restriction à un droit fondamental doit être proportionnée au but visé. Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction ou un ouvrage édifié sans permis et pour lequel une autorisation ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. L'autorité doit renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle. Même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le principe de la proportionnalité. Toutefois, celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 1C.117/2008 du 12 août 2008 et la jurisprudence citée; AC.2007.0176 consid. 2a du 16 mai 2008).
En ce qui concerne l'intérêt public lésé, l’application du droit fédéral dérogatoire hors zone à bâtir se doit d’être rigoureuse, de sorte que les autorités chargées de son application puissent le faire de manière cohérente et assurent ainsi le respect du principe de la sécurité du droit, ceci constituant un intérêt général important (cf., entre autres, ATF IA.208/2006 du 24 mai 2007; ATF 132 II 21 du 9 novembre 2005 consid. 6.4; AC.2007.0176 du 16 mai 2008 consid. 2d/aa; AC.2007.0192 du 26 février 2008 consid. 4b/aa).
b) De manière générale, l'ordre de supprimer des aires d'ébats trop importantes est généralement considéré comme étant proportionné, en particulier si le constructeur a agi de mauvaise foi (arrêts AC.2007.0257 du 8 mai 2009; AC.2007.0209 du 15 avril 2009; AC.2007.0161 du 12 mars 2008 confirmé par ATF 1C.170/2008 du 22 août 2008; TA AC.2006.0238 du 15 octobre 2007 et AC.2005.0129 du 5 décembre 2005 et AC.1999.0210 du 5 juin 2000 confirmé par ATF 1A.210/2000 du 1er mai 2001). Il en va de même d'ordres visant à la cessation de garde de chevaux en pension (AC.2001.0074 du 16 janvier 2002 voir également ATF 1C.170/2008 du 22 août 2008 précité concernant un centre équestre et d'hypothérapie).
c) En l'espèce, la règle à laquelle les constructions dérogent est celle de la séparation du bâti et du non bâti, qui est une règle fondamentale de l'aménagement du territoire. La surface excédentaire de l'aire d'ébats par rapport à ce qui est légalement admissible représente plus de 1000 m2, ce qui est considérable; trois box ont été nouvellement construits sur la parcelle; quant aux box aménagés dans l'écurie préexistante, bien que leur impact sur le territoire soit limité, ils permettent la pension d'un nombre de chevaux qui, on l'a vu, va bien au-delà de ce qui est admissible au regard du droit de l'aménagement du territoire. Ainsi, les dérogations à la règle ne sauraient être qualifiées de mineures. Au contraire, l'intérêt public lésé – celui de la séparation du bâti et du non bâti – est tel qu'il justifie la remise en conformité des lieux que les recourants aient été de bonne foi ou non. Par conséquent, la décision attaquée ne viole pas le principe de proportionnalité et doit être confirmée.
5. Au vu de ce qui précède, le recours est rejeté et la décision attaquée confirmée. Les frais de justice doivent être mis à la charge des recourants, qui succombent (art. 49 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative, LPA-VD, RSV 173.36). Il n’y a pas lieu d’allouer de dépens (art. 52 et 56 LPA-VD).
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté
II. La décision rendue le 21 mai 2008 par le Service du développement territorial est confirmée.
III. Les frais de la cause, arrêtés à 2'500 (deux mille cinq cents) francs, sont mis à la charge de Jean et Berthe Rouge, solidairement entre eux.
IV. Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 10 juin 2009
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.