SI Montenailles SA c/ ccl du Syndicat AF Le Mont-sur-Laus anne, CONSEIL COMMUNAL MONT-S-LAUSANNE, Service des forêts, de la faune et de la nature, Département de l'économie | Refus de tenir une audience publique en cas de recours contre un plan d'affectation. L'obligation de tenir une audience publique selon l'art. 6 CEDH n'est pas absolue, même dans les cas où est en cause une contestation sur un droit de nature civile. Une exception est admise lorsque le litige ne suscite aucune question de fait ou de droit qui ne pourrait pas être résolue de manière adéquate sur la base du dossier et des procédés écrits des parties. Compte tenu de la nécessité de liquider les causes dans un délai adéquat et pour des motifs d'économie de la procédure, un procès mené sans audience publique respecte les exigences de l'art. 6 CEDH si seules des questions juridiques ou hautement techniques sont à juger (v. ég. AF.2005.0005, AF.2006.0001, AF.2007.0010 du même jour).
Texte intégral
TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 2 septembre 2008
Composition
M. Pierre Journot, président; MM. François Gillard et Jacques Haymoz, assesseurs
Recourante
SI Montenailles SA, p.a. Galland & Cie, à Lausanne, représentée par l'avocat Benoît BOVAY, à Lausanne,
Autorités intimées
1.
CONSEIL COMMUNAL MONT-S-LAUSANNE, représentée par Municipalité du Mont-sur-Lausanne
2.
Service des forêts, de la faune et de la nature,
3.
Département de l'économie, Secrétariat général, représenté par le Service du développement territorial,
Autorité concernée
ccl du Syndicat AF Le Mont-sur-Lausanne, représentée par le géomètre Bernard Biner, à Morges,
Objet
plan d'affectation
Décision du Conseil communal du Mont-sur-Lausanne du 19 juin 2006 (adoption des plans de quartier "Valleyres" et "Montenailles") Décision du Département des institutions et des relations extérieures du 11 décembre 2006 (approbation préalable) Autorisation de défrichement du 27 novembre 2006
Vu les faits suivants
A. SI Montenailles SA est propriétaire au Mont-sur-Lausanne des parcelles 1015 (qui comporte une ancienne ferme transformée en habitation), 1018, 1042 et 1504. Ces parcelles totalisent 36'239 m2, dont un quart environ est soumis au régime forestier.
B. Un plan de zones entré en vigueur en 1968 a attribué ces terrains à la zone sans affectation spéciale. Après diverses refontes du règlement correspondant (mais pas du plan), la commune a adopté un nouveau plan général d'affectation et un nouveau règlement, approuvés le 6 août 1993 par le Conseil d'Etat. Ce plan prévoit, notamment plusieurs périmètres qui ne sont cependant pas immédiatement constructibles: chacun d'eux devra d'abord faire l'objet d'un plan de quartier ou plan partiel d'affectation, accompagné de son propre règlement; le plan général définit seulement le coefficient d'utilisation du sol. La partie non forestière des parcelles n° 1015 et 1504 se trouve ainsi dans le périmètre n° 18 "Montenailles"; celle de la parcelle n° 1042 appartient au périmètre n° 17 "Valleyre". Le plan général prévoit un coefficient d'utilisation du sol de 0,4 pour ces deux périmètres, colloqués en "zone de verdure et d'habitat groupé".
Comme le constate l'arrêt du Tribunal administratif AF.1999.0005 du 2 juin 2000 en interprétant l'art. 124 du règlement communal, l'entrée en vigueur du nouveau plan est suspendue jusqu'à l'entrée en force du nouvel état qui opèrera la péréquation réelle à laquelle procèdera le Syndicat d'améliorations foncières du Mont-sur-Lausanne.
C. Le Syndicat d'améliorations foncières du Mont-sur-Lausanne a été créé par arrêté du Conseil d'Etat du 19 mars 1982. Il a pour but le remaniement parcellaire en corrélation avec l'adoption d'une zone agricole liée à une zone à bâtir, la construction de chemins et la pose de canalisations d'assainissement. A ce but initial ont été ajoutés l'étude, en collaboration avec la Commune, des plans de quartier inclus dans le périmètre du syndicat et l'équipement des terrains à bâtir inclus dans le périmètre du syndicat. Cette adjonction fait suite à un arrêt du Tribunal fédéral du 1er février 2001 (rendu sur recours de la recourante) dont il résulte en bref qu'en vue du nouvel état de propriété après péréquation réelle, le syndicat ne pourra pas attribuer comme terrain à bâtir des surfaces soumise à la simple expectative d'un futur plan partiel d'affectation.
D. Du 23 janvier au 23 février 2006, la commune du Mont-sur-Lausanne a mis à l'enquête onze plan de quartiers, parmi lesquels les plans de quartier "Valleyres" et "Montenailles". Simultanément, le syndicat à mis à l'enquête l'équipement des terrains à bâtir et l'avant projet des travaux collectif et privés pour les plans de quartier correspondants.
Le règlement des plans de quartier "Valleyres" et "Montenailles" comprend la disposition suivante relative à l'entrée en vigueur:
La mise en vigueur du présent plan de quartier et son règlement est subordonnée, pour les parcelles incluses dans le périmètre du Syndicat d'amélioration foncière, au transfert de propriété du nouvel état parcellaire. Ce plan abrogera, dans son périmètre, toutes dispositions antérieures contraires.
Le plan de quartier "Valleyres" fait apparaître une bande de forêt à défricher située au milieu du périmètre. Le rapport d'aménagement correspondant (rapport 47 OAT, p. 44) expose que ce cordon boisé perdra sa valeur biologique du fait des constructions prévues par le plan et que la constructibilité du site implique de supprimer le cordon boisé central et de le remplacer par un bosquet de surface au moins équivalente. L'extrémité est de ce cordon boisé se trouve dans l'angle nord ouest de la parcelle 1042 de la recourante.
E. SI Montenailles a formé opposition par lettre de son conseil du 23 février 2006 intitulée "Mise à l'enquête publique de 11 plans de quartier compris à l'intérieur du périmètre du Syndicat AF du MONT-SUR-LAUSANNE, plans de quartier Valleyres, Montenailles, etc.". Elle rappelait qu'elle contestait le système de la péréquation réelle et critiquait le coût disproportionné des frais engagés, la perspective d'une mise sur le marché d'autant de plans de quartier et l'impossibilité de procéder par étape. Elle rappelait aussi qu'elle souhaitait conserver ses terrains.
F. Dans le préavis 09/2006 du 1er mai 2006 qu'elle a adressé au conseil communal en vue de l'adoption des onze plans de quartier, la municipalité a fait établir un tableau qui classe les interventions à l'enquête par objet et par motif d'opposition et fournit une liste de propositions de réponse numérotées. Celles qui concernent la recourante (no 60 et 61) relèvent que l'opposition de celle-ci ne traite pas ou peu des plans de quartier et que ses thèmes récurrents consistent à contester la péréquation réelle et mettre en doute la capacité du syndicat et de la commune à gérer le développement territorial. La proposition de réponse no 60 en particulier fournit par ailleurs diverses indications sur les caractéristiques du plan communal des zones, sur le plan directeur cantonal qui permet la création de nouvelles zones à bâtir sans limitation dans les secteurs centraux, desservis par les transports publics, sur le projet d'agglomération Lausanne-Morges et sur le Schéma directeur nord lausannois.
G. Dans sa séance du 19 juin 2006, le conseil communal du Mont-sur-Lausanne a adopté les onze plans de quartier ainsi que les propositions de réponse de la municipalité aux oppositions.
Cette décision a été communiquée à la recourante par lettre du Service du développement territorial du 12 décembre 2006, en même temps que l'approbation préalable des plans de quartier "Valleyres" et "Montenailles" par le Département des institutions et des relations extérieures, en date des 29 novembre/11 décembre 2006.
Par lettre du 13 décembre 2006, le Service des améliorations foncières a notifié à la recourante l'autorisation de défrichement délivrée le 29 novembre 2006 par le Service des forêts, de la faune et de la nature. Cette décision explique que le coteau de Valleyres comprend, au milieu du périmètre des constructions, une ancienne haie agricole qui s'est étendue sur un affleurement de molasse. La demande de défrichement vise à déplacer le bosquet de 1400 m² en bordure du périmètre de manière à libérer une zone bien ensoleillée et propice à l'habitat.
H. Par acte du 22 décembre 2006, la recourante a contesté les décisions communale et cantonale relative aux plans de quartier "Valleyres" et "Montenailles" ainsi que l'autorisation de défrichement. Elle demande leur annulation. Elle fait valoir que la plan des zones communal remontant à treize ans est obsolète et que l'adoption des onze plans de quartier ne vise pas un objectif d'aménagement du territoire mais à faire aboutir la péréquation réelle, qu'elle qualifie d'inique et d'irréalisable et dont le coût serait disproportionné. Les problèmes d'accessibilité et d'engorgement des voies de circulation le nombre de projets dans la région lausannoise et le niveau de pollution feraient obstacle à la mise sur le marché d'un si grand nombre de plans de quartier, contraires au plan directeur cantonal.
L'autorité communale, par lettre de la municipalité du 7 février 2007, de même que la commission de classification par lettre du même jour, ont conclu au rejet du recours. L'autorité cantonale s'est déterminée le 9 février 2007 par lettre du Service de l'aménagement du territoire (aujourd'hui: Service du développement territorial, qui comprend aussi l'ancien Service des améliorations foncières et fait partie du Département de l'Economie). Ces déterminations ont la teneur suivante:
Remaniement parcellaire
Le recourant met en cause l'équité du système de péréquation réelle et l'ampleur de la démarche engagée au Mont-sur-Lausanne. Le SAT se tient à la décision du Tribunal fédéral du 1er février 2001, soumettant la fixation définitive des lots du remaniement parcellaire à la mise en vigueur simultanée de l'ensemble des plans de quartier compris dans le Syndicat des améliorations foncières du Mont-sur-Lausanne (Syndicat AF du Mont).
Concernant les griefs relatifs aux questions foncières, nous vous prions d'inviter le Service des· améliorations foncières à se déterminer.
Conformité aux planifications
Contrairement à ce qui est affirmé dans le recours, la planification communale n'est pas obsolète. Le plan général d'affectation (PGA), approuvé par le Conseil d'Etat le 6 août 1993, n'a pas encore atteint le délai de révision de 15 ans, prévu dans l'article 75 LATC. Le PGA confirme la démarche de péréquation réelle, engagée dans le territoire communal depuis 1983, avec l'affectation des secteurs à bâtir par plans de quartier compris dans le Syndicat AF du Mont.
Vu l'ampleur de la planification engagée, le Service de l'aménagement du territoire (SAT) a demandé des compléments concernant les impacts générés au niveau communal. La capacité communale pour absorber le développement souhaité fut alors démontrée avec le document "Le Mont-sur-Lausanne - Développement territorial - enjeux - impact - intégration", remis avec les projets des plans de quartier lors de l'examen préalable. Dans cette période, la municipalité a pris l'engagement d'améliorer l'offre des transports publics.
Parallèlement, les discussions entreprises depuis 2001 entre le canton et les communes, afin de prévoir un développement harmonieux et concerté de la région, ont abouti au Schéma directeur du Nord lausannois (SDNL), en cours d'approbation. Le SDNL intègre les objectifs du Projet d'agglomération Lausanne-Morges (PALM), démarche engagée par les communes, le canton et les associations régionales pour réajuster les dynamiques de développement du principal bassin de vie du canton. Les plans de quartier compris dans le Syndicat des améliorations foncières du Mont-sur-Lausanne sont confirmés par le SDNL et le PALM, vu qu'ils intègrent le périmètre compact de l'agglomération à densifier. Les documents du SDNL (un résumé, le rapport détaillé et les fiches de mesure) sont téléchargeables depuis le site internet www.sdnl.ch. Le résumé est annexé à la présente.
Aussi, les objectifs du SDNL et du PALM reprennent les lignes d'action du projet du Plan directeur cantonal (PDCn), approuvé par le Conseil d'Etat le 28 juin 2006. Les plans de quartier du Syndicat AF du Mont répondent notamment aux objectifs de localiser l'urbanisation dans les centres et de stimuler la construction de quartiers attractifs. Le lien internet: http:// www.dire.vd ch / sat / plandirecteur / presentation.htm -> téléchargement -> documents -> tableau des modifications apportées aux éléments contraignants entre la version soumise à consultation et la version adoptée par le Conseil d'Etat le 28 juin 2006, servira de référence. Une copie figure dans le bordereau des pièces.
En conclusion, les onze plans de quartier du syndicat AF du Mont sont compatibles avec les planifications communales, régionales et cantonales en vigueur ou en cours d'approbation.
(¿)"
I. La recourante a également recouru contre la décision de l'assemblée générale du syndicat du 8 décembre 2005 relative à "l'approbation de principe du devis de l'avant-projet des travaux collectifs" (dossier AF.2005.0005), contre la décision de la commission de classification du 17 août 2006 faisant suite à l'enquête sur l'avant-projet des travaux collectifs (dossier AF.2006.0001), et contre les décisions prises par l'assemblée générale du syndicat du 6 décembre 2007 (dossier AF.2007.0010).
Les parties ont été informées qu'il n'y aurait pas de jonction de différentes causes entre elles mais que tous les dossiers pouvaient être consultés au greffe, et que le dossier serait soumis à une section du Tribunal qui déciderait soit de passer au jugement, soit de compléter l'instruction.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1. La recourante demande la tenue d'une audience publique.
Il n'y pas lieu de donner suite à cette réquisition. En effet, selon la jurisprudence relative à l'art. 6 CEDH, l'obligation de tenir une audience publique n'est pas absolue, même dans les cas où est en cause une contestation sur un droit de nature civile. Une exception est admise lorsque le litige ne suscite aucune question de fait ou de droit qui ne pourrait pas être résolue de manière adéquate sur la base du dossier et des procédés écrits des parties. Compte tenu de la nécessité de liquider les causes dans un délai adéquat et pour des motifs d'économie de la procédure, un procès mené sans audience publique respecte les exigences de l'art. 6 CEDH si seules des questions juridiques ou hautement techniques sont à juger (ATF 4A.9/2006 du 18 juillet 2006 et les références citées; 1C_192/2007 du 25 mars 2008).
En l'espèce, il n'y a pas de contestation sur les faits et la question litigieuse, à savoir l'adoption deux plans de quartier "Valleyres" et "Montenailles", n'est contestée que sur des points purement juridique. Elle peut être tranchée sur la base des écritures des parties.
2. La recourante déclare avoir fait opposition aux onze plans de quartier qui ont été mis à l'enquête simultanément et semble se plaindre de ce que les décisions attaquées ne concernent que deux d'entre eux.
On peut se dispenser d'examiner le grief de déni de justice que le recourante semble formuler de la sorte. En effet, elle n'est propriétaire de terrain que dans les plans de quartier "Valleyres" et "Montenailles". Faute d'être concernée par les autres plans de quartier, elle ne bénéficie pas d'un intérêt digne de protection pour intervenir à leur sujet et la qualité pour recourir devrait lui être déniée pour ce qui concerne les autres plans de quartier. Elle n'a d'ailleurs pris de conclusions qu'au sujet des deux plans de quartier qui la concernent.
3. La recourante fait valoir que la plan des zones communal remontant à treize ans est obsolète et que l'adoption des onze plans de quartier ne vise pas un objectif d'aménagement du territoire mais à faire aboutir la péréquation réelle, qu'elle qualifie d'inique et d'irréalisable et dont le coût serait disproportionné. Les problèmes d'accessibilité et d'engorgement des voies de circulation, le nombre de projets dans la région lausannoise et le niveau de pollution feraient obstacle à la mise sur le marché d'un si grand nombre de plans de quartier, contraires au plan directeur cantonal.
L'art. 21 al. LAT prévoit que les plans d¿affectation feront l¿objet des adaptations nécessaires lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées. Selon la jurisprudence (voir récemment l'ATF 1C_145/2008 du 3 juillet 2008), un plan de zone ne peut remplir son but que s'il présente une certaine stabilité (ATF 120 Ia 227 cons. 2b p. 231). D'un autre côté, les plan peuvent être révisés car les propriétaires n'ont pas un droit à ce que leur terrain soit maintenu dans la même zone: la planification et la réalité doivent en cas de besoin être mis en concordance (ATF 123 I 175 cons. 3a p. 182 s.).
En l'espèce, la recourante se contente d'affirmer que le plan général des zones serait obsolète mais elle n'indique pas quelles seraient les modifications des circonstances qui imposeraient de réviser le plan de 1993. Quant au moyen (sommairement formulé) selon lequel ce dernier serait en contradiction avec la planification directrice, il est suffisamment réfuté par les déterminations déposées le 9 février 2007 par le Service de l'aménagement du territoire, auquel le tribunal se réfère intégralement.
Il n'y a pas lieu de donner suite à la requête de la recourante tendant à faire produire le dossier du plan directeur cantonal. Ce dernier a été approuvé par le Conseil fédéral (FF 2008 5318) et il est entré en vigueur le 1er août 2008 (FAO no 55 du 8 juillet 2008 p. 3).
4. Dans l'autorisation de défrichement du 27 novembre 2006, l'autorité cantonale relève qu'il s'agit de déplacer un bosquet de 1400 m² en bordure du périmètre de manière à libérer une zone bien ensoleillée et propice à l'habitat et que le boisement compensatoire prévu renforcera le cordon boisé le long du cours d'eau, l'ensemble des mesures d'aménagement du sol permettant d'obtenir un usage rationnel du sol à l'orée d'une agglomération importante. La décision expose que conformément à l'art. 5 al. 2 LFo, elle remplit, du point de vue matériel, les conditions posées en matière d¿aménagement du territoire.
La recourante fait valoir que la nature n'y gagne rien et que la commune obtient des surfaces défrichées à bon compte ainsi qu'une ribambelle de plans de quartier sans devoir payer les équipements. Cette argumentation sommaire ne démontre pas que l'autorité intimée aurait abusé de son pouvoir d'appréciation en autorisant un défrichement facilitant l'utilisation des possibilités de construire prévue par la planification communale et en le compensant par le renforcement d'un cordon boisé le long d'un cours d'eau. Les autres aspects de l'autorisation de défrichement, notamment le prélèvement de la plus-value dont la décision n'indique pas clairement le débiteur, ne sont pas contestés par la recourante et il n'y a pas lieu de les examiner.
5. Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté aux frais de la recourante, qui n'a pas droit à des dépens. Les décisions attaquées communales et cantonales, y compris l'autorisation de défrichement, sont maintenues en tant qu'elles concernent le plan de quartier "Valleyres". Les décisions relatives au plan de quartier "Montenailles" sont annulées par l'arrêt AC.2007.0008 rendu ce jour, qui admet, pour les motifs invoqués par les voisins de la recourante, le recours de ces derniers. Cet arrêt est également notifié à la recourante.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Conseil communal du Mont-sur-Lausanne du 19 juin 2006 (adoption du plan de quartier "Valleyres"), la décision du Département des institutions et des relations extérieures du 11 décembre 2006 (approbation préalable de ce plan) ainsi que l'autorisation de défrichement du 27 novembre 2006 sont maintenues.
III. Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 2 septembre 2008
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l¿acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu¿elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.