TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 30 septembre 2008
Composition
M. Pierre Journot, président; M. François Despland, assesseur et M. Jacques Haymoz, assesseur.
Recourant
Raymond GUILLAUME, (ci-dessous : le recourant), à Fontanezier, représenté par l'avocat Paul-Arthur TREYVAUD, à Yverdon,
Autorité intimée
Service du développement territorial, représenté par Edmond de BRAUN, avocat, à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Bonvillars
Objet
Remise en état
Décision du Service de l'aménagement du territoire du 4 décembre 2006 (ordre de supprimer un bûcher et un dépôt de bois en zone agricole; places de parc)
Vu les faits suivants
A. Le recourant est propriétaire, avec ses enfants, de la parcelle 473 de Bonvillars située au lieu-dit Vullierens. L'endroit est situé au-dessus du village de Fontanezier, à 930 m d'altitude sur les pentes du Jura partiellement couvertes de forêts, et colloqué en zone agricole par le plan d'affectation de Bonvillars. La parcelle 473 constitue un triangle de 1216 m². Un petit chalet y a été construit en 1962. Au nord-ouest, la parcelle est bordée par le domaine public no 1079, large de 5m, où est construit un chemin agricole large de 2, 5 m. Dans l'angle ouest de la parcelle est aménagée, le long du chemin, une place de parc en béton large de 4 m dont 1, 5 m sur le domaine public et 2, 5 m sur la parcelle 473. Le côté nord-ouest de la parcelle est bordé par le domaine public 1080 qui est une étroite bande de terrains, large d'environ 8 m, qui rejoint à son extrémité nord le domaine public 1079. Il ne s'agit pas d'un chemin mais d'une sorte de ravine en partie boisée et dans laquelle aboutit un collecteur de drainage qui passe sous le chemin en provenance des parcelles situées au-dessus de celui-ci. Sur ce domaine public 1080, sur la planie qui recouvre l'extrémité du collecteur, le recourant a accumulé, au pied d'un arbre, un tas de bois de feu couvert par des tôles.
B. En 1996, le recourant à demandé l'autorisation d'agrandir le chalet existant afin de créer une cuisine et une salle d'eau plus spacieuse. Une annexe a été démolie au nord de chalet à cette occasion. Des prises de position des services cantonaux réunies dans la synthèse de la centrale des autorisations CAMAC établie le 18 juillet 1996, il résulte que le Service des eaux a délivré l'autorisation spéciale pour la collecte des eaux usées dans une fosse étanche. Quant au Service de l'aménagement du territoire, il a délivré l¿autorisation spéciale requise dans les termes suivants :
"Compris à l'intérieur de la zone agricole du plan général d'affectation approuvée par le Conseil d'État, ce projet est soumis à autorisation du DTPAT selon l'art 120 lit. a LATC.
Les travaux projetés peuvent être admis en tant qu'agrandissement de moindre importance, par rapport à l'ensemble de la construction existante, dans le cadre des articles 24 al. 2 LAT et 81 al. 4 LATC . Les conditions fixées dans les préavis des autres services de l'État devront être respectées.
Le Service de l'aménagement du territoire attire d'ores et déjà l'attention du propriétaire sur le fait que la réalisation de ces travaux épuisera désormais toute nouvelle possibilité de transformation ou d'agrandissement du bâtiment visé, au regard des dispositions légales précitées et de la jurisprudence connue à ce jour."
C. Désormais retraité, le recourant s'est adressé au syndic, oralement puis par lettre du 4 juillet 2006, en expliquant qu'il allait venir habiter le chalet à l'année avec son épouse et qu'il souhaitait, pour pouvoir stocker suffisamment de bois pour l'hiver, construire un bûcher dont il soumettait les plans en annexe. Comme l'expliquent les déterminations de la municipalité du 19 janvier 2007, le syndic a téléphoné au préfet, peut-être sans mentionner que la parcelle était en zone agricole, et le préfet lui a répondu qu'un petit bâtiment de 2 m sur 3 m pouvait être de compétence municipale. La municipalité a finalement demandé aux recourant, par lettre du 28 juillet 2006, de constituer un dossier à l'attention du département cantonal compétent. Le recourant a expliqué notamment, à l'attention du service concerné, qu'il avait besoin de stocker au minimum 10 stères de bois sec par année et que les trois faces du bûcher seraient fermées par des lames respectant le style du chalet. Sur le questionnaire 66 B destiné aux constructions hors zone à bâtir non conformes à la destination de la zone, la municipalité a émis un préavis favorable.
Ayant procédé à une inspection locale où il a constaté la présence du bûcher projeté, déjà construit, ainsi que celle des places de parc et du dépôt de bois, le service de l'aménagement du territoire a statué par décision du 4 décembre 2006. Il a rappelé que l'autorisation délivrée à l'occasion de l'agrandissement de 1996 précisait que ces travaux épuisaient les possibilités d'extension dérogatoire. Il a joint à la décision une fiche technique du 25 septembre 2006 réévaluant le potentiel de transformation disponible en regard des nouvelles dispositions du droit fédéral entré en vigueur le 1er septembre 2000 (art. 24c LAT et art. 42 OAT). On en extrait le passage suivant :
4. SURFACE DU BÂTIMENT À PRENDRE EN COMPTE/ CALCUL DU POTENTIEL DE TRANSFORMATION (ASPECT "QUANTITATIF")
Sur la base de l'extrait du registre foncier de l'époque ainsi que du calcul des surfaces du bâtiment, fait en 1996 pour le précédent projet, notre service peut estimer les surfaces brutes de plancher utile et annexes existantes au 1er juillet 1972 à :
surfaces annexes (2.00 x. 5.00), démolie lors du projet de 1996 : 10 m²
surface brute de plancher utile
Rez (8.30 x 4.30) : 35.70 m²
étage (4. 00 x 4.30) : 17.20 m²
les surfaces brutes de plancher utile existant au 1er juillet 1972 peuvent être évaluées à environ 52.90 m² (35.70 + 17.20). Quant aux surfaces annexes, elles étaient quant à elles d'environ 10 m². Sur cette base, le potentiel de transformation au 1er juillet 1972 était d'environ 15.87 m² (30 % de 52.90 m²) pour l'augmentation des surfaces brutes de plancher utile hors volume du bâtiment et d'environ 3 m² (30 % de 10 m²) pour les surfaces annexes.
Vu ce qui précède, les surfaces brutes de plancher utile admissible aujourd'hui pourraient être de 68.77 m² (52.90 + 15.87) et de 13 m² (10 + 3) pour les surfaces annexes, soit un total de 81.77 m², ceci pour autant que le bâtiment n'ait pas fait l'objet d'agrandissement depuis le 1er juillet 1972.
5. SURFACES EXISTANTES EN 2000 SUITE AUX TRAVAUX DE TRANSFORMATION RÉALISÉE APRÈS LE 01.07.1972 :
Suite aux travaux entrepris en 1996 et selon le plan du 07.05.1996 du dossier d'enquête publique, il ressort que les surfaces brutes de plancher utile et annexe des travaux dûment autorisés sont de :
surfaces annexes / bûcher angle nord-est, accès par l'ext. (3.35 x 2.60): 8.71 m²
surfaces brutes de plancher utile
Rez (8.30 x 4.30) + (4.95 x 2.60) : 48.57 m²
Étage (4.00 x 4.30) + (4.00 x 2.60) : 27.60 m²
Sur la base du décompte qui précède réalisé selon le plan des travaux autorisés en 1996 il ressort que les surfaces brutes de plancher utile du bâtiment devraient être aujourd'hui de 76.17 m² (48.57 + 27.60). Quant aux surfaces annexées, elle devrait être d'environ 8.71 m². Les surfaces brutes de plancher utile du bâtiment et annexes totales étant des 84.88 m²
Au vu de la présente analyse et des transformations faites en 1996, il est constaté que le potentiel d'agrandissement offert par le droit dérogatoire est d'ores et déjà dépassé (surface totale actuelle et 84.88 m² > 81.77 m² surface total admissibles selon potentiel d'agrandissement)
En conséquence et comme déjà mentionné dans la synthèse CAMAC numéro 23'460 du 18 juillet 1996, les droits dérogatoires pour l'augmentation des surfaces brutes de plancher utile et des surfaces annexes du bâtiment, tirés de l'article 24c LAT et 42 OAT, sont désormais épuisés, de sorte que le bâtiment ne peut plus être agrandi.
Le dispositif de la décision du Service de l'aménagement du territoire du 4 décembre 2006 a la teneur suivante :
I. Le bûcher construit en agrandissement du bâtiment ECA no 316 ainsi que le dépôt de bois seront supprimés, ledit bâtiment devant être remis dans son état antérieur conforme à celui qui a fait l'objet du permis de construire délivré en 1996.
II. Un délai à fin juin 2007 vous est imparti pour procéder aux travaux précités de remise en état.
III. Un délai à fin janvier 2007 vous est imparti pour produire un dossier de demande de permis de construire, par l'intermédiaire de la municipalité, visant à obtenir une autorisation requise pour régulariser les deux places de parc ainsi que la planie que vous avez réalisée sans autorisation; les plans du dossier feront figurer en jaune le local du bûcher et le dépôt de bois qui sont à démolir.
IV. A défaut de produire le dossier évoqué sous chiffre III ci-dessus et/ou en cas de tout autre manifestation de votre part tendant à obtenir l'autorisation requise en vue de régulariser les deux places de parc ainsi que le dépôt de bois illicites, ordre vous est donné dès maintenant de les supprimer dans le délai imparti à fin juin 2007.
V. [émolument]
Cette décision prévoit en outre qu'en cas d'inexécution, l'inscription d'une hypothèque légale sera requise et elle contient la commination des peines d'arrêt et d'amendes de l'art. 292 du Code pénal
D. Par acte du 24 décembre 2006, le recourant a contesté cette décision Il demande la suppression de son chiffre I, le bûcher et le dépôt de bois étant maintenus. Il demande en outre le report du délai fixé et la suppression du dispositif relatif à l'exécution forcée et aux poursuites pénales. Il explique qu'il s'était fondé sur les déclarations du syndic pour entamer les travaux et que le bûcher lui est nécessaire pour stocker le bois de chauffage, à défaut de quoi il devrait recourir à un chauffage plus polluant. Il expose que le dépôt de bois a été aménagé derrière la haie, sous un tilleul, dans les années soixante.
Le Service de l'aménagement du territoire a conclu au rejet du recours le 12 mars 2007 en se référant à sa décision.
Par lettre du 1er mai 2007, le conseil du recourant a exposé que celui-ci avait déposé un jeu de plans auprès de l'autorité communale et qu'il était parti de l'idée qu'elle ou le département allait statuer.
Par lettre du 19 janvier 2007, la commune s'est déterminée sur le recours en exposant qu'elle ne souhaitait pas que le bûcher soit démoli, même s'il avait été construit sans autorisation, compte tenu du fait qu'il abrite le bois nécessaire au chauffage de l'habitation et qu'il ne cause aucune nuisance particulière.
Le Tribunal administratif (devenu depuis lors la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal) a tenu audience à Bonvillars le 29 juin 2007 en présence du recourant, assisté de son conseil et accompagné de son épouse. La municipalité était représentée par le syndic et le Service de l'aménagement du territoire par son conseil.
Le tribunal a pris connaissance, en même temps que le service de l'aménagement du territoire, du plan de géomètre du 12 janvier 2007 dont tous les exemplaires étaient restés en possession de la commune. Ce plan fait apparaître, avec la mention "à démolir", le bûcher qui, accolé au chalet, mesure 2,9 sur 4,5 m, ainsi que le dépôt de bois situé sur la parcelle de domaine public 1080 (c'est à cette occasion que le représentant du service de l'aménagement du territoire a réalisé que le dépôt de bois se trouve sur le domaine public). Le plan de géomètre du 12 janvier 2007 figure également à titre indicatif l'aire forestière. Cette aire occupe l'extrémité nord de la parcelle de domaine public 1080 (à l'endroit où se trouve le dépôt de bois) ainsi que la partie de la parcelle adjacente à l'est. Le syndic a précisé qu'il n'y a plus d'arbres sur cette parcelle adjacente, ce que l'inspection locale a confirmé.
Le tribunal procédé à une inspection locale. Il a constaté que le chalet comprend notamment un petit local où se trouve l'arrivée d'eau et un petit établi. Ce local serait trop exigu pour y entasser du bois. Le bûcher litigieux est accolé au chalet mais il ne comporte aucune communication avec l'habitation. Il s'agit d'une construction sommaire, dont la structure intérieure constituée de lames et de poutres apparentes n'est pas isolée. Elle est munie de deux portes qui permettent de la traverser pour gagner le terrain à l'arrière du chalet, ainsi que d'une fenêtre du côté sud. Du bois y est entassé. Le tribunal a aussi constaté sur la face nord du chalet la présence d'un petit porche protégeant la porte d'entrée.
Considérant en droit
1. Au vu du dispositif de la décision attaquée, l'objet du litige est constitué par l'ordre de supprimer le bûcher et le dépôt de bois. Quant aux places de parc existantes, la décision attaquée en envisage d'emblée la régularisation mais elle contient curieusement un ordre conditionnel de les supprimer pour le cas où le recourant ne produirait pas le dossier requis ou demanderait par "tout autre manifestation" l'autorisation de régulariser les deux places de parc ainsi que le dépôt de bois. Il est douteux que le service de l'aménagement du territoire puisse légitimement ordonner la démolition d'une installation à titre de sanction pour le fait que l'intéressé n'aurait pas accompli une formalité donnée ou qu'il aurait l'audace de solliciter une autorisation pour une des autres installations litigieuses. On peut aussi se demander si l'on ne devrait pas exiger de l'autorité, en présence d'un complexe de fait qui forme manifestement un tout, qu'elle statue de manière globale après avoir constitué un dossier complet plutôt que de procéder par étapes. Ces questions peuvent rester ouverte compte tenu du dispositif du présent arrêt. On signalera cependant que le tribunal a déjà jugé récemment que sans base légale ni rapport de connexité étroite, l'autorité ne peut subordonner un projet donné à des conditions ou charges tels que la remise en état préalable d'une autre construction, et qu'en présence de plusieurs constructions séparées, l'autorité doit procéder à une appréciation globale de la situation pour savoir dans quelle mesure une extension au sens de l'art. 24c LAT est envisageable et ne peut apprécier cette question construction par construction (AC.2007.0077 du 14 juillet 2008).
2. A l'audience a été versé au dossier un plan du 12 janvier 2007 où le bûcher et le dépôt de bois figurent avec la mention "à démolir". Bien qu'il ait été établi par le géomètre mandaté par le recourant, ce plan qui semble se conformer entièrement à la décision contestée ne correspond pas aux conclusions du recourant, dont l'audience a confirmé qu'elles sont maintenues.
3. Au sujet du dépôt de bois dont il demande le maintien, le recourant expose que ce dépôt a été aménagé derrière la haie, sous un tilleul, dans les années soixante. Il fait valoir qu'il bénéficie d'une situation acquise, qu'il est peu visible, voire invisible sauf depuis le ciel, et qu'il ne porte aucune atteinte au lieu.
Quant à la date à laquelle ce dépôt a été aménagé, l'autorité intimée relève qu'il apparaissait déjà sur les photos aériennes prises en 2004 mais elle ne se prononce pas sur la question de savoir s'il remonte aux années soixante. Peu importe cependant. En effet, la présence d'un tas de bois de feu séchant à proximité d'un chalet chauffé par ce moyen ne peut pas être considérée comme une construction ou une installation qui serait assujettie à une autorisation spéciale. Il en va ici de même, dès lors que la parcelle est occupée par un chalet d'habitation depuis plus de 40 ans, de la présence de tables ou de chaises dans le jardin ou de plantations dans un jardin potager. À ceci s'ajoute, puisque que le plan du géomètre indique à cet endroit une aire forestière figurée à titre indicatif, que la présence d'un tas de bois coupé ne pourrait qu'être considérée comme conforme à l'affectation d'une telle zone.
C'est donc à tort que la décision attaquée ordonne la suppression du dépôt de bois situé sur la parcelle de domaine public 1080. Il n'y a donc pas lieu d'examiner plus avant si la décision pouvait être adressée au recourant alors que, comme le représentant du service de l'aménagement s'en est aperçu à l'audience, le dépôt de bois se trouve sur le domaine public communal et non sur la parcelle du recourant.
4. Pour ce qui concerne le bûcher, le recourant n'a pas entrepris de contester les calculs à vrai dire assez complexes qui figurent dans la fiche technique du 25 septembre 2007 jointe à la décision attaquée. Il paraît donc s'en tenir à la constatation selon laquelle aucune possibilité d'agrandissement n'existerait en vertu des art. 24c et 42 OAT. Un examen attentif montre que l'autorité intimée fonde la fin de son argumentation sur l'addition des surfaces annexes et des surfaces de plancher pour aboutir à la conclusion que le total excède ce qui serait admis selon les règles actuelles. Or il faut bien voir que le calcul de l'autorité intimée reconstitue artificiellement ce qui serait admis pour la chalet selon les règles actuelles alors que l'agrandissement de celui-ci a été dûment autorisé en 1996. On ne saurait donc faire aujourd'hui grief au recourant de ce que l'agrandissement autorisé en 1996 aboutit à une surface brute de plancher utile qui dépasse (d'environ 8m²) la surface qui serait admise actuellement si on appliquait les règles actuelles.
Il n'en reste pas moins que prise séparément, la quantité de surface annexe qui serait admise aujourd'hui (13 m²) ne dépasse que de peu celle qui existe actuellement (8.71 m², soit le réduit situé dans l'angle du chalet, sans communication interne). Cette surface annexe encore disponible (d'un peu plus de 4 m²) ne permet pas de justifier le nouveau bûcher litigieux, qui mesure 4,0 m sur 2,90 m, soit environ 13 m².
5. Se pose dès lors la question de la démolition du bûcher.
Comme le Tribunal fédéral l'a rappelé encore récemment (1C_189/2007 du 12 février 2008), l'ordre de démolir une construction édifiée sans droit et pour laquelle une autorisation ne pouvait être accordée n'est en soi pas contraire au principe de la proportionnalité. L'autorité renonce à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit (ATF 123 II 248 consid. 3a/bb p. 252; 111 Ib 213 consid. 6b p. 224s.; 102 Ib 64 consid. 4 p. 69).
On ne saurait certes reprocher au recourant de se chauffer au bois et d'en stocker pour l'hiver. Force est toutefois de constater que même s'il n'est pas habitable, le bûcher litigieux doit être considéré, parce qu'il est fermé, comme une surface annexe au sens des publications de l'Office fédéral du développement territorial ("Autorisations au sens de l'article 24c LAT: modifications apportée aux constructions et installations devenues contraires à l'affectation de la zone", partie V du document intitulé: "Le nouveau droit de l'aménagement du territoire en vigueur depuis le 1er septembre 2000"). Or le calcul de la surface brute de plancher utile et des surfaces annexes auquel a procédé l'autorité intimée aboutit, sans être contesté par le recourant, à la conclusion que les surfaces annexes ne peuvent pas être agrandies (ou du moins, comme vu ci-dessus, pas dans une mesure correspondant au bûcher litigieux). Par conséquent, le bûcher ne peut pas être maintenu comme surface annexe fermée.
Il faut en revanche examiner s'il est possible, une fois les parois latérales supprimées, de maintenir le toit du bûcher comme couvert pour abriter le bois. En effet, selon les directives précitées, les constructions ouvertes nouvellement réalisées (par exemple balcon, abri pour voiture, terrasse, etc.) ne sont pas incluses dans la comparaison des surfaces au sens de l'article 42 alinéa 3 lettres a et b OAT ; elle ne doivent pas altérer l'identité de la construction (directives précitées, 3. 3, page 10). De ce point de vue, il faut tenir compte du fait qu'en cas de suppression totale du bûcher, le bois stocké près du chalet serait probablement protégé de la pluie et de la neige par des bâches ou par des tôles, ce qui leur donnerait assurément un aspect peu satisfaisant du point de vue esthétique. Dans ces conditions, le tribunal juge qu'il est préférable de ne faire enlever que les parois du bûcher, mais d'en conserver la toiture à titre de couvert pour le bois. Ce couvert n'est pas visible depuis le haut car les arbres en place le dissimulent à la vue, par exemple à celle des éventuels usagers du chemin agricole. Depuis le bas, où l'on ne trouve que des champs, il se trouve en retrait du chalet et ne se détachera pas sur les arbres présents.
6. Vu ce qui précède, il y a lieu d'annuler l'ordre de supprimer le dépôt de bois et de modifier celui qui concerne le bûcher en ce sens que seules les parois doivent être enlevées. Cette réforme du chiffre I de la décision attaquée implique l'annulation des chiffres II à V qui lui sont indissolublement liés. Il appartiendra aux services intimés de refixer les délais et de prendre les mesures nécessaires en vue de la régularisation des places de parc et de la planie dont la décision attaquée envisage la régularisation. Les derniers paragraphes de la décision attaquée, qui suivent le dispositif, il n'y a pas lieu de statuer. Tout d'abord, le fait que l'autorité intimée envisage de requérir une hypothèque légale n'est pas constitutif d'une décision. Il en va de même pour la menace d'exécution forcée et pour celle des peines d'arrêt et d'amende de l'article 292 du code pénal.
Un émolument réduit sera mis à la charge du recourant, qui n'a pas droit à des dépens pour avoir provoqué la procédure.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. Le chiffre I de la décision du Service de l'aménagement du territoire du 4 décembre 2006 est réformé en ce sens que l'ordre de démolition est annulé pour ce qui concerne le dépôt de bois et modifié en ce sens que pour le bûcher, seules les parois doivent être enlevées.
III. Les chiffres II à V de la décision du Service de l'aménagement du territoire du 4 décembre 2006 sont annulés.
IV. Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge du recourant.
V. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 30 septembre 2008
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l¿acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu¿elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.