TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 19 novembre 2009
Composition
M. Pierre Journot, président; M. Jean W. Nicole et Mme Magali Zuercher, assesseurs.
Recourant
Robert OGUEY, à Le Sépey, représenté par l'avocat Jean ANEX, à Aigle,
Autorités intimées
1.
Municipalité d'Ormont-Dessous
2.
Service des eaux, sols et assainissement
3.
Service du développement territorial, représenté par l'avocat Edmond DE BRAUN, à Lausanne,
Objet
permis de construire
Décisions du Service de l'aménagement du territoire contenue dans la synthèse CAMAC du 16 novembre 2006 communiquée par la Municipalité d'Ormont-Dessous le 24 novembre 2006 (transformation d'un bâtiment sur la parcelle no 909 hors zone à bâtir)
Vu les faits suivants
A. Sur le territoire de la Commune d'Ormont-Dessous, au lieu dit Le Pont, se trouvent de part et d'autre du chemin communal diverses constructions. L'une d'elles, sur la parcelle 909 propriété de Robert Oguey, est implantée en contrebas du chemin communal, qui longe la parcelle sur son côté nord ouest. L'angle nord du bâtiment se trouve pratiquement à la limite du domaine public.
Robert Oguey a mis à l'enquête, du 27 juin 2006 au 17 juillet 2006, un projet désigné comme "transformation de la ferme existante". D'après les plans d'enquête, la partie amont du bâtiment, au nord ouest le long du chemin, est une construction en bois qui abrite actuellement une écurie au rez et une grange à l'étage, tandis que la cuisine et les chambres, en maçonnerie, donnent à l'opposé sur la façade aval. Après réalisation du projet, la partie amont reculerait d'environ 2.20 m en s'éloignant du chemin tandis que le bâtiment serait agrandi à l'aval le long de sa face sud ouest, d'où un élargissement de la façade sud est d'environ 1,50 m au niveau du rez.
Au dossier figure, avec la signature de Robert Oguey, le questionnaire 66B "Construction ou installation hors zone à bâtir non conforme à la destination de la zone (pas de relation avec une exploitation agricole)" qui contient notamment l'indication suivante à la rubrique "but et justification des travaux projetés":
"Arrêt de l'exploitation liée à l'agriculture en 2002 par le père de M. Robert Oguey, qui agissait en tant que fermier locataire et M. R. Oguey rachète la propriété, celle-ci n'ayant plus aucune valeur agricole mais située à proximité immédiate d'autres habitations individuelles formant un hameau, a une vraie valeur d'habitation."
B. Le projet a fait l'objet d'une synthèse de la centrale des autorisations CAMAC du 16 novembre 2006 dont extrait ce qui suit:
"Le Service de l’aménagement du territoire, Arrondissement rural (SAT-ARU3) refuse de délivrer l’autorisation spéciale requise.
Compris à l’intérieur de la zone agricole du plan général d’affectation communal, ce projet est soumis à autorisation spéciale selon l’art. 120 lettre a LATC.
1. SITUATION
- Le bâtiment ECA n°498 a été construit aux environs de 1915 (selon questionnaire n°66B).
- Ce bâtiment avait encore un usage agricole après le 1er juillet 1972 (fin de l’usage agricole en 2002).
- Aucuns travaux de transformation ayant eu pour conséquence une augmentation des surfaces habitables ou annexes du bâtiment n’ont apparemment été réalisés depuis le 1er juillet 1972 (selon questionnaire no 66B).
- Le bâtiment considéré est recensé en note 4 par le Service Immeubles, Patrimoine et Logistique, Section monuments et sites (SIPAL-MS).
2.) BASES LEGALES POUR L’EXAMEN DU PROJET
Ces informations nous permettent de savoir sous quels angles analyser les travaux projetés, car les nouvelles dispositions émanant des modifications apportées à la loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LAT), entrées en vigueur le 1er septembre 2000, font une différenciation pour les possibilités de transformation des anciens bâtiments selon que l’activité agricole a cessé avant ou après le 1er juillet 1972 (articles 24c LAT ou 24d LAT).
Dans le cas présent, il apparaît que le bâtiment a encore été utilisé à des fins agricoles après le 1er juillet 1972. Dès lors, les transformations envisagées de ce bâtiment, pour autant qu’une structure habitable existe bel et bien, doivent être analysées selon les dispositions des articles 24d al. 1 LAT et 42a OAT relatives aux constructions existantes sises hors de la zone à bâtir et non conformes à l’affectation de la zone.
Dans cette mesure, le potentiel (aspect « quantitatif ») de transformation offert par les dispositions susmentionnées de la LAT, défini en tenant compte de l’entier des surfaces brutes de plancher habitables (SBPH) et des surfaces annexes (SA) existantes dans le bâtiment au 1er juillet 1972, ne peut en aucun cas, pour les agrandissements dans les volumes, être supérieur à 60% des surfaces existantes. Dans tous les cas, le potentiel total offert par le droit dérogatoire susmentionné, pour l’augmentation des surfaces habitables et des surfaces annexes, ne pourrait pas être supérieur à 100 m2.
Par ailleurs, selon les dispositions des articles 24d al. 1 LAT et 42a OAT, il n’est pas possible de réaliser des agrandissements du bâtiment considéré hors du volume de ce dernier.
Il est précisé que le décompte des surfaces susmentionnées est calculé selon la norme ORL (surfaces brutes de plancher, y compris les murs). Nous précisons également que les surfaces brutes de plancher habitables (SBPH) sont les surfaces du logement (cuisine, séjour, chambres, sanitaires, hall, etc.); les surfaces annexes (SA) sont, quant à elles, les surfaces directement liées à ce logement (cave, buanderie, chaufferie, galetas, etc.). En revanche, les anciennes surfaces agricoles (grange, fenil, fourragère, bûcher, etc.) ne sont pas prises en compte dans le calcul du décompte suscité.
De plus, outre l’aspect quantitatif” susmentionné, les travaux doivent impérativement respecter l’identité du bâtiment existant et de ses abords (aspect « qualitatif »).
3.) EXAMEN DU PROJET
Comme mentionné précédemment, les dispositions légales applicables en la matière (art. 24d al. 1 LAT et 42a OAT) n’offrent pas la possibilité d’agrandir un bâtiment hors du volume existant.
Or, le présent projet prévoit au rez-de-chaussée et à l’étage un agrandissement hors du volume du bâtiment ainsi qu’une surélévation de la toiture.
De tels travaux n’entrant pas dans le cadre des dispositions légales du droit dérogatoire, ils ne peuvent pas être admis à titre de transformation partielle au sens des dispositions des articles 24d al. 1 LAT et 42a OAT.
Vu ce qui précède, le Service se voit dans l’obligation de refuser de délivrer l’autorisation spéciale requise.
Dans l’hypothèse où un nouveau projet de transformation dans les volumes du bâtiment devait être envisagé, nous recommandons au requérant de prendre contact avec les représentants de notre service pour, dans un premier temps, définir précisément si le bâtiment peut être considéré comme bénéficiant d’une structure d’habitation et, le cas échéant, définir le potentiel d’augmentation des surfaces brutes de plancher utiles et annexes du bâtiment.
A cette occasion, il sera notamment indiqué et fourni:
- des photos extérieures et intérieures des différents locaux du bâtiment.
- des photos des deux locaux aux combles intitulés “chambres” (ces locaux ne paraissent manifestement pas répondre aux critères d’habitabilité minimum, notamment par rapport aux dimensions des jours).
- des photos des locaux, au rez-de-chaussée et aux combles, intitulés "réduit”.
- mentionner comment se fait l’accès du niveau du rez-de-chaussée au niveau des combles (le plan de l’état existant ne mentionne aucun escalier).
- préciser si le bâtiment comporte une salle de bain avec douche (le plan de l’état existant mentionne uniquement un lavabo et un WC)."
Dans le même document, le Service des eaux, sols et assainissements (SESA), Division assainissement, indique qu'il attend une étude d'assainissement selon sa lettre du 3 juillet 2006 tandis que la Division eaux souterraines du même service déclare qu'elle aurait délivré l'autorisation aux conditions qu'elle indique (pas d'infiltration par puits perdu mais infiltration diffuse en surface à travers la couche d'humus à l'aide d'une tranchée absorbante).
C. Ayant reçu communication de la synthèse CAMAC par lettre de la municipalité du 24 novembre 2006, Robert Oguey a recouru contre la décision du Service de l’aménagement du territoire (aujourd'hui Service du développement territorial, SDT) et la communication municipale en concluant en substance à leur annulation et à la délivrance du permis de construire, subsidiairement à cette délivrance aux conditions fixées par le SESA, plus subsidiairement à la délivrance du permis moyennant réduction de 2,1 % du volume projeté.
En bref, le recourant relève que le volume après transformation n'augmente que de 2,1 % (de 566 m³ à 578 m³). Il explique que pendant plusieurs décennies, son père louait la partie rurale du bâtiment, construit en 1915, pour exploiter un petit train de campagne à côté de son emploi à l'usine électrique voisine, tandis que la partie habitation du bâtiment n'a jamais été le logement de l'exploitant car elle était utilisée par les propriétaires de l'époque, non exploitants agricoles, qui l'habitaient plusieurs mois par année. La parcelle a été achetée par le père du recourant peu avant son décès en 2003, puis elle est revenue au recourant par cession en lieu de partage. En droit, le recourant fait valoir que l'art. 24c LAT est applicable et que l'art. 24d LAT serait aussi respecté moyennant une diminution du volume de 12 m³. Il soutient aussi que Le Pont serait un hameau soumis à l'art. 135 LATC.
Le SESA a conclu au rejet du recours le 9 janvier 2007. La municipalité a conclu à son admission le 10 janvier 2007. Le Service de l’aménagement du territoire a conclu au rejet du recours par réponse du 19 février 2007.
D. Une audience fixée au 24 avril 2007, puis reportée à la demande du recourant au 25 mai 2007, a été finalement supprimée après que le recourant avait soumis à la municipalité, qui les a transmis aux autorités cantonales, de nouveaux plans corrigés par son architecte le 8 mars 2007 et une étude hydrogéologique. L'instruction a été suspendue.
Le 1er avril 2008, le conseil du recourant a indiqué que suite au contacts entre ce dernier, la municipalité et le SDT, l'architecte du recourant déposerait de nouveaux plans, ce qui a été fait le 10 avril 2008. L'instruction a été reprise. Interpellé sur la possibilité d'une nouvelle décision, le SDT a indiqué le 2 juillet 2008 qu'il prévoyait une inspection locale pour vérifier in situ la situation du projet modifié, puis il a requis la suspension de la cause en invoquant les contacts poursuivis entre les parties. La cause a été suspendue à nouveau le 16 septembre 2008.
La cause a été reprise d'office le 12 août 2009, les parties étant informées que la présidence de la CDAP souhaitait voir liquider les dossiers les plus anciens. Le SDT a été invité à examiner l'opportunité de rapporter la décision attaquée, tout en se réservant d'en rendre une nouvelle, ce qui permettrait de rayer la cause du rôle, probablement sans frais ni dépens. Le SDT ne s'est pas déterminé.
Tout en formulant divers reproches à l'attention de l'autorité cantonale dans une lettre du 27 août 2009, le conseil du recourant a déclaré que celui-ci maintenait son projet initial et qu'il produirait un nouveau projet modifié. Il a requis que le tribunal statue simultanément sur l'objet du recours et sur la variante subséquente élaboré. Le 8 septembre 2009, le conseil du recourant a versé au dossier, avec un lettre de l'architecte du 24 avril 2009, un nouveau jeu de plans du 11 avril 2009.
E. Le tribunal a délibéré par voie de circulation.
Considérant en droit
1. Le recourant demande que le tribunal statue sur la variante (il semble en réalité qu'il y en ait plusieurs) élaborée après le dépôt du recours. Cela n'est pas possible. En effet, l’étendue du pouvoir de décision du juge est limitée par le dispositif de la décision attaquée tel qu’il a été fixé ou tel qu’il aurait dû être fixé. Le juge ne peut pas non plus sortir du cadre de l’objet du litige tel qu’il est délimité par les conclusions et par la nature et l’objet de celles-ci (v. pex. l'ATF 1C_233/2009 du 30 septembre 2009 qui cite Pierre Moor, Droit administratif, tome 2, 2002, p. 688 et 689; Benoît Bovay, Procédure administrative, 2000, p. 390; Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 1991, p. 423). Seules peuvent donc être examinées les conclusions du recourant formulées dans le recours, que le recourant a déclaré maintenir en date du 27 août 2009.
Sort également de l'objet du litige la décision du Service des eaux, sols et assainissement contenue dans la synthèse CAMAC du 16 novembre 2006, contre laquelle le recourant n'a pas pris de conclusion en annulation ou en réforme.
Comme le relève le recourant, la lettre Municipalité d'Ormont-Dessous du 24 novembre 2006 transmettant la décision cantonale au recourant n'est qu'une communication et ne constitue pas une décision sujette à recours.
2. Dans le cadre ainsi délimité, le SDT et le recourant sont essentiellement divisés sur une question de fait. La décision attaquée retient que l'usage agricole du bâtiment litigieux a cessé après 1972. Le recourant expose de son côté que bien avant cette date, le logement n'était pas celui d'un exploitant agricole, mais utilisé par les propriétaires non agriculteurs.
La question n'a fait l'objet d'aucune investigation avant la décision attaquée. Dans sa réponse, l'autorité intimée ne conteste pas formellement les allégations du recourant mais elle se borne à faire valoir que le dossier était peu précis et qu'elle n'a pas pu vérifier si le bâtiment contenait une structure d'habitation digne de ce nom. On se trouve donc en présence d'une décision rendue sans que l'autorité ait établi les faits de manière complète.
En vertu de l'art. 28 al. 1 de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; ci-dessous LPA; RSV 173.36), l'autorité doit établir les faits d'office. Il est vrai que les parties sont tenues de collaborer à la constatation des faits dont elles entendent déduire des droits (art. 30 al. 1 LPA) mais il n'en reste pas moins que dans la décision à rendre, on doit trouver les faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels elle s'appuie (art. 42 let. c LPA), ce qui signifie qu'un état de fait complet doit être présenté dans la décision. Tel n'est pas le cas en l'espèce. L'autorité intimée ne semble pas contester les données historiques invoquées par le recourant et elle admet d'ailleurs qu'elle n'a pas vérifié certains éléments de fait. Il résulte des correspondances échangées entre les parties que depuis le dépôt du recours, elle a procédé à une inspection locale. Le recourant a aussi produit divers relevés de son architecte, dont certains apparemment pour établir l'état actuel du bâtiment. Il n'y a pas lieu que le tribunal, trois ans après le début de l'instruction plusieurs fois suspendue dans l'intervalle, entreprenne de collecter et de vérifier ces données. En effet, la jurisprudence a déjà considéré à de multiples reprises qu'il n'appartient pas au tribunal de reconstituer, comme s'il était l'instance précédente, l'état de fait ou la motivation qu'aurait dû comporter la décision attaquée (AC.2009.0173 du 22 septembre 2009; AC.2009.0114 du 15 juillet 2009; PS.2008.0024 du 7 juillet 2009; AC.2009.0106 du 3 juillet 2009; PE.2009.0010 du 1er mai 2009; BO.2008.0060 du 31 octobre 2008; PS.2007.0094 du 12 juin 2008; PS.2007.0223 du 5 juin 2008 et les nombreuses références citées; AC.2007.0051 du 3 mai 2007; GE.2005.0188 du 30 décembre 2005; GE.2002.0107 du 28 janvier 2005; AC.1999.0225 du 24 janvier 2005; AC.2000.0186 du 2 décembre 2004; AC.2002.0138 du 25 octobre 2004; AC.2004.0079 du 22 septembre 2004; GE.2002.0029 du 24 juillet 2003; AC.2000.0134 du 19 avril 2001; AC.1996.0216 du 18 juin 1998). Il y a donc lieu d'annuler la décision attaquée et de renvoyer le dossier à l'autorité intimée pour nouvelle décision après complément d'instruction, étant entendu qu'il conviendra probablement de délimiter l'objet du litige en déterminant pour laquelle des diverses variantes élaborées le recourant sollicite finalement l'autorisation cantonale requise.
3. Le recours est ainsi partiellement admis. Les frais restent à la charge de l'Etat mais il n'y a pas lieu d'allouer des dépens. En effet, c'est sur la base d'un questionnaire signé du recourant qu'est né le malentendu (qu'il n'y a pas lieu d'élucider formellement ici) sur lequel l'autorité intimée a fondé sa décision.
Par ces motifs la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision du Service de l'aménagement du territoire contenue dans la synthèse CAMAC du 16 novembre 2006 est annulée et le dossier renvoyé au Service du développement territorial pour complément d'instruction et nouvelle décision.
III. L'arrêt est rendu sans frais.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 19 novembre 2009
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.