BOTTONE, CONSTANTIN/Municipalité de Signy-Avenex, Service du développement territorial, Service de la mobilité, Service des routes, Service de l'environnement et de l'énergie, STRAESSLE, Crédit Suisse Asset Management Funds, Association des commerçants de Signy-Centre, Municipalité de Nyon, HELIOS I | L'étude du projet de centre commercial se fonde sur une modification récente du plan d'affectation spécial (2005) posant de nouvelles conditions en ce qui concerne la volumétrie des bâtiments et leur intégration dans le site. Cette modification ne comporte toutefois aucune promesse en ce qui concerne l'équipement en accès. En particulier, les questions concernant la capacité du parking et la génération de trafic n'ont pas été traités dans le cadre de cette modification. Il n'y a pas une promesse précise des autorités selon laquelle l'équipement en accès serait considéré comme suffisant et que le permis de construire allait être délivré. De plus le projet de centre commercial n'est pas conforme à la nouvelle réglementation du plan spécial modifiée en 2005, qui exige un accès commun avec le parking existant (consid. 4).
Texte intégral
TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 14 décembre 2009
Composition
M. Eric Brandt, président; M. Bertrand Dutoit et M. Georges Arthur Meylan, assesseurs ; Mme Marie Wicht, greffière.
Recourants
1.
Mario BOTTONE, à Nyon, et Christian CONSTANTIN, à Martigny-Croix, tous deux représentés par Me Philippe-Edouard JOURNOT, avocat à Lausanne.
Autorités intimées
1.
Municipalité de Signy-Avenex, représentée par Me Olivier FREYMOND, avocat à Lausanne,
2.
Service du développement territorial, à Lausanne, représenté par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-les-Bains.
Autorités concernées
1.
Service de la mobilité et Service des routes, à Lausanne, représentés par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-les-Bains,
2.
Service de l'environnement et de l'énergie, à Epalinges.
Opposants
1.
Edwin STRAESSLE, à Borex,
2.
Crédit Suisse Asset Management Funds, représenté par RYTZ & CIE SA, G. MORAND, administrateur, à Nyon,
3.
Association des commerçants de Signy-Centre, Patrick PEDRINI, directeur, représentée par RYTZ & CIE SA, G. MORAND, administrateur, à Nyon,
4.
Municipalité de Nyon, à Nyon, représentée par Me Jean-Michel HENNY, avocat à Lausanne,
5.
HELIOS IMMOBILIER SA et SOMAX SA, à Genève, représentées par Frédéric SERRA, FRORIEP RENGLI, à Genève.
Tiers intéressé
OFFICE FEDERAL DES ROUTES, à Berne.
Objet
Permis de construire
Recours Mario BOTTONE et Christian CONSTANTIN c/ décisions de la Municipalité de Signy-Avenex du 8 janvier 2008 et du Département de l'économie (refus de délivrer le permis de construire d'un centre commercial avec 550 places de stationnement en souterrain sur les parcelles n° 40 et 141)
Vu les faits suivants
A. a) Le plan de quartier « Les Fléchères » a été approuvé par le Conseil d’Etat du canton de Vaud dans sa séance du 20 avril 1994. Son périmètre est délimité au nord-est par la route cantonale 19 B reliant Nyon à St-Cergue (route Blanche), à l’ouest par la route cantonale 16 A qui rejoint le village de Signy-Avenex, et au nord-ouest et sud-ouest par une voie de desserte à créer. Le périmètre du plan de quartier englobait quatre parcelles, soit les parcelles 102, 140, 141 et 40. Il fixe pour chaque parcelle la surface de plancher maximale, le coefficient de masse et l’altitude maximum. Pour la parcelle 102, la surface de plancher autorisée s’élève à 17'575 m2, et à 9'138 m2 pour la parcelle 140, les deux biens-fonds pouvant être réunis en un seul périmètre d’implantation avec un gabarit dont l’altitude est fixée à 498 m. La surface de plancher admise sur la parcelle 141 s’élève à 10'975 m2 et sur la parcelle 40 à 5'001 m2, les deux parcelles pouvant également être réunies dans un même périmètre d’implantation dont l’altitude est fixée à 495.50 m. Sur les parcelles 102 et 140, la réalisation d’une grande surface commerciale est obligatoire, la surface de vente de détail devant être comprise entre 10'000 et 15'000 m2. Les surfaces de plancher admissibles sont calculées sur la base d’un coefficient d’utilisation du sol (CUS) de 1,2. Les accès des véhicules aux bâtiments prévus par le plan de quartier doivent se réaliser sur la nouvelle voie de desserte longeant le périmètre sur les côtés nord-ouest et sud-ouest. La capacité des équipements de stationnement doit alors correspondre aux besoins effectifs ou présumés de la construction selon les normes de l’Union suisse des professionnels de la route. Toutefois, la réglementation précise que pour les surfaces commerciales situées sur les parcelles 102 et 140, il est exigé une place de stationnement minimale pour 20 m2 de surface de vente, la moitié au moins des places de stationnement devant être aménagée à l’intérieur des bâtiments, ou sous des abris. Le périmètre du plan de quartier ne bénéficiait d’aucune desserte en transports publics.
b) La procédure d’adoption du plan de quartier « Les Fléchères » a fait l’objet d’une étude d’impact réalisée par le bureau « Trace » à Lausanne. Le rapport d’impact a donné lieu à différents rapports intermédiaires, désignés « enquêtes préliminaires ». En ce qui concerne le trafic, les rapports d’enquête préliminaires relèvent notamment que la proximité du centre commercial avec l’autoroute pouvait favoriser la concentration du trafic supplémentaire sur l’autoroute. La capacité disponible de la jonction autoroutière a fait l’objet de plusieurs études également. L’auteur des différents rapports relevait l’un des défauts majeurs du projet lié également à sa localisation: « On peut cependant regretter que la localisation du quartier n’offre pas d’alternative à un déplacement en voiture pour les actifs pendulaires ». Le rapport d’impact relève aussi que le projet de plan de quartier prévoit la possibilité de desservir le quartier des Fléchères par le car postal, mais souligne aussi que « cette action est évidemment sans effet sur une diminution de la génération de trafic individuel». Le rapport d’impact examine en outre la conformité du plan de quartier en ce qui concerne les nuisances sonores et la pollution atmosphérique en constatant que l’ensemble des valeurs limites applicables à ces différents domaines sont respectées.
c) Le centre commercial Signy-Centre a été réalisé sur les parcelles 102 et 140. Il a été mis en service en 1998 et il offre près de 13'000 m2 de surface de vente ; il comprend un grand magasin alimentaire Coop, ainsi que de nombreuses boutiques variées (vêtements, multimédias, opticiens, restaurants, etc.). Il dispose de 1'125 places de stationnement, dont environ 200 sont occupées par les employés du site, et d’un arrêt de bus à proximité, soit à 100 mètres environ de l’entrée piétonne située au nord du centre commercial ; l’arrêt est desservi à la cadence de 30 minutes en heure de pointe et d’une à deux heures en période creuse. En moyenne, 25'000 véhicules entrent et sortent du centre commercial par semaine.
B. a) La société Zschokke Immobilier SA a étudié un projet désigné « Signy II » sur la partie du plan de quartier « Les Fléchères » encore non bâtie (parcelles 141 et 40). Le projet prévoyait la construction d’une surface commerciale destinée à l’aménagement d’un « Brico-Bati-Loisirs » (BBL), ainsi qu’un immeuble de sept niveaux destiné à des bureaux. Le projet impliquait la démolition de l’actuel garage Volvo exploité par le recourant Mario Bottone. Le projet de « Brico-Loisirs » comportait une surface de vente d’environ 4'500 m2, avec environ 190 places de stationnement. Le bâtiment administratif était prévu avec une surface totale de plancher de 10'100 m2 distribués sur sept niveaux, et un parking de 212 places réparties en deux sous-sols. Un rapport d’impact établi en mai 2001 arrive à la conclusion que l’offre en places de parc (environ 400 places) était correctement dimensionnée et que le projet « Signy II » pouvait engendrer un trafic journalier moyen d’environ 2'300 mouvements par jour, dont le 40 % était écoulé par l’autoroute et le 20 % venant de l’agglomération de Nyon. Le rapport d’impact précisait que la réalisation du projet n’induisait ainsi pas un accroissement sensible du trafic dans les traversées de localité environnantes et ne péjorait pas les conditions de circulation sur la route cantonale et sur l’autoroute.
b) La demande de permis de construire a fait l’objet d’une enquête publique ouverte du 26 octobre au 15 novembre 2001. L’enquête a soulevé 20 oppositions et deux observations. Le Service de l’aménagement du territoire (actuellement Service du développement territorial) a rendu, le 21 mars 2002, la décision finale sur l’étude d’impact et délivré l’autorisation spéciale cantonale prévue par la législation sur l’aménagement du territoire et les constructions.
c) La Municipalité de Signy-Avenex a refusé le permis de construire par décision du 2 mai 2002 pour les motifs suivants : les parcelles 40 et 141 n’étaient pas encore regroupées, et les dispositions du plan de quartier relatives à la création d’un alignement d’arbres et à l’interdiction de surfaces de dépôts n’étaient pas respectées. La municipalité estimait aussi que la construction du bâtiment administratif de plus de 20 mètres de haut sur une longueur de 88 mètres présentait des défauts d’intégration pas compatibles avec la clause générale d’esthétique. Elle informait en outre les promoteurs du projet que le plan de quartier « Les Fléchères » faisait l’objet d’une procédure de révision dans le cadre de laquelle le Service de l’aménagement du territoire avait déjà rendu son rapport d’examen préalable. La municipalité a encore donné les précisions suivantes :
« La volonté de la Municipalité de Signy-Avenex est d’assurer une qualité urbanistique du même niveau que celle du reste de la zone faisant l’objet du projet « Pôle-Nyon ». L’actuel plan de quartier « Fléchères-Sud » permet des constructions qui occupent l’espace de manière massive, sans préoccupation urbanistique. Les règlementations de « Fléchères-Nord » et « Fléchères-Sud » n’ont en outre aucune coordination. Il en résulte un risque important de disharmonie. De manière à remédier à cette situation insatisfaisante, la municipalité a l’intention de modifier la réglementation en vigueur, en ce sens que la hauteur des constructions sur les parcelles 141 et 40 serait limitée, selon trois périmètres dans lesquels trois hauteurs limites différentes seraient prévues. L’impact des volumes constructibles serait ainsi réduit. »
C. a) Dans le cadre de la procédure de révision du plan de quartier « Les Fléchères », un rapport d’aménagement établi le 10 juin 2002 précise que la révision comporte essentiellement des dispositions complémentaires pour les parcelles 141 et 40 permettant de limiter l’impact des volumes constructibles, notamment en limitant leur hauteur par de nouveaux gabarits. Le coefficient d’utilisation du sol (1,2) et le coefficient volumétrique (4) ont été maintenus. Les places de stationnement pour les clients des surfaces commerciales devaient former pour l’essentiel un ensemble accessible par le dispositif d’entrée et de sortie du centre commercial au nord-ouest, les places destinées aux surfaces non commerciales devant bénéficier d’un accès propre (art. 6.2 bis).
b) Le projet de révision du plan de quartier « Les Fléchères » a été mis à l’enquête publique du 11 juin au 10 juillet 2002 pour être adopté par le Conseil général de la Commune de Signy-Avenex le 12 novembre 2002 ; il a été approuvé par le Département des infrastructures le 19 mai 2005. L’art. 3.1 du règlement du plan de quartier a ainsi été modifié pour définir des périmètres d’implantation dont les altitudes maximales ont été réduites de manière progressive jusqu’à la limite sud du périmètre du plan de quartier. Des dispositions nouvelles ont également été adoptées pour permettre l’application globale des coefficients d’utilisation du sol et volumétriques à la surface cumulée des parcelles 40 et 141. Aussi, des dispositions sur les aménagements extérieurs ont été modifiées de manière à assurer une continuité avec les dispositions du plan de quartier « Fléchères-Nord ». Des dispositions nouvelles ont en outre été introduites pour tenter d’améliorer l’aspect peu esthétique et perturbant du parking existant en cas de rénovation du bâtiment, ainsi que pour réglementer les procédés de réclame, les teintes des façades et l’éclairage extérieur.
D. a) Mario Bottone, en qualité de propriétaire des parcelles 40 et 141, ainsi que Christian Constantin, promettant-acquéreur, ont étudié le projet d’un centre commercial à réaliser sur les parcelles 40 et 141 à regrouper. Le projet prévoit des surfaces de vente sur deux niveaux, totalisant 10'000 m2 avec deux niveaux souterrains affectés au parking (550 places). Le total des surfaces de plancher s’élève à 15'856.6 m2, respectant ainsi le coefficient d’utilisation du sol fixé à 1,2. Le dossier comporte un rapport d’impact sur l’environnement établi en novembre 2005; selon ce rapport, le trafic induit par le projet est estimé à 3'370 mouvements de véhicules par jour ; le pronostic de distribution du trafic sur le réseau routier a été étudié sur la base de la répartition du centre commercial existant. Un report de 60 % du trafic est prévu sur la jonction autoroutière représentant 2'020 véhicules par jour. A l’heure de pointe du soir (entre 17h et 18h), le taux de saturation de la jonction autoroutière, qui atteindrait actuellement 87 %, s’élèverait à 93 %. Pour le samedi après-midi, à l’heure de pointe déterminante de l’après-midi (15h à 16h), le taux de saturation de la jonction autoroutière, estimé à 77 %, augmenterait à 91 %. Selon le rapport d’impact, le projet constituerait probablement la dernière réalisation d’une certaine envergure à pouvoir se faire à proximité immédiate de la jonction autoroutière dans son état actuel d’aménagement et d’exploitation. Le rapport fait encore état d’un projet du Service des routes visant dans un premier temps à améliorer les présélections sur la route de St-Cergue en direction de l’autoroute et de Nyon et, dans un deuxième temps, à réaménager l’ensemble de la jonction sous la forme d’un giratoire. Mais la réalisation du projet « Signy-Sud » ne rendrait pas encore nécessaires les adaptations prévues à terme par le Service des routes.
b) Le dossier de la demande de permis de construire a été mis à l’enquête publique du 17 janvier au 7 février 2006. L’enquête a soulevé notamment l’opposition de l’Association des commerçants de Signy-Centre, celle des municipalités de Grens et de Nyon, ainsi que de l’Association transport et environnement.
c) Par ailleurs, le Service du développement territorial a informé Mario Bottone et Christian Constantin par lettre du 20 novembre 2006 que le schéma directeur de l’agglomération nyonnaise visait à préserver et à mettre en valeur les atouts de la région au service de la qualité de la vie ; ce document mettait en particulier l’accent sur une politique permettant de maîtriser les flux des transports individuels motorisés afin de garantir la mobilité et l’accessibilité de l’agglomération. Aussi, le canton était en train d’établir, dans le cadre de la révision du plan directeur cantonal, des recommandations pour l’implantation d’installations commerciales à forte fréquentation, et le service attirait leur attention sur l’introduction récente du nouvel art. 47a de la loi cantonale sur l’aménagement du territoire et les constructions, mettant l’accent sur l’accessibilité par les transports publics. Pour ces différentes raisons, le département en charge de l’aménagement du territoire estimait qu’une évaluation environnementale stratégique globale incluant une étude de mobilité était nécessaire afin de clarifier les conditions d’implantation de nouvelles installations à forte génération de trafic dans le périmètre de l’agglomération. Par une lettre du 29 novembre 2006, le département en charge de l’aménagement du territoire confirmait sa décision de lancer une étude environnementale stratégique pour évaluer la pertinence de la localisation des activités proposées.
d) En date du 2 mars 2007, le conseil de Christian Constantin et Mario Bottone transmettait au département en charge de l’aménagement du territoire une étude de trafic complémentaire du 9 février 2007 réalisée par le bureau CERT-ARAGAO proposant une légère réduction du nombre de places de stationnement.
e) Une étude de conformité concernant les installations commerciales à forte fréquentation le long de l’axe de la route Blanche a été établie par le bureau CSD le 23 mars 2007. L’étude prend en considération quatre projets importants de la région (les sites de « Martinet », « En Gravette », « Signy-Sud », « Fléchères-Nord »). L’étude propose d’adapter l’affectation dans le secteur « Signy-Sud » avec des activités tertiaires limitant les déplacements ; il s’agit notamment, pour calculer les besoins en places de stationnement, de tenir compte des possibilités d’accès en transports publics, d’offrir des places de stationnement attractives pour les vélos ainsi que d’élaborer et mettre en œuvre un plan de mobilité d’entreprise en coordination avec le plan de quartier voisin « Fléchères-Nord ». Selon l’étude, le trafic généré par le projet en cause, estimé à 3'300 véhicules par jour, se réduirait entre 520 et 940 véhicules par jour. Le taux d’émission de dioxyde d’azote serait réduit de 27.0 à 23.9 (K g/j) en 2015 par le projet adapté selon les propositions de l’étude de conformité.
f) Par décision finale du 9 novembre 2007, le Service du développement territorial a refusé de délivrer l'autorisation spéciale cantonale requise pour le motif que le projet ne bénéficiait pas d’un équipement suffisant et qu’il n’était pas compatible avec les exigences de l’aménagement du territoire (chiffre 3 de la décision finale). Il était relevé notamment que le projet ne pouvait être réalisé sans une adaptation de la jonction autoroutière. Ainsi, à défaut d’un équipement en accès suffisant, l’autorisation spéciale cantonale ne pouvait être délivrée. La Municipalité de Signy-Avenex a notifié la décision cantonale au conseil de Mario Bottone et Christian Constantin le 8 janvier 2008.
E. a) Mario Bottone et Christian Constantin ont recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal par acte du 28 janvier 2008. Ils concluent à l’admission du recours et à ce que les décisions soient annulées, le département en charge de l’aménagement du territoire étant invité à délivrer l’autorisation spéciale requise, et la Municipalité de Signy-Avenex à délivrer formellement le permis de construire relatif au projet de construction d’un centre commercial avec 550 places de stationnement en souterrain. Mario Bottone et Christian Constantin se réfèrent aux différents rapports complémentaires établis par le bureau CERT-ARAGAO. Ils invoquent également le principe de la bonne foi et de la confiance lié aux décisions de l’administration, et requièrent différentes mesures d’instruction, notamment la production des dossiers complets de l’autorité et l’audition de témoins.
b) La Commune de Nyon, en qualité d’opposante, s’est déterminée sur le recours le 31 mars 2008 en concluant à son rejet. La Municipalité de Signy-Avenex a également déposé une réponse au recours en concluant à son rejet en tant qu’il met en cause la décision municipale du 8 janvier 2008. Le Service du développement territorial, le Service de la mobilité et le Service des routes ont déposé une réponse au recours le 4 avril 2008 en concluant à son rejet dans la mesure où il est recevable.
c) Les recourants Mario Bottone et Christian Constantin ont déposé un mémoire complémentaire le 11 avril 2008 et le tribunal a tenu une audience à Signy-Avenex le 17 avril 2008. Le compte rendu résumé de l’audience comporte les précisions suivantes :
« (…)
Il est ensuite procédé à l’audition des témoins. Michel Baudraz, ingénieur auprès du Bureau CSD Ingénieurs Conseils SA, est entendu. Il a participé à l’étude de conformité « Installations commerciales à forte fréquentation ICFF le long de l’axe Route Blanche », dans laquelle il a coordonné les études sur les impacts environnementaux. L’objet de l’analyse a porté sur l’atteinte globale à l’environnement de quatre projets d’installations commerciales à forte fréquentation, soit : le projet « Fléchères Nord », le complexe litigieux « Signy Sud », le centre commercial « En Gravette », et le projet « Martinet ». Me Journot, avocat des recourants, relève que les projets analysés ne seraient pas clairement définis, en ce sens que les implantations prises en compte relèveraient de la pure hypothèse, puisqu’il y aurait eu opposition de l’exécutif communal de Nyon. Le représentant du Service du développement territorial souligne que des négociations ont eu lieu entre les porteurs de projets. Me Journot ajoute qu’il existerait dans l’étude de conformité des inexactitudes au sujet des projets concernés, puisque celui de « Fléchères Nord » ne comprend plus de surfaces commerciales, alors que l’étude en a quand même tenu compte. M. Baudraz précise que ces surfaces commerciales ont simplement été intégrées dans une des variantes dans un but de comparaison des différents scénarios envisageables. Me Journot soutient que la manière de procéder utilisée pour la réalisation de cette étude de conformité tendrait à privilégier l’implantation des surfaces commerciales au centre-ville et des surfaces consacrées à l’activité administrative à l’extérieur. M. Baudraz relève que l’analyse a consisté en deux approches : la première porte sur l’adéquation de chaque site à l’environnement, au niveau du paysage, du trafic, etc., et la seconde a trait à un pronostic lié aux besoins commerciaux futurs de la population.
Pedro de Aragao, du Bureau Cert-Aragao Ingénieurs-conseils, est ensuite entendu comme témoin. Son bureau est auteur du rapport d’impact sur l’environnement « Centre commercial Signy Sud ». S’agissant du projet « Zschokke » refusé en mai 2002, M. de Aragao, ayant collaboré au rapport d’impact en 2001, relève que l’Etat avait délivré son autorisation spéciale sans soulever de problèmes particuliers liés au trafic ; le projet avait en définitive été refusé par la commune qui l’avait jugé non réglementaire. M. de Aragao expose ensuite son raisonnement concernant le trafic induit par le projet, en particulier sur la méthode de l’utilisation de valeurs TJM (trafic journalier moyen) et de leur calcul sur une moyenne de sept jours (du lundi au dimanche), et non sur six jours (du lundi au samedi). S’agissant de l’équipement, M. de Aragao expose que la parcelle est dûment équipée ; en particulier, le giratoire existant ne subirait pas de surcharge et les transports publics (bus) seraient satisfaisants. En effet, une comparaison a été effectuée avec d’autres lignes de bus et il en est résulté que la desserte ne pourrait être qualifiée de médiocre, mais qu’au contraire, la parcelle serait correctement desservie. M. de Aragao s’exprime ensuite sur l’éventualité d’une activité administrative préconisée par l’étude de conformité ; selon lui, cette étude aurait sous-estimé le trafic lié à une telle activité, de sorte que le privilège donné à une activité dans le domaine tertiaire reposerait sur des bases erronées. En particulier, le trafic du soir aux heures de pointe ainsi que du samedi n’aurait pas été intégré aux calculs ; de même, l’étude n’aurait pas tenu compte de la différence existant entre le trafic matinal dans le domaine tertiaire et celui lié aux commerces. Pourtant, l’activité administrative engendrerait plus de trafic le matin que l’activité commerciale. En conclusion, pour M. de Aragao, le choix d’une activité tertiaire serait « une fausse bonne idée ».
Pascal Bovey, représentant du Service des routes, estime que dans le cas d’espèce, la méthode utilisée par M. de Aragao pour évaluer le trafic induit par le projet ne serait pas satisfaisante. Les calculs sont corrects, mais dans les faits, ils se révéleraient inexacts. L’Outlet Aubonne, pour lequel la même méthode a été utilisée par le Service des routes, et dont la situation au niveau du trafic serait catastrophique, est mentionné à titre d’exemple. En d’autres termes, cette méthode de calcul ne permettrait pas d’émettre de justes projections dans le cas d’un groupement de centres commerciaux ; cette circonstance modifierait la donnée et aboutirait à une interprétation des résultats qui se révélerait inexacte au niveau des faits. Sur question du président, M. Bovey ajoute que le projet de « Fléchères Nord » ne poserait pas de problèmes comparables, car plus on s’éloignerait du pôle concerné, plus les difficultés liées au trafic s’atténueraient. Il est ensuite discuté de l’évaluation des besoins en stationnement.
Joao Jodar, en charge du Département Expansion, Technique et Logistique de la Société coopérative Migros Genève, est entendu en qualité de témoin. Il énumère les différents magasins Migros existant dans la région : au Centre Commercial Nyon La Combe (surface : 4'005 m2), celui d’ « En Gravette » où le Brico-Loisirs tombe en ruine et où un projet d’expansion (Mparc) est en discussion depuis une dizaine d’années, un magasin alimentaire à Gland (1'500 m2), et un autre à Versoix. En ce qui concerne l’implantation de Migros dans le centre commercial litigieux, une surface alimentaire est prévue, ainsi qu’un Do it + Garden dont les assortiments sont encore à définir. Pour ce genre de commerce, les clients auront le plus souvent besoin de leurs véhicules privés (transport de meubles, etc.). Me Journot interroge ensuite le témoin sur les données qui ont été communiquées par Migros au Bureau CSD dans le cadre de son étude de conformité.
S’agissant des nuisances liées au bruit, la représentante du Service de l’environnement et de l’énergie expose que l’OPB serait respectée. Concernant la protection de l’air, le SEVEN partage l’avis du Service de la mobilité ; sous réserve des précisions apportées par ce service concernant le calcul des surfaces brutes de plancher, le SEVEN émet un préavis positif en précisant que le projet n’aura pas d’influence sur le dépassement du seuil critique à la jonction autoroutière.
A l’issue de l’audience, le tribunal procède à une inspection locale en présence des parties. »
Les parties ont eu la possibilité de se déterminer sur le compte rendu résumé de l’audience.
d) Le tribunal a interpellé l’Office fédéral des routes qui s’est déterminé le 18 juin 2008 en estimant que le trafic généré par le projet « Signy-Sud » était sous-estimé dans le rapport d’impact sur l’environnement, et en demandant l’établissement d’une étude de trafic complémentaire et indépendante qui mette en évidence les incidences du projet sur la base d’une analyse réaliste du trafic généré au moment de la mise en service du centre commercial prévu et qui tienne compte également des autres projets en cours dans le secteur nord de l’agglomération nyonnaise. Le tribunal a mandaté en qualité d’expert le bureau CITEC à Genève, qui a rendu son rapport d’expertise au mois de novembre 2008. Les extraits des chapitres 3, 4 et 5 du rapport d’expertise sont reproduits ci-dessous :
« (…)
3. Evolution future
3.1. Projet de centre commercial Signy Sud [2]
Le centre commercial Signy Sud prévoit la construction de 10'400 m2 de surface de vente, dont une grande partie sera occupée par un grand magasin alimentaire. Une synergie avec le centre commercial Signy Centre est souhaitée par le constructeur. D’ailleurs, une liaison piétonne vers le centre commercial existant figure comme condition du permis de construire de Signy Sud ; cette liaison induit la suppression de 24 places dans le parking de Signy Centre.
L’accessibilité à Signy Sud est prévue par le giratoire La Côte (accès depuis Nyon, l’autoroute, le Nord et sortie vers le Nord) et la rue des Fléchères (accès depuis Signy, sortie vers Signy, Nyon et l’autoroute).
3.2. Projets environnants
De nombreux projets sont planifiés dans le district de Nyon ayant un impact plus ou moins important sur la route Blanche et chargeant la jonction autoroutière. Une étude de conformité traitant des installations commerciales à forte fréquentation le long de la route Blanche a été réalisée pour le SDAN par un groupe de mandataires piloté par le bureau CSD en mars 2007 [3 et 4]. Celle-ci inclut Fléchères Nord, Signy Sud, En Gravette et Martinet. Ses conclusions ont remis en cause certaines affectations.
Fléchères Nord [5]
Actuellement à l’enquête publique, le projet Fléchères Nord prévoit la construction de 57'500 m2 de surface brute de plancher affectés à des hôtels, des bureaux, un polycentre, un centre médical et un restaurant.
Dans un premier temps, 677 places seront construites, puis 100 places en surface seront réaffectées dès l’amélioration de l’offre TC prévue dans le cadre du Schéma Directeur de l’Agglomération Nyonnaise (SDAN).
Deux accès sont prévus : la construction d’une nouvelle branche au giratoire La Côte, utilisée par environ 70% du trafic généré, et l'utilisation du giratoire route Blanche / route de Gingins traversé par 30% du trafic généré. Au total, le projet générera environ 2'900 véhicules par jour.
En période de pointe du soir, l'impact du projet sur la jonction autoroutière peut être estimée à 215 uv/h: 80 véhicules prendront l'autoroute direction Genève, 70 direction Lausanne et environ 65 véhicules poursuivront sur la route Blanche direction Nyon).
En Gravette
Le projet En Gravette a été revu suite aux recommandations de l'étude ICFF et prévoit à court terme la réalisation d'environ 10'000 m2 de surface de vente affectés à un supermarché de quartier et un brico-loisirs [6].
Selon les normes en vigueur, près de 410 places seront construites (dont 350 pour les clients) qui généreront un trafic supplémentaire journalier de 1'450 véhicules [3]. L'attrait régional du brico-loisirs induit la provenance d'environ 20% des automobilistes depuis l'autoroute.
Aussi, en période de pointe du soir, entre 30 et 70 véhicules circuleront à travers la jonction autoroutière de Nyon.
Martinet
L'affectation du projet Martinet a également été revue suite aux conclusions de l'étude ICFF; celle-ci recommande de concevoir un projet commercial dans le prolongement du centre-ville et de réduire les surfaces prévues pour l'alimentaire et d'augmenter celles de la galerie marchande.
La surface brute de plancher prévue pour l'ensemble du projet est de 13'000 m2, générant un trafic proche de 3'700 uv/j. Aucun trafic ne sera en relation avec l'autoroute [3].
Autres projets environnants
De nombreux autres projets parsèment la région (voir carte en annexe) ; le tableau ci-dessous reprend les urbanisations dont l’horizon de planification s’échelonne d’ici 2020 à Eysins, la Vuarpillière, Nyon et Prangins [7] :
SBPc habitat [m2]
SBP emplois secteur secondaire [m2]
SBP emplois secteur tertiaire et services [m2]
SBP commerces [m2]
Eysins
52'000
27'000
0
0
La Vuarpillière
0
71'000
0
0
Prangins Nord
136'000
112'000
0
0
Prangins Sud
111'000
5'000
0
0
Fléchères Norda
0
0
57'500
15'500
Nyonb
221'000
0
128'000
16'000
Total
520'000
215'000
185'500
31'500
a Le secteur de développement Fléchères Nord comprend les projets Fléchères Nord et Signy Sud
b Le secteur de développement Nyon comprend les projets Martinet et En Gravette
c SBP = surface brute de plancher
L’impact de ces projets au niveau du trafic contribue à l’évolution « naturelle » du trafic et a été intégré dans la présente expertise comme telle.
4. Réponse aux questions de l’OFROU
4.1. Justification du nombre de places projeté
Le projet Signy Sud fait partie du plan de quartier « Les Fléchères », qui définit le ratio de 1 place pour 20 m2 de surface de vente (SV) pour l’ensemble des besoins des employés et clients [8]. L’application de ce règlement sur la base des 10'400 m2 de SV prévus pour Signy Sud implique la construction de 520 places de stationnement. Or, le centre commercial existant Signy Centre, faisant également partie de ce même plan de quartier, comporte plus de 70% de places en trop par rapport à ce règlement (1'125 places pour 13'000 m2 de SV, soit 8,65 places pour 100 m2 de SV, alors que le règlement demande 650 places soit 5 places pour 100 m2 de SV). Son application au centre commercial Signy Sud peut donc se discuter.
Le stationnement de toute nouvelle urbanisation peut se dimensionner sur la base de la norme VSS SN 640 281, qui remplace la norme VSS SN 640 290 depuis le 1er février 2006. Pour les magasins à nombreuse clientèle, celle-ci prévoit 2 places pour 100 m2 de SV pour les employés, auxquelles il faut ajouter 8 places pour 100 m2 de SV pour les clients ; ces ratios sont réduits selon l’offre en transports collectifs du site et la part de personnes accédant en mobilité douce.
Cependant, ces valeurs sont peu adaptées pour les grands centres commerciaux. Pour ceux-ci, l’expérience du bureau d’étude et les mesures sur le terrain ont montré qu’il est préférable d’utiliser les résultats du rapport de recherche publié par l’OFROU en novembre 1998 [9]. Celui-ci indique de prévoir en moyenne 6,3 places pour 100 m2 de SV, dont 1 place pour les employés et 4,0 à 5,7 pour les clients, mais avec une grande dispersion des valeurs de référence puisque 90% des 64 centres commerciaux enquêtés disposent entre 2,3 et 9,8 places pour 100 m2 de SV[1].
Depuis, la tendance est à la baisse avec un effort d’intégration des centres commerciaux en ville ou avec une desserte en transports collectifs importante (par exemple Sihlcity à Zürich qui, pour 41'000 m2 de SV dispose de 850 places de parking (payantes!), soit environ 2 places par 100 m2 de SV ou le Centre Boujean à Bienne, desservi par un bus toutes les 10 minutes).
L’application de ce ratio nécessite de construire entre 520 et 697 places pour le centre commercial Signy Sud, dont 104 pour les employés. Un effet de synergie avec Signy Centre de l’ordre de 25% pour les clients et une réduction de 20% pour l’offre employés peuvent être considérés. La réduction est définie dans la norme VSS et tient compte de l’offre TC du site (desserte en heure de pointe de 30 minutes par sens, mais cadence s’espaçant jusqu’à 2h en heure creuse). Le nombre de places peut être abaissé entre 396 et 529 places, soit en moyenne 463 places.
L’effet de synergie considéré se justifie par le fait qu’une partie des clients actuels visiteront également le nouveau centre commercial, offrant d’autres produits, sans déplacer leur voiture. Cet effet est réel, par contre il implique une augmentation de la durée des achats et donc, pour un nombre de clients équivalent, plus de places sont nécessaires.
Aussi, une analyse de sensibilité peut être faite sur le dimensionnement du parking considérant un effet de synergie de 0 ou 40%. Dans le 1er cas, entre 500 et 677 places doivent être construites avec Signy Sud[2], alors qu’avec un effet de synergie de 40%, entre 334 et 440 places sont nécessaires[3]. Ainsi, le nombre de places de stationnement pour le nouveau centre commercial doit être compris dans une fourchette de 334 à 677 places.
L’étude d’impacts sur l’environnement applique le ratio des centre commerciaux suisses pour le seul besoin des clients et prévoit ainsi 550 places de stationnement, soit environ 5,3 places par 100 m2 de SV ; cette valeur est légèrement supérieure au règlement du plan de quartier et se situe dans la fourchette des centres commerciaux suisses. Ce dimensionnement est donc correct.
4.2. Génération de trafic sur la base des places de stationnement
En préambule, il faut préciser que la génération d’un centre commercial dépend en premier lieu du type de commerce implanté. La génération de trafic de Signy Sud peut d’abord être évaluée sur la base de celle de Signy Centre. Actuellement, le centre commercial existant génère 50'000 unités-véhicules par semaine, soit 6,35 mouvements / place / jour environ (taux de rotation de 3,2) [1]. L'application de ce ratio à Signy Sud induit un trafic journalier moyen de 3'500 uv/j; la génération des places supprimées dans le parking de Signy Centre (24 places, soit 155 uv/j), et celle du garage Volvo implanté sur le site de Signy Sud (environ 140 uv/j) doivent être déduites de cette valeur [5]. Ainsi, au final, le projet aura un impact sur le trafic existant qui peut être estimé à 3'200 uv/j.
La même réflexion peut être faite pour l’heure de pointe du soir d'un vendredi. A cette période, environ 620 véhicules entrent et 530 sortent du parking de Signy Centre, ce qui représente 55% des places qui se remplissent et 47% qui se vident (le centre commercial ferme à 21h). Des tubes comptant les véhicules ont été posés du jeudi 2 au samedi 4, puis du mercredi 8 au samedi 11 octobre 2008 afin de compléter les données transmises par le directeur de Signy Centre.
En appliquant ces ratios aux 550 places de Signy Sud, environ 300 véhicules entreront et 260 sortiront du parking du nouveau centre commercial à l’heure de pointe du soir.
Dans l'étude d'impact, la génération à l'heure de pointe du soir, calculée d'après le nombre de places de stationnement et le taux de rotation journalier, est de 425 uv/h. Cette valeur est inférieure à un calcul basé sur le taux de remplissage et de vidange du parking de Signy Centre à l'heure de pointe, qui prévoit la génération totale de 560 uv/h (sommes des véhicules entrant et sortant, soit + 30%). Par ailleurs, l'offre en stationnement du centre commercial existant paraît surdimensionnée, contrairement à celle de Signy Sud (voir chapitre 4.1). L'application d'une "règle de trois" dans ces conditions sous-évalue le trafic généré par le nouveau centre commercial.
4.3. Génération de trafic sur la base de la surface de vente
Si le calcul de la génération est réalisé sur la base de la surface de vente, le résultat est supérieur à un calcul basé sur le nombre de places de stationnement. En effet, le centre commercial existant, Signy Centre, dispose de 13'000 m2 de SV et génère en moyenne sur les sept jours de la semaine, environ 7'150 uv/j, soit 0,55 uv/j par 100 m2 de surface de vente. Signy Sud prévoit la construction de 10'400 m2 de SV, et, par règle de trois, générera 5'720 uv/j en moyenne. Ce flux généré par un parking de 550 places correspond à 10,4 mouvements / place / jour (taux de rotation de 5,2).
A l’heure de pointe déterminante, Signy Centre induit un trafic total de 1'150 uv/h (somme des entrées et sorties), soit 0,0885 uv/h par 100m2 de SV. En appliquant ce ratio à Signy Sud, celui-ci générera 920 uv/h. Cette valeur est largement supérieure aux prévisions basées sur le nombre de places de stationnement (+65%) ; elle paraît cependant plus réaliste par rapport aux générations des centres commerciaux existants.
La génération de trafic calculée sur la base de la surface de vente est estimée à 920 uv/h. Cette valeur est nettement plus importante que l'évaluation faite dans l'étude d'impact (+115%). Elle peut être considérée comme une fourchette haute avec l'avantage d'être indépendante d'un éventuel sur- ou sous-dimensionnement de l'offre en stationnement et du taux de synergie entre les deux centres commerciaux.
4.4. Génération de trafic sur la base du chiffre d'affaires attendu
Un contrôle de la génération de trafic attendue par le projet Signy Sud peut se faire par similitude avec le centre commercial Signy Centre.
Pour rappel, Signy Centre, offrant une surface de vente de 13'000 m2, a un chiffre d'affaires qui peut être estimé à 160 millions de francs par an et génère un trafic à l’heure de pointe de 1'150 uv/h [1].
Par similitude, Signy Sud aura un chiffre d'affaires d'un ordre de grandeur de 128 millions de francs par an après 10 ans d'activité.
Toutefois, le chiffre d'affaires dépend des rentabilités propres des centres commerciaux et en utilisant les valeurs de Signy Centre (12'300.- par 100 m2 de SV), la génération de trafic se situe dans la fourchette haute[4].
4.5. Evaluation des effets du trafic généré par le projet au moment de sa mise en service
L'évaluation des effets du trafic généré par le projet s'évalue au niveau de la saturation des carrefours en période critique. Dans le secteur d'étude, il s'agit de la jonction autoroutière à l'heure de pointe du soir.
En optimisant sa régulation et notamment en l’affectant au plus proche de la demande réelle des temps verts, le carrefour de la jonction de Nyon peut disposer d'une réserve de 10% par rapport aux charges y circulant actuellement.
Selon l'étude d'impact de novembre 2005, le projet Signy Sud génère un trafic de 255 uv/h à cette période au niveau de la jonction autoroutière. La prise en compte des projets environnants ajoute 265 uv/h (215 uv/h induits par Fléchères Nord et 50 uv/h par En Gravette).
Enfin, la croissance démographique et donc de la mobilité du secteur doit être considérée. Sur ces quatre dernières années, le trafic à l'heure de pointe du soir a augmenté de 2,4% par année. En prenant l'hypothèse que sa progression sera de 2% ces prochaines années, les charges circulant au niveau de la jonction autoroutière croîtront de 10% environ en 5 ans.
A l'horizon 2014, la jonction autoroutière sera saturée, que les projets En Gravette, Signy Sud et Fléchères Nord soient réalisés ou pas.
Le tableau ci-dessous indique, pour chaque élément considéré isolément, son impact sur la capacité de la jonction autoroutière. Le centre commercial Signy Sud a un effet plus marqué que l'évolution naturelle du trafic et les autres projets environnants.
Evolution « naturelle » du trafic sur 5 ans (+2% par an)
Fléchères Nord
En Gravette
Signy Sud selon RIE 2005
Signy Sud selon la surface de vente
Impact sur la capacité théorique de la jonction autoroutière de Nyon
+ 8 points
+ 5 points
+ 1 point
+ 7 points
+ 30 points
Si l’on considère la réalisation de l’ensemble des projets prévus d’ici 2020 à Eysins, La Vuarpillière, Nyon et Prangins, l’impact sur la route Blanche et donc la jonction de Nyon est proche de 3% par an, soit 16% en 5 ans. Dans ce cas, l’évolution « naturelle » du trafic augmente la capacité théorique de la jonction de 14 points.
4.6. Mise en évidence du trafic généré par le projet sur la capacité et la sécurité de la jonction autoroutière
Considérant les hypothèses retenues dans l’étude d’impacts, le projet Signy Sud génère environ 425 uv/h à l’heure de pointe du soir, dont 60% circule dans le carrefour de la jonction autoroutière (période la plus chargée du carrefour). Ce trafic augmente la capacité utilisée de la jonction de 7 points et provoquera sa saturation dès 2010 (avec une croissance démographique du secteur augmente le trafic de 2% par an).
L’augmentation du temps d’attente suit une courbe exponentielle dès le dépassement de la capacité offerte. Ainsi, alors que le temps d’attente moyen est de 45 secondes sans projet, il peut être estimé à 3 minutes et 20 secondes avec celui-ci (considérant le trafic généré dans l’étude d’impact), ou 10 minutes et 30 secondes (considérant le trafic généré sur la base de la surface de vente), car certains véhicules devront attendre plusieurs cycles de feux avant de passer.
De même, la saturation du carrefour se traduit par un allongement des files d’attente : de 450 mètres actuellement pour l’ensemble des mouvements, celles-ci peuvent être estimées à 950 mètres (génération de trafic de l’étude d’impact) ou 2'600 mètres (génération de trafic basée sur la surface de vente), soit un refoulement très probable sur l'autoroute.
Ces valeurs sont théoriques. Dans la réalité, deux effets se produiront : premièrement, les temps de jaune seront plus utilisés et les temps inter véhiculaires plus courts, ce qui amène une baisse de la sécurité globale du carrefour. Deuxièmement, des reports dans le temps ou l’espace (changement d’itinéraire) se produiront..
4.7. Aménagements et mesures complémentaires nécessaires pour assurer un fonctionnement acceptable en tout temps de la jonction de Nyon
Du plus léger au plus lourd, quatre familles de mesures peuvent être prises pour augmenter la capacité de la jonction autoroutière de Nyon:
1. Optimisation de la régulation: la régulation mise en place actuellement au carrefour de la jonction autoroutière de Nyon à l'heure de pointe du soir n'est pas optimisée: les temps de vert offerts pour les mouvements perpendiculaires à l'autoroute sont supérieurs à la demande, alors que les flux sortant de l'autoroute en tourne-à-gauche ne peuvent être entièrement absorbés à chaque cycle de feu. En adaptant mieux la régulation à la demande réelle de trafic, le carrefour de la jonction disposera d'une réserve de capacité de 10%. Cette mesure n'est toutefois pas suffisante pour absorber durablement l'évolution du trafic: considérant uniquement l'évolution "naturelle" du trafic, celui-ci sera saturé dans six ans déjà.
2. Modification de l’affectation des voies et de la régulation : aucun gain ne peut être apporté à ce niveau, l’affectation des voies est optimisée par rapport aux charges de trafic.
3. Modification du plan de circulation : deux sous-variantes ont été examinées :
a. Suppression de tous les tourne-à-gauche et construction de deux giratoires sur la route Blanche au nord et au sud de la jonction: cette solution est élégante car elle a l'avantage de supprimer les feux; les véhicules sortant de l'autoroute ont l'obligation de tourner à droite, puis ils peuvent faire demi-tour au niveau du giratoire. Mais étant donné l'importance des charges de trafic circulant dans le carrefour, cette variante n'est pas pérenne: les giratoires sont déjà utilisés au maximum de leur capacité avec les charges actuelles. Dans le futur, des files d'attentes se formeront, avec le risque de remonter jusque sur l'autoroute.
b. Suppression des tourne-à-gauche sortant de l’autoroute et construction de deux giratoires : cette sous-variante est semblable à la précédente, sauf qu’elle permet les tourne-à-gauche d’entrée sur l’autoroute. Les giratoires sont ainsi moins chargés, mais, même avec trois voies à l’anneau, le giratoire sud sera saturé dans dix ans.
Cette variante n'est donc pas retenue.
4. Aménagement : deux sous-variantes ont été envisagées :
a. Elargissement du pont autoroutier: le fonctionnement de la jonction peut être amélioré en augmentant le nombre de voies pour les mouvements déterminants, à savoir les mouvements tout-droit circulant sur la route Blanche et les mouvements tourne-à-gauche sortant de l'autoroute. Deux fois trois voies sont nécessaires sur le pont autoroutier, actuellement à deux fois deux voies. Cette mesure augmente considérablement la capacité de la jonction qui disposera, dans dix ans et avec la réalisation des projets Fléchères Nord, En Gravette et Signy Sud, d'une réserve de capacité de 30%.
b. Jonction en forme de trèfle ou trèfle partiel : cette dernière sous-variante consiste à assurer l’ensemble des entrées et sorties de l’autoroute en tourne-à-droite. Les feux sont supprimés et les tourne-à-gauche transformés en tourne-à-droite par la création de contre-routes et de nouvelles bretelles de sortie : au total, huit voies sont créées. Le vaste espace non construit aux abords de la jonction de Nyon semble compatible avec cette géométrie ; la topographie également côté Nord. Au sud, la différence de niveau nécessite des ouvrages considérables.Cette variante est couramment utilisée dans les lieux à fort trafic (par exemple les jonctions de Ferney, Meyrin ou Vernier, à proximité de la zone aéroportuaire à Genève, ou à Crissier dans le canton de Vaud), et permet un fonctionnement à long terme de la jonction. Les éléments déterminants pour ce type de jonction sont la longueur de la contre-route où se font les entrecroisements, le coût de l'infrastructure et son caractère non urbain très marquant.
De ces deux solutions, la première est moins onéreuse. Toutefois, une étude traitant des jonctions autoroutières de l’ouest vaudois (et incluant celle de Nyon), pilotée par Régionyon, va débuter et un de ses objectifs est de favoriser la progression des bus au niveau de ces carrefours. Des voies bus seront peut-être nécessaires en traversée de la jonction, réduisant d'autant l'espace disponible pour le trafic.
4.8. Conclusion technique
En réponse aux questions de l'OFROU, le dimensionnement du parking de Signy Sud réalisé dans l'étude d'impacts sur l'environnement en novembre 2005 est correct: 550 places doivent être construites pour les besoins du nouveau centre commercial.
La génération de trafic, basée sur le nombre de places de stationnement et le taux de rotation journalier du centre commercial Signy Centre est, par contre, un peu sous-dimensionnée, en particulier pour ce qui est du trafic à l'heure de pointe déterminante. Une estimation calculée sur la base de la surface de vente du futur centre commercial paraît plus adaptée. Cette méthode de calcul aboutit à environ 900 uv/h à l'heure de pointe déterminante, soit plus du double du trafic estimé dans l'étude d'impact. Elle a l'avantage d'être indépendante d'un éventuel sur- ou sous-dimensionnement de l'offre en stationnement (le parking de Signy Centre semble surdimensionné) et d'un taux de synergie entre les deux centres commerciaux.
L'évaluation de la génération de trafic selon le chiffre d'affaires attendu est délicate; ce dernier n'étant pas connu pour le nouveau centre commercial, il ne peut qu'être estimé par rapport aux résultats de Signy Centre, alors qu'il dépend beaucoup du type de commerces et que le centre commercial existant a une bonne rentabilité. Cependant, l'utilisation des mêmes ratios que ceux du centre actuel conduisent aux mêmes valeurs de trafic en heure de pointe que celle du point précédent, soit celle basée sur la surface de vente.
Le trafic généré par Signy Sud est très important. Son impact sur la capacité de la jonction est supérieur à celui des projets Fléchères Nord et En Gravette et comparable à l'évolution générale de trafic d'une dizaine d'années.
La jonction autoroutière de Nyon est proche de la saturation. Avec la croissance de trafic de fond et sans grand projet sur les terrains proches, elle sera saturée dans moins de 10 ans malgré une optimisation des feux actuels. La mise en service du nouveau centre commercial consiste à consommer immédiatement le peu de réserve disponible et à impacter fortement le fonctionnement de la jonction. Le temps d'attente et la longueur des files d'attente suivent une courbe exceptionnelle dès le dépassement de la capacité offerte. Dans la géométrie actuelle de la jonction, le risque de refoulement des files d'attente sur l'autoroute en heure de pointe sera très important avec la mise en service du centre commercial. Il sera incompatible avec une exploitation sûre de l'autoroute.
Compte tenu de ces conclusions, l'expert a procédé à un examen sommaire des variantes d'aménagement permettant d'améliorer la capacité de la jonction. Deux variantes de réaménagement de la jonction permettent d'absorber à la fois le trafic du centre commercial et l'évolution du trafic futur à moyen-long terme : l'élargissement du pont autoroutier à six voies (au lieu de quatre actuellement) ou la transformation de la géométrie des bretelles en forme de trèfle. Ces solutions sont coûteuses.
5. Conséquences du projet sur l’aménagement du territoire
Ce dernier chapitre constitue un commentaire d'ordre général. Il tente une synthèse de la problématique posée par le projet dans une perspective d'aménagement du territoire à moyen terme. En tant qu'avis d'expert, il se distancie volontairement de la mécanique actuelle des procédures afin de donner des pistes de réflexion pour une évolution des outils d'appréciation actuels.
5.1. Problématique générale de planification
Des questions ponctuelles qui cachent un problème de fond
Les questions posées par l'OFROU portent sur des points très concrets de capacité et de fonctionnement. Il est bien sûr possible de répondre à ces questions pour elles-mêmes. C'est l'objet de notre expertise. Cependant, la nature même des questions renvoie à un malaise beaucoup plus fondamental, à une problématique pour laquelle les analyses sectorielles actuelles sont peu opérantes.
Le problème de fond est de savoir comment concevoir et gérer le développement territorial alors que les réseaux de déplacements sont pour la plupart proches de la saturation et que leur capacité ne pourra pas être augmentée au rythme de la croissance actuelle. Cette situation amène à la question de savoir s'il est encore possible de développer des infrastructures à forte génération de trafic aux abords des autoroutes.
Notre marge de manœuvre territoriale a radicalement changé en une génération
Pour tenter de définir comment prendre des décisions sur les projets en cours, il faut tout d'abord souligner que la perception de notre marge de manœuvre territoriale a radicalement changé en l'espace de quelques décennies.
Il y a encore 20 ans, le réflexe normal du planificateur et du constructeur consistait à regrouper les installations à forte génération de trafic le long des axes à grande capacité. Il apparaissait comme évident de localiser un centre commercial proche d'une jonction autoroutière. Entre-temps, d'une part ces installations ont largement contribué à utiliser les réserves de capacité disponibles des réseaux routiers sans avoir participé ni à leur financement, ni déchargé la collectivité du coût d'exploitation de dessertes alternatives en transport public et, d'autre part, l'augmentation générale du trafic a conduit à une utilisation proche de la saturation des réseaux routiers structurants.
Il apparaît aussi de plus en plus évident qu'il ne sera pas possible d'augmenter la capacité des réseaux ou de le faire seulement à long terme et au prix d'un coût et d'un effort considérable[5]. Autrement dit, une prise de conscience générale de nos limites est en train de se faire, obligeant à reconsidérer des logiques d'implantations qui étaient consensuelles jusqu'ici. La question n'est plus vraiment de savoir s'il est possible de construire un projet qui respecte une procédure de planification, mais de savoir s'il est sage d'utiliser les terrains et les infrastructures encore disponibles pour un usage ou un autre et d'examiner comment transformer le territoire actuel pour qu'il accueille plus d'activités et d'habitat à nuisances constantes[6].
L'aménagement du territoire évolue selon des cycles longs (50 à 150 ans). Un cycle complet voit successivement une période pionnière, de croissance, de maturité puis un déclin suivi d'une mutation ou d'une transformation pour un nouvel usage territorial.
La liberté d'action dont on dispose pour aménager le territoire dans une phase de croissance n'est évidemment plus la même dans une phase de maturité et souvent encore plus réduite dans une phase de déclin. Les phases de croissance en matière de mobilité que nous avons vécues entre les années 60 (début de la construction autoroutière, début de la généralisation de la voiture) et 2000 nous ont habitués à toujours disposer de réserves de capacité et à lutter contre les points d'engorgement des réseaux.
L'aménagement du territoire évolue par des cycles longs (50 à 150 ans) et nous sommes passées ces dernières années d'une phase de croissance à une phase de maturité. En phase de maturité, les démarches planificatrices ne devraient plus avoir les mêmes objectifs. La saturation généralisée des réseaux est proche et chaque transformation du territoire peut avoir des conséquences bloquantes importantes. Dans cette phase, la logique déterminante porte sur l'optimisation et l'amélioration de la performance des infrastructures existantes.
A ce stade de la réflexion il faut se poser les questions suivantes :
· quels outils utiliser pour apprécier la faisabilité de tels projet (ou bien est-ce que les outils actuels sont pertinents et comment les adapter ?)
· quelle décision prendre sur le projet de centre commercial de Signy ?
5.2. Qualité des outils à disposition
Faiblesses des études d'impact comme outil régulateur
L'étude d'impact est un outil de planification peu adapté aux circonstances actuelles. Elle a pour principe d'examiner les effets d'un projet pour lui-même et de comparer ses effets par rapport à une situation de référence. Cette démarche est évidemment très pragmatique et peut donner satisfaction aussi longtemps que la marge de manœuvre territoriale est importante. Par contre, aujourd'hui, au moins deux défauts de cet outil sautent aux yeux.
Premièrement, le fait que l'on apprécie les impacts par rapport à une situation de référence qui est toujours plus "dégradée". En effet, plus les années passent, plus le volume de trafic augmente, donc plus il est "acceptable" d'ajouter à une situation de référence l'effet négatif d'un projet ("saucissonnage"). Cette spirale négative est d'ailleurs contraire à l'esprit initial des lois sur l'environnement qui visent à agir en priorité sur l'émetteur et à réduire les impacts à une valeur aussi basse que possible et non à une valeur acceptable par le contexte.
Deuxièmement, il est contreproductif de traiter un projet pour lui-même lorsque les alternatives ou les réserves deviennent rares. A ce stade, une gestion optimale du territoire passe nécessairement par une vision globale. Sous cet angle, il devient extrêmement important de disposer d'outils du type de l'ICFF pour apprécier divers
Dans la situation actuelle, c'est bien une démarche prospective et d'optimisation qui permet de trouver la meilleure manière de maximiser les avantages sur un territoire donné. Satisfaire aux exigences d'une étude d'impact conduit à une approche trop sectorielle et ne permet pas d'apprécier correctement les effets bloquants du projet.
scénarios.
Une critique vient tout de suite à l'esprit lorsque l'on envisage de juger un projet de construction par le biais d'une démarche prospective : comment comparer, à un même niveau, des projets dont l'état d'avancement est par trop différent, à savoir demande de permis de construire, projet planifié au niveau avant-projet, simple intention de développement, etc. ?
Une telle critique n'a pourtant pas lieu d'être. En effet, une démarche prospective pose un cadre exploratoire. Son but est d'identifier s'il reste une marge de manœuvre dans l'aménagement d'une région et non de mettre en opposition des projets. Dans une démarche prospective rien n'est figé, d'ailleurs, les projets considérés sont presque toujours revus et adaptés suite à une telle démarche. Si à l'issue d'une telle étude la marge de manœuvre n'est pas suffisante et que l'on constate un risque élevé de blocage, il serait quand même étonnant de donner le blanc-seing à un projet particulier même s'il est le plus abouti. Autoriser sa construction pourrait contraindre ensuite une région à des options difficiles et coûteuses.
Après examen, il semble que nous nous trouvions exactement dans ce cas de figure avec le projet de Signy Sud. Aujourd'hui, du point de vue du trafic, le projet est possible mais il consomme le peu de capacité disponible du secteur et donc contraint encore plus durement les choix d'aménagement de la région. Le projet développe un attrait et une dynamique qui vont à sens contraire des actions et des stratégies de mobilité autour des transports en commun que les collectivités mettent en place depuis plusieurs années et qui se matérialisent progressivement dans les documents directeurs ou planificateurs. Les impacts et le risque de blocage sont donc très grands alors que ce projet a suivi et respecté toutes les procédures demandées et qu'il est le plus abouti par rapport aux autres intentions de développement du secteur.
5.3. Conséquences du projet
Conséquences néfastes du projet en termes de trafic
Pour être encore plus explicite, rappelons les principaux impacts en matière de déplacements qui découlent de la réalisation du centre commercial de Signy Sud :
· le projet génère beaucoup de trafic en soi (c'est une évidence qu'un centre commercial à côté d'une jonction autoroutière et sans transport public structurant ni population à distance de marche génère du trafic automobile au-dessus de la moyenne, donc qu'il va à sens contraire des politiques de mobilité actuelles)
· le projet génère beaucoup de trafic sur un point stratégique du réseau alors même que ce réseau est déjà à un stade proche de la saturation
· il conforte la vocation commerciale et à forte génération de trafic du secteur par une concentration d'activité et une spécialisation d'affectation. Autrement dit, le projet introduit une dynamique de projet et de marché qui rend le secteur encore plus attractif pour la grande distribution et donc rend le secteur encore plus saturé du point de vue du trafic. Cet effet a par exemple été très visible à Chateauneuf-Conthey qui est devenu en l'espace de 15 ans la zone commerciale du Valais central. Deux processus sont à l'œuvre de manière indépendante ou complémentaire. D'une part les leaders attirent par effet de concentration ou de concurrence d'autres surfaces commerciales, d'autre part, on observe une complémentarité de services et d'activités. En effet, à partir d'un certain seuil, ces centres commerciaux confortent leur attractivité par des animations, des services, des activités annexes (loisirs, sport, cinéma, commerces spécialisés). D'une certaine manière ils vident les centres urbains de leur centralité alors même que les conditions d'accessibilité en transport public et en mobilité douce sont en principe très faibles.
· il développe une dynamique qui va à sens contraire des efforts de planification et des démarches directrices des collectivités en renforçant un univers de mobilité organisé autour de la voiture et donc affaiblissant un univers de mobilité organisé autour des transports en commun et de la mobilité douce.
Est-il encore possible de développer des centres commerciaux ?
Un développement contemporain, attentif à la mobilité durable conduit à certains principes d'aménagement, par exemple :
· développer la ville là où les transports en commun peuvent agir en force
· privilégier une mixité d'affectation conduisant à un développement équilibré et favorisant des déplacements de proximité.
Dans ces conditions est-il encore possible de développer des grands centres commerciaux ? Plusieurs exemples suisses montrent que des solutions peuvent être trouvées :
· A Bienne, le Centre commercial Boujean a été adapté pour réduire les places de stationnement, créer un arrêt de bus spécifique et disposer d'une liaison bus à 10 min de fréquence
· A Neuchâtel, le regroupement du stade de la Maladière, de halles de sport et du centre commercial Coop ont permis de limiter le nombre de places de stationnement et de disposer d'une implantation en pleine ville plutôt qu'à Marin ou dans le Seeland comme prévu initialement
· Sihlcity à Zurich compte 41'000 m2 de surface commerciale et de nombreux autres équipements (13 cafés ou restaurants, 10 salles de cinéma, un centre médical, etc.). Le site est très bien desservi par les transports publics et les concepteurs ont pour objectif que 60% des 20'000 visiteurs par jours utilisent les transports publics.
En France, l'attitude de la grande distribution a aussi radicalement changé ces dernières années. Dans ce pays le nombre d'enseignes commerciales permet une concurrence acharnée et le modèle de mobilité a été longtemps été le tout voiture. Aujourd'hui, on constate une volte-face des grands distributeurs.
A titre d'exemple, à Montpellier, Auchan demande à faire passer le tram dans son secteur commercial. A Dijon, le secteur de la Toison d'or prévoit une profonde transformation pour y intégrer le projet de tram.
5.4. Conclusions
Au vu de l'impact du projet sur la capacité routière, du niveau de saturation du réseau routier, de l'effet de concentration commerciale, de la faible marge de manœuvre territoriale, autrement dit, du point de vue d'une gestion coordonnée de la mobilité, il est recommandé de stopper la réalisation du projet Signy Sud.
Une telle décision pose bien sûr de nombreuses questions d'équité, de modernisation des procédures et du développement d'outils plus adaptés de gestion du territoire. Traiter ces points demandera du temps et les considérations ci-dessus ne constituent que des pistes de réflexion.
Cependant, l'expert insiste sur le caractère urgent et impératif de freiner tout développement aux abords de la jonction de Nyon compte tenu de l'important décalage temporel (inertie) qu'il y a entre une décision corrective et son effet visible sur le territoire alors même que la marge de manœuvre en terme de trafic est très limitée. En particulier les autres projets de développement à l'étude dans l'aire d'influence de la jonction autoroutière doivent être analysés par le biais d'un examen attentif similaire à celui de la présente expertise.
Si le projet devait être réalisé, il faudrait au moins introduire une double régulation des conséquences dommageables du projet.
Premièrement, impliquer les bénéficiaires directs de l'accessibilité autoroutière dans les coûts d'augmentation de capacité de la jonction. Par bénéficiaires directs il faut entendre non seulement le projet mis en cause, mais l'ensemble de la zone des Fléchères, soit le centre commercial actuel (Signy centre), le centre commercial projeté (Signy Sud) et le quartier Fléchères Nord.
Deuxièmement, faire porter par le centre commercial (ou l'ensemble de la zone des Fléchères), le coût d'une ligne de bus à fréquence urbaine au moins durant les heures de pointes (mobilité d'une partie des employés) et les heures à forte affluence commerciale (accessibilité aux services et commerces). En effet, ce type d'installation introduit une forte dépendance à la voiture pour la population en générale. Comme de plus en plus d'activités quittent les centres villes pour les périphéries commerciales, les bénéficiaires directs de cette évolution doivent prendre une plus grande part à la politique d'équité face aux équipements qui prévaut en Suisse. Les activités qui ne sont plus disponibles que dans des zones périphériques doivent assurer des conditions d'accessibilité minimale même pour les personnes non motorisées. L'étendue de la prise en charge des coûts d'exploitation est difficile à définir à ce stade mais il est certain que financer une liaison horaire par bus sur les deux kilomètres avoisinant le centre commercial serait trop faible.
Par ailleurs, il faut examiner comment introduire des outils de coordination et de planification beaucoup plus réactifs. Une partie du problème actuel provient du fait que plus de 15 ans se sont écoulés entre le plan de quartier des Fléchères et la situation actuelle, les principes de planification de ce document ne sont plus nécessairement pertinents. La mise à jour du PLQ en 2005 n'est pas à considérer car, conformément à la pratique courante, elle n'a porté que sur des points de détails et n'a pas réexaminé le bien fondé du PLQ sous l'angle d'une planification stratégique.
(…) »
e) Les parties ont eu la possibilité de se déterminer sur le rapport d’expertise et une nouvelle audience a été tenue à Signy-Avenex le 17 juin 2009 à la demande des recourants Mario Bottone et Christian Constantin. Le compte rendu résumé de l’audience comporte les précisions suivantes :
« Me Journot rappelle l’offre transactionnelle, qui s’élève à 6 millions de francs. Cette somme serait divisée en deux montants de 3 millions pour chaque projet, le montant de 1'500'000 fr. serait versé au moment de l’octroi du permis de construire et le solde de 1'500'000 fr. au moment de la délivrance du permis d’exploiter. M. de Aragao, donne quelques exemples des améliorations possibles de l’infrastructure, notamment en ce qui concerne la signalisation au carrefour de la jonction autoroutière, les diverses possibilités d’aménagement de la Route Blanche, ainsi que la mise au point d’un plan de mobilité pour les sites des Fléchères et des mesures plus générales favorisant les transports publics (parking d’échange, valorisation de la ligne de bus).
Les représentants de l’administration cantonale précisent que les chefs des départements concernés ont examiné de manière détaillée l’offre financière faite par les recourants. Après une étude approfondie, ils ont constaté que les éventuelles améliorations de l’équipement liées au projet litigieux ne représentaient qu’un aspect du problème plus général de la région, car les aménagements du réseau sont liés à des procédures distinctes, impliquant bien trop d’incertitudes quant à leur issue pour s’engager de manière définitive sur les permis de construire sollicités.
Le syndic de la Commune de Nyon précise que le problème est trop complexe pour être résumé à une simple dimension financière. Les différentes communes de la région sont confrontées à une situation de saturation du réseau, et elles se sont rencontrées au sein du conseil régional pour étudier les différentes options de développement dans le secteur. Elles ont, dans un premier temps, préavisé favorablement pour un type d’activité lié au tertiaire ou au tertiaire supérieur dans le secteur concerné. Il s’agirait d’identifier des utilisateurs possibles pour un projet économiquement viable, ce qui correspond au scénario 3 ter du rapport de 2007 établi par le bureau CSD.
Les représentants de la Commune de Signy-Avenex prennent note du refus d’entrer en matière des différents services de l’Etat, confirmé au plus haut niveau par les chefs des départements concernés. Ils précisent que les discussions ont repris au sein de l’organisation régionale sur le scénario 3 ter. La Commune de Signy-Avenex ne défend pas ce scénario, mais elle est prête à l’accepter.
Le représentant de l’Office fédéral des routes rejoint l’avis exprimé par l’Etat de Vaud. Il rappelle que la Confédération est devenue propriétaire du réseau autoroutier avec les jonctions autoroutières dès le mois de janvier 2008, et que les projets de développement autour des jonctions ne prennent que rarement en compte la capacité effective de l’autoroute et de la jonction. Les améliorations envisagées par l’expert du tribunal impliquent la mise en œuvre de montants considérablement plus élevés que l’offre financière des recourants.
Les représentants de la Commune de Nyon précisent que l’opposition au projet n’est pas liée à des questions de concurrence intercommunale, mais plutôt par le souci d’une gestion cohérente du territoire à l’échelle régionale. Ils rappellent que la Commune de Nyon s’est opposée à la construction d’un projet de centre commercial de grande ampleur prévu par Migros aux Gravettes, en raison précisément des problèmes de circulation et de trafic. Ils estiment nécessaire une réflexion globale sur la mobilité entre les différentes communes qui, par le passé, raisonnaient pour elles-mêmes, à l’image de la gestion d’îlots séparés les uns des autres.
Le conseil des recourants conteste l’adéquation d’une activité tertiaire sur le site de Signy; leur mandataire spécialiste en matière de trafic précise que les pointes de trafic du centre commercial ne coïncideraient pas avec celles des heures de pointes sur la jonction autoroutière et permettraient une meilleure assimilation du trafic dans le réseau actuel.
Le représentant du Service des routes précise qu’aucune étude n’est actuellement en cours sur la Route Blanche ou sur la jonction autoroutière de Nyon. En revanche, une étude globale sur l’ensemble de la région concernant les quatre jonctions autoroutières (Coppet, Nyon, Gland, Rolle) est engagée en concertation avec les communes concernées; les mesures qui seraient prises sur la Route Blanche découleraient des conclusions de cette étude plus générale.
Le syndic de la Commune de Nyon rappelle qu’une grande partie des habitants de la région sont des pendulaires qui travaillent pour la plupart sur le canton de Genève. Ainsi, la création d’activité tertiaire sur le site de Signy aurait notamment pour but de ramener des emplois à proximité de la population résidente et réduire ainsi les mouvements du trafic pendulaire.
Le recourant Christian Constantin précise que le plan de quartier, avant sa modification en 2005, permettait une utilisation des surfaces de plancher adaptée au tertiaire, par un nombre de niveaux relativement élevé; or la modification du plan avait pour but de permettre une surface commerciale plus enterrée en limitant la hauteur et le plan ainsi modifié se prête mal au tertiaire. Le projet a pour but de renforcer l’activité commerciale qui avait été admise au moment de la modification de la planification en 2005, sans que les problèmes de trafic n’aient été soulevés comme un obstacle à une telle option d’aménagement du territoire.
M. de Aragao, précise que l’effet de synergie serait beaucoup plus important avec une extension des surfaces commerciales de la Coop, plutôt qu’un nouveau projet de centre commercial de la Migros. Le nombre de places de parc pourrait même être diminué de 10 %, de sorte que le nombre total de places de parc se situerait dans la fourchette inférieure des normes VSS.
Sur ce point, le conseil des recourants dicte au procès-verbal le passage suivant:
« Le promettant-acquéreur confirme que c’est bien la société Coop, déjà sur le site, qui prendra possession des surfaces commerciales nouvelles.
Le propriétaire, Mario Bottone, et le promettant-acquéreur, Christian Constantin, réduisent, dans la mesure nécessaire, le nombre de places de parc initialement fixé à 550, à 495, soit une réduction de 10 %. »
Les parties confirment que la Migros a abandonné le projet de création d’un nouveau centre commercial; le syndic de la Commune de Nyon précise que la Migros a repris contact pour la création d’un centre commercial sur le secteur de la Gravette. Mais il s’agit d’un centre commercial de proximité du type « épicerie de quartier » destiné à répondre aux besoins des 5'000 nouveaux habitants prévus dans le voisinage direct. Le conseil des constructeurs précise que le représentant des sociétés Somax SA et Helios Immobilier SA retire leur opposition au projet. Il produit au tribunal la lettre de retrait des oppositions. (…) »
Les recourants ont encore produit un rapport du bureau CERT-ARAGAO du 23 janvier 2009 portant sur l’expertise du bureau CITEC de novembre 2008. Les parties ont eu la possibilité de se déterminer sur le compte rendu résumé de l’audience et une lettre adressée spontanément au tribunal par le Conseil régional du district de Nyon a été retirée du dossier à la demande des recourants.
F. a) Le tribunal a encore ordonné une vérification portant sur le bilan CO2 entre le projet contesté et la variante résultant de l’étude de conformité du bureau CSD du 23 mars 2007. La vérification, réalisée par le bureau SEDE, a donné lieu à un rapport en octobre 2009 ; il en résulte que les propositions avancées par l’étude CSD de mars 2007, visant une affectation administrative liée à une réglementation sévère du contrôle de la mobilité avec un trafic journalier estimé entre 520 et 940 véhicules par jour, permettraient de réduire les émissions de CO2 de 1'019 à 1'194 tonnes par année à l’horizon 2010.
b) La possibilité a été donnée aux parties de se déterminer sur ce rapport. Les recourants se sont déterminés le 27 octobre 2009. Ils relèvent qu’ils n’ont pas été entendus dans le cadre de l’établissement du rapport. En outre, ils estiment que la comparaison avec les propositions du bureau CSD ne serait pas adéquate en raison du fait que ces propositions n’avaient pas été validées dans le cadre d’un processus complet d’étude d’impact contrairement au projet de centre commercial. Les recourants ont aussi produit un rapport complémentaire du bureau d’étude CERT-ARAGAO du 25 octobre 2009 qui met en comparaison les propositions du bureau CSD avec les différentes variantes de pronostics de trafic qu’il a établies en cours de procédure.
Considérant en droit
1. Introduction
a) Le mandat constitutionnel de l’aménagement du territoire tend à assurer une utilisation judicieuse et mesurée du sol, ainsi qu’une occupation rationnelle du territoire (art. 75 al. 1 Cst.). L’utilisation mesurée du sol et l’occupation rationnelle du territoire impliquent avant tout d’éviter une forme d’urbanisation dispersée provoquant des besoins accrus en transports individuels et entraînant une détérioration des conditions de vie par les effets secondaires négatifs dus au trafic (voir publication du Département fédéral de justice et police, délégué à l’aménagement du territoire concernant la conception directrice de l’aménagement du territoire CK 73 de novembre 1973). Les buts et principes régissant l’aménagement du territoire, tels qu’ils sont définis aux art. 1 et 3 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT), favorisent précisément un développement plus équilibré par une répartition judicieuse des lieux d’habitation et des lieux de travail en les dotant d’un réseau de transport suffisant (art. 3 al. 3 let. a LAT). L’utilisation mesurée du sol implique aussi de créer et maintenir un milieu bâti harmonieusement aménagé et favorable à l’habitat et à l’exercice des activités économiques (art. 1 al. 2 let. b LAT).
b) Le premier plan directeur cantonal adopté en application de l’art. 8 LAT par décret du 20 mai 1987 rappelle ce but dans le chapitre relatif à l’organisation de l’espace, en précisant qu’il convient d’utiliser l’espace rationnellement et d’aménager des conditions de développement favorable aux diverses activités humaines et à la nature (objectif 1.0.a) et de lutter contre le gaspillage du sol en maintenant des espaces homogènes non construits (objectif 1.0.b). Pour atteindre ces objectifs, le plan directeur cantonal préconisait de favoriser l’implantation des activités économiques dans les centres ou dans les aires déterminées, à proximité des jonctions des voies de communication existantes ou projetées (objectif 1.0.e). En ce qui concerne le chapitre relatif au réseau urbain, le plan directeur cantonal de 1987 tend à faciliter l’accès aux services et aux biens de consommation pour l’ensemble de la population et à favoriser le maintien ou le développement d’une gamme suffisante de prestations dans les centres du réseau urbain cantonal (objectif 1.2.a). Dans ce but, il prévoit de soutenir le rôle dévolu au centre, notamment par la concentration d’activités économiques et de services diversifiés, et par la densification de l’habitat (objectif 1.2.b). L’application de ces différents principes impose de localiser les surfaces commerciales d’une certaine importance dans les centres du réseau urbain et à proximité de dessertes performantes en transports publics.
c) Le rapport du Conseil fédéral sur les grandes lignes de l’organisation du territoire du 22 mai 1996 confirmait les objectifs déjà retenus par le plan directeur cantonal du canton de Vaud en encourageant un développement à proximité de nœuds ferroviaires importants. Le rapport précise notamment que : « l’une des conditions préalables à la mise en place d’un réseau de ville relié par le rail est de pouvoir disposer, dans les quartiers proches des nœuds ferroviaires importants, de possibilités de création ou d’extension de grands centres d’affaires et de bureaux. » (Rapport sur les grandes lignes, FF 1996 III p. 568). Ainsi, il est proposé de limiter l’extension débordante des agglomérations en utilisant le réseau des transports publics comme colonne vertébrale du développement (FF 1996 III p. 571-572). Enfin, le rapport 2005 sur le développement territorial mentionne également, parmi les orientations prioritaires, une meilleure coordination entre l’urbanisation et les transports, notamment par une urbanisation prioritaire des secteurs bien desservis par les transports publics et une densification des secteurs proches des gares. Est préconisée également une urbanisation vers l’intérieur, c’est-à-dire une utilisation des réserves cachées par une reconversion de friche industrielle. En revanche, pour les entreprises qui requièrent des surfaces étendues et des facilités d’accès pour les poids lourds et les véhicules (par exemple, les centres de distribution, les entrepôts, les marchés spécialisés et les commerces de meubles), les emplacements proches des autoroutes avec un raccordement au réseau ferroviaire pour le trafic marchandises est prévu (voir les stratégies générales sur la contribution au développement économique du rapport 2005 sur le développement territorial et les stratégies d’organisation du territoire en Suisse figurant dans le rapport sur les grandes lignes et l’organisation du territoire suisse - FF 1996 chiffre III p. 573 - ).
d) Le nouveau plan directeur cantonal adopté par le Grand Conseil au mois de juin 2007 prévoit aussi de localiser l’urbanisation dans les centres. En ce qui concerne les installations à forte fréquentation, le plan directeur cantonal prévoit comme mesure la définition avec les communes et les milieux concernés d’une stratégie en matière d’implantation qui a notamment pour but de minimiser le trafic individuel motorisé, l’objectif visant à implanter de telles installations à proximité des bassins de clientèle et des transports publics (mesure D 13). Ainsi, le développement de l’urbanisation en liaison avec les principaux axes de transports publics constitue l’une des conditions essentielles de la bonne exécution du mandat constitutionnel relatif à l’utilisation judicieuse et mesurée du sol et l’occupation rationnelle du territoire.
2. Equipement des voies d’accès
Le Service du développement territorial a refusé l’autorisation requise par l’art. 120 let. c de la loi sur l’aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC) pour le motif que les biens-fonds ne bénéficiaient pas d’un équipement suffisant en accès, ce que les recourants contestent en produisant les différents rapports du bureau CERT-Aragao.
a) L'art. 19 LAT exige l'aménagement de voies d'accès adaptées à l'utilisation prévue. Pour qu'une desserte routière soit adaptée, il faut d'abord que la sécurité - celle des automobilistes comme celle des autres utilisateurs, les piétons en particulier - soit garantie, que le revêtement soit adéquat en fonction du type de véhicules qui vont l'emprunter, que la visibilité et les possibilités de croisement soient suffisantes et que l'accès des services de secours (ambulance, service du feu) et de voirie soit assuré (voir ZBl 1994 p. 89 consid. 4). La voie d'accès est en outre adaptée à l'utilisation prévue lorsqu'elle peut accueillir tout le trafic de la zone qu'elle dessert. Un bien-fonds ne peut pas être considéré comme équipé si, une fois construit conformément aux règles du plan d'affectation, son utilisation entraîne un accroissement du trafic qui ne peut pas être absorbé par le réseau routier ou s'il provoque des atteintes nuisibles ou incommodantes pour le voisinage. Ainsi, une zone ou un terrain n'est équipé en voie d'accès de manière adéquate au sens de l'art. 19 al. 1 LAT que si leur utilisation ne provoque pas des nuisances incompatibles avec les dispositions de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (ATF 119 Ib 480, consid. 6 p. 488 et 116 Ib 159). Enfin, pour déterminer si un accès répond aux exigences concernant la sécurité des piétons, l'autorité peut se référer à la loi fédérale du 4 octobre 1985 sur les chemins pour piétons et les chemins de randonnée pédestre (LCPR), qui implique notamment la mise en oeuvre de mesures de modération du trafic (voir arrêt TA AC.1991.0200 du 6 mai 1993; voir aussi Jomini, Commentaire LAT, art. 19 n° 24; arrêt AC.1998.0005 du 30 avril 1999; message du Conseil fédéral relatif au projet de loi sur les chemins pour piétons et les chemins de randonnée pédestre in FF 1983 ch. IV p. 4). Aussi, pour apprécier si un équipement en accès est suffisant, la jurisprudence du tribunal se réfère en général aux normes de l'Union des professionnels suisses de la route, désignées normes VSS (arrêts AC.1995.0050 du 8 août 1996, AC.1990.7519 du 6 janvier 1993, AC.1992.0133 du 22 mars 1993, publié à la RDAF 1993 p. 190, et l'arrêt AC.1992.0379 du 24 juin 1994). Les normes VSS ne sont toutefois pas des règles de droit et elles ne lient pas le tribunal, mais elles sont l'expression de la science et de l'expérience de professionnels éprouvés. Elles peuvent donc être prises en considération comme un avis d'expert (arrêts AC.1998.0005 du 30 avril 1999, AC.1999.0071 du 6 septembre 2000 consid. 5a, et AC.1999.0048 du 20 septembre 2000).
b) Il résulte des principes exposés ci-dessus qu’un bien-fonds ne peut pas être considéré comme équipé si, une fois construit conformément aux règles du plan d'affectation, son utilisation entraîne un accroissement du trafic qui ne peut pas être absorbé par le réseau routier (Jomini, Commentaire LAT, art. 19 n° 24). Il se pose donc la question de savoir si la jonction autoroutière de Nyon est en mesure d’absorber l’accroissement du trafic lié à la réalisation du centre commercial projeté.
aa) Les recourants ont produit des études de trafic complémentaires au rapport d’impact sur l’environnement, qui tendent à démontrer que la réalisation du centre commercial n’entraînerait pas la saturation de la jonction autoroutière. Un rapport du bureau CERT-ARAGAO du 10 avril 2008 apporte une rectification des pronostics de trafic indiqués dans le rapport d’impact sur l’environnement de novembre 2005. Selon le rapport d’avril 2008, le trafic de 3'370 véhicules par jour annoncé dans le rapport d’impact apparaît surestimé pour les raisons suivantes :
• Le trafic généré par le garage Volvo, supprimé par le projet litigieux, a été compté à raison de 100 mouvements de véhicules par jour alors qu’un examen complet du trafic induit par cette installation conduirait plutôt à 140 mouvements de véhicules par jour.
• Le rapport d’impact sur l’environnement aurait pris en considération un facteur de synergie de 25 %, alors que la synergie serait probablement de l’ordre de 40 %. Selon l’auteur du rapport, il conviendrait de prendre en compte un facteur de synergie de 30 % au lieu de 25 %, correspondant à un trafic induit réduit de 164 véhicules par jour.
• Aussi, le rapport d’impact n’aurait pas pris en compte le fait qu’un certain nombre d’automobilistes circulant le long de la route Blanche ne s’arrêteraient pas actuellement à Signy-Centre et pourraient être attirés par la nouvelle attractivité due à la réalisation de Signy-Sud. En estimant un effet de captage de 1 % du trafic journalier de 22'100 véhicules par jour, il conviendrait de réduire encore le trafic induit par le projet contesté de 220 véhicules par jour.
• Enfin, la création de la liaison piétonne entre le centre existant et le centre projeté à Signy-Sud entraînerait la suppression de quelque 24 places de stationnement, correspondant à une réduction de quelque 150 mouvements de véhicules par jour.
• En définitive, le projet litigieux n’entraînerait que 2'790 mouvements de véhicules par jour en lieu et place des 3'370 mouvements de véhicules par jour avancés dans le rapport d’impact, alors qu’une affectation administrative des surfaces de plancher admises par le plan de quartier entraînerait un trafic de 2'910 mouvements de véhicules par jour selon les calculs des recourants.
bb) L’expertise ordonnée par le tribunal aboutit à des résultats différents. Si l’expert constate que le dimensionnement du parking projeté pour le centre commercial « Signy-Sud » de 550 places pour une surface de vente de 10’000 m2 se situe dans la fourchette des centres commerciaux suisses, il en va différemment en ce qui concerne la génération de trafic. En appliquant le même taux de rotation du parking du centre commercial existant, l’expert arrive à la conclusion que le centre projeté de Signy-Sud induirait un trafic journalier moyen de 3'500 véhicules, auxquels il convient de déduire les 24 places supprimées par la liaison entre les deux centres et la suppression du volume de trafic engendré par le garage Volvo d’environ 140 véhicules par jour, de sorte que le projet aurait en définitive un impact sur le trafic estimé à 3'200 véhicules par jour.
En ce qui concerne la détermination du trafic pour l’heure de pointe du soir d’un vendredi, les comptages effectués par les experts montrent que, pendant cette période, environ 620 véhicules entrent dans le centre et 530 sortent du parking, ce qui représente le 55 % des places qui se remplissent et le 47 % des places qui se vident. En appliquant ces proportions aux 550 places du centre projeté, l’expert obtient environ 300 véhicules entrants et 260 sortants, soit un trafic à l’heure de pointe du soir de 560 véhicules par heure, bien supérieur à celui estimé par le rapport d’impact sur l’environnement à 425 véhicules par heure. Mais l’expert a aussi étudié la génération de trafic sur la base d’autres critères que celui du nombre de places de stationnement.
Avec une estimation de la génération de trafic sur la base de la surface vente, les experts constatent que le centre en exploitation induit un trafic total de 1'150 véhicules pour l’heure de pointe déterminante du vendredi soir avec une surface de 13'000 m2, ce qui correspondrait, pour la surface de vente du centre projeté à Signy-Sud (10'400 m2), à 920 véhicules. Cette estimation est nettement plus importante que l’évaluation du rapport d’impact ; selon les experts, elle peut être considérée comme une fourchette maximum avec toutefois l’avantage d’être indépendante d’un éventuel sous dimensionnement ou surdimensionnement de l’offre en stationnement et du taux de synergie entre les deux centres commerciaux.
Les experts ont aussi procédé à une estimation de la génération de trafic sur la base du chiffre d’affaires attendu. En tenant compte du chiffre d’affaires estimé à 160 millions de francs pour le centre existant qui génère un trafic à l’heure de pointe de 1'150 véhicules par heure, le centre projeté à Signy-Sud, avec un chiffre d’affaires estimé à 128 millions de francs après dix ans d’activité, induirait également un trafic de 920 véhicules à l’heure de pointe. Mais le chiffre d’affaires estimé dépend essentiellement du type de commerce implanté et le calcul proportionnel n’est pas forcément déterminant.
En ce qui concerne l’évaluation des effets du trafic généré par le projet au moment de sa mise en service, les experts relèvent que le carrefour de la jonction autoroutière de Nyon dispose d’une réserve de 10 % par rapport aux charges actuelles. Les experts constatent qu’une progression de la croissance démographique et de la mobilité dans le secteur est estimée à 2 % par année, de sorte que les charges circulant au niveau de la jonction autoroutière croîtront de 10 % en cinq ans. Mais la réalisation du centre commercial à Signy-Sud augmenterait le niveau de saturation de la jonction autoroutière de 7 points selon le rapport d’impact de novembre 2005 et de 30 points en calculant la génération de trafic sur la base de la surface de vente ou du chiffre d’affaires.
Ainsi, les experts mis en oeuvre par le tribunal sont arrivés à la conclusion que le trafic généré par le centre projeté à Signy-Sud provoquera la saturation de la jonction, et donc une augmentation du temps d’attente et un allongement des files suivant une courbe exponentielle. Différentes solutions pourraient être envisagées pour améliorer la capacité de la jonction autoroutière, notamment l’optimalisation de la régulation, une modification de l’affectation des voies, de la régulation et du plan de circulation, ainsi que l’élargissement du pont autoroutier avec la construction d’une jonction en forme de trèfle ou de trèfle partiel. Il n’y a toutefois pas d’amélioration significative possible sur la jonction sans un investissement important en terme d’ouvrages d’art.
c) Le tribunal constate que le projet contesté provoque un accroissement du trafic qui ne peut être absorbé par le réseau routier, en raison de la saturation de la jonction autoroutière qu’il provoque. L’équipement au sens de l’art. 19 LAT n’est ainsi pas suffisant. Or, l’exigence d’un équipement est une condition essentielle du droit fédéral pour l’octroi d’un permis de construire. L’art. 22 al. 2 let. b LAT précise en effet que l’autorisation de construire ne peut être délivrée que si le terrain est équipé. En l’absence d’un équipement suffisant, le permis de construire ne peut être délivré, de sorte que la décision de la Municipalité de Signy du 8 janvier 2008 et celle du Département de l’économie relative à la décision finale sur l’étude de l’impact sur l’environnement du 9 novembre 2007 sont conformes au droit fédéral, en particulier aux art. 19 al. 1 et 22 al. 2 let. b LAT.
d) Les recourants ont toutefois critiqué l’expertise. En particulier, ils reprochent à l’expert de n’avoir pas tenu compte de l’effet de captage estimé à 1 % et ils contestent l’approche relative à la détermination du trafic de l’heure de pointe en fonction des mesures effectuées directement par l’expert. Ils indiquent avoir procédé à des comptages les mardi 2 et jeudi 4 décembre 2008 entre 17h00 et 18h00 sur le parking du centre commercial de Chavannes Centre (jonction de Coppet) et ils ont compté un taux global de génération du trafic à l’heure de pointe de 95.6% alors que les mesures effectuées par les experts sur le centre commercial en exploitation un vendredi soir sont légèrement supérieures (102%). Les recourants critiquent également l’estimation de génération du trafic sur la base de la surface de vente et du chiffre d’affaires, ainsi que l’évaluation des effets du trafic généré par le projet au moment de sa mise en exploitation. Les recourants critiquent encore les différentes mesures proposées par les experts pour améliorer le fonctionnement de la jonction autoroutière de Nyon.
aa) Il est vrai que l’expertise ne retient pas l’effet de captage estimé à 1% par les recourants, qui n’avaient toutefois pas non plus tenu compte d’un éventuel effet de captage dans leur rapport d’impact de novembre 2005. Or, les recourants avaient procédé à des études poussées pour définir la répartition du trafic du centre commercial existant en observant les directions prises par les véhicules stationnant au centre. De plus, l’estimation des recourants à 1% du trafic total sur la route Blanche (soit 220 mouvements de véhicules par jour) n’aurait pas une influence déterminante sur les différentes fourchettes d’estimation à l’heure de pointe déterminante du vendredi soir, car l'effet de captage se réduirait à quelques dizaines de véhicules à l’heure de pointe, alors que les écarts entre les recourants et les experts du tribunal sont de plusieurs centaines de véhicules. Enfin, les experts relèvent que la concentration d’activités commerciales introduit plutôt une dynamique de projet de marché qui rend le secteur encore plus attractif pour la grande distribution, et rend donc le réseau encore plus saturé du point de vue du trafic. Cette dynamique peut en effet accroître le rayon d’influence du centre.
bb) Selon la jurisprudence fédérale, les pronostics de trafic pour de nouveaux parkings de centres commerciaux sont par nature incertains. C’est la raison pour laquelle le Tribunal fédéral ne procède au réexamen de tels pronostics qu’avec retenue lorsqu’ils paraissent défendables (ATF 131 II 470 consid. 3.3 p. 477). A cet égard, le tribunal doit bien constater que les différentes méthodes de calcul utilisées pour estimer le trafic à l’heure de pointe déterminante le vendredi soir ne sont que des estimations, des prévisions, même si les résultats sont arrêtés à l’unité près. Les recourants ne retiennent que les limites inférieures de l’estimation, alors que l’expert fait état d’autres méthodes d’estimation du trafic qui représentent probablement les limites supérieures de la fourchette d’évaluation. Les pronostics de trafic comportent des marges d’appréciation ou des marges d’erreurs ou d'incertitudes, et l’autorité ne peut raisonnablement se limiter à prendre en considération que les hypothèses les plus favorables aux constructeurs pour apprécier l’impact du trafic sur la jonction autoroutière ; elle doit plutôt se déterminer sur la base d’une appréciation globale et raisonnable de l’estimation du trafic prévisible.
bb) Les recourants ont calculé un trafic à l’heure de pointe de 425 uv/h (unités véhicules par heure) dans leur rapport d’impact de novembre 2005, qui précise que le 60% de ce trafic se dirige sur la jonction autoroutière, soit 255 uv/h (425 x 60%); les recourants ont proposé par la suite une légère réduction de l’offre de stationnement en février 2006, puis ils ont revu les bases de l’estimation de la génération de trafic dans le rapport du mois d’avril 2008 en estimant que le centre projeté devrait générer un trafic journalier de 2'790 véhicules par jour au lieu des 3'370 annoncés en novembre 2005, ce qui réduirait le trafic à l’heure de pointe sur la jonction autoroutière de 255 à 210 uv/h et correspondrait à un trafic à l’heure de pointe à la sortie du centre commercial de 350 uv/h (210 / 60 x 100). Se fondant sur des mesures concrètes réalisées sur l’entrée et la sortie du centre commercial, les experts sont arrivés à une estimation du trafic à l’heure de pointe du vendredi soir de 560 uv/h en procédant à une extrapolation sur la base du nombre de places projetées. Mais le trafic à l’heure de pointe pourrait même atteindre 920 uv/h avec un calcul proportionnel basé sur les surfaces de vente et le chiffre d’affaires. Pour les experts du tribunal, la première estimation effectuée par les recourants dans leur rapport d’impact de novembre 2005 suffit pour constater que l’augmentation de trafic à l’heure de pointe entraîne la saturation de la jonction autoroutière. Le tribunal n’a ainsi pas de raisons objectives de s’écarter des conclusions de l’expertise de laquelle il ressort clairement que le trafic généré par le centre commercial projeté à Signy-Sud provoquera la saturation de la jonction au moment de la mise en exploitation, de sorte que le réseau routier ne serait plus en mesure d’absorber le trafic qui en résulte.
cc) Cette conséquence est préjudiciable au développement de la région; elle influe sur d’autres projets dans le même secteur et sur la croissance même de la région, pénalisée en raison de la saturation du carrefour autoroutier provoquée par la réalisation du seul projet litigieux, sans que les autorités de planification au niveau communal, régional et cantonal - et même au niveau fédéral en ce qui concerne l’autoroute puissent reprendre le contrôle et la maîtrise du développement, et adapter les objectifs d’aménagement du territoire pour tenir compte de ces contraintes nouvelles liées à l’augmentation du trafic sur la jonction autoroutière et la saturation qui en résulte.