CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 6 janvier 2004
sur le recours interjeté par Jenny SIRDEY, représentée par Me Marc-Etienne Favre, avocat à Lausanne,
contre
la décision du Service des forêts, de la faune et de la nature, Centre de Conservation de la faune et de la nature du 20 février 2003, refusant d’autoriser l’écimage de la haie séparant son bien-fonds de celui de Cécilia Amiguet
et
sur le recours interjeté par Cécilia Amiguet, représentée par Me Edmond de Braun, avocat à Lausanne,
contre
la décision du Service des forêts, de la faune et de la nature, Centre de Conservation de la faune et de la nature du 20 février 2003, considérant que les gravats déposés dans le cadre de travaux exécutés en 1997 par Jenny Sirdey n'ont pas porté atteinte à la haie séparant son bien-fonds de celui de Jenny Sirdey et constatant qu'il n'y a pas lieu de régulariser ou de demander l'enlèvement de ces matériaux sur la base de la législation sur la protection de la nature.
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Composition de la section: M. François Kart, président; M. Guy Berthoud et Mme Dina Charif Feller, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Jenny Sirdey est propriétaire de la parcelle 82 de la Commune de Ferreyres, qui supporte une maison d’habitation. Ce bien-fonds jouxte la parcelle 88 propriété de Cécilia Amiguet. Les deux parcelles sont séparées par une haie de type arborée. Au sud-est du bâtiment Sirdey est aménagée une terrasse, dont une partie est soutenue par un remblai.
A une date indéterminée, des travaux ont été effectués sur la parcelle 82, qui ont eu notamment pour conséquence le dépôt de gravats dans la haie séparant cette parcelle de la parcelle 88, ceci sur une hauteur de plusieurs dizaines de centimètres; une partie de ces matériaux se trouve sur la propriété Amiguet.
B. Le 30 juin 1997, le Conservateur de la nature, rattaché au Service des forêts, de la faune et de la nature, a rendu une décision constatant que la haie située au droit des propriétés Sirdey et Amiguet constitue un biotope protégé par les art. 18 al. 1bis de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage du 1er juillet 1966 (LPN), 4 et 5 de la loi vaudoise du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS) et 21 de la loi vaudoise du 28 février 1989 sur la faune (LFaune). Cette décision n’a pas été contestée. En date du 14 juillet 1998, le Service des forêts, de la faune et de la nature a constaté que la haie située au droit des parcelles 82 et 88 n’est pas soumise au régime forestier. Cette décision a été confirmée par le Tribunal administratif dans un arrêt du 15 juin 1999 rejetant le recours déposé par Cécilia Amiguet (cause AC 1998/0133).
C. Au mois de juillet 1997, Jenny Sirdey a ouvert action devant le Juge de paix du cercle de La Sarraz en écimage de la haie sise de part et d'autre de sa parcelle et de la parcelle 88. Après l'échec de la conciliation, le juge de paix a transmis le dossier à la Municipalité de Ferreyres conformément à l'art. 62 du code rural et foncier du 7 décembre 1987 (CRF) afin que cette dernière se détermine sur la protection de la plantation litigieuse.
Interpellée par la municipalité, la Conservation de la nature lui a adressé des déterminations le 29 septembre 1999 dont la teneur était la suivante :
"1. A ce jour, la municipalité n'a pas pris de décision visant à protéger la haie querellée en modifiant le plan communal de protection des arbres.
2. La haie concernée est protégée par les art. 18 al. 1 LPN, 4 LPNMS et 21 LFaune. Ce constat a été communiqué aux parties le 30 juin 1997 qui ne l'ont pas contesté.
3. Le caractère de biotope conditionne la suppression éventuelle de la haie à une compensation préalablement acceptée par notre Centre.
4. Comme la haie n'est pas protégée par le plan communal, ce sont les dispositions usuelles du Code rural et foncier qui s'appliquent.
En l'occurrence, la décision de la Justice de paix doit se baser sur l'art. 59 CRF et, comme la haie est située en zone agricole, sur l'art. 53 CRF.
Il faut relever que la distance minimale à la limite de la parcelle n'est pas impérative dans ce cas étant donné que la situation existe selon nos informations depuis plus de dix ans. Au surplus, nous rappelons le point 3 ci- dessus.
Considérant ce qui précède, le Centre de conservation de la faune et de la nature pourrait délivrer les autorisations spéciales requises sur la base d'une décision du juge de paix statuant sur l'art. 59 CRF et conforme, le cas échéant, à l'art. 53 CRF soit un rabattage de la haie à une hauteur de 2 m jusqu'à 3 m de la limite de propriété, de 3 m de haut entre 3 et 6 m de la limite de propriété"
Ces déterminations n'ont pas été transmises à la recourante.
Le 8 juin 2000, le Juge de paix du cercle de La Sarraz a invité la Municipalité de Ferreyres à rendre une décision formelle sur la protection de la haie litigieuse en application des art. 60 et suivants CRF. Le 13 juin 2000, le conseil de Cécilia Amiguet a écrit à la municipalité en attirant son attention sur le fait que cette haie constituait un biotope selon la décision rendue par le Conservateur de la nature le 30 juin 1997. Se référant à la fois au dépôt de gravats sur la parcelle de sa cliente et à la demande d'écimage présentée par Jenny Sirdey, il demandait à la municipalité de transmettre le dossier à la Conservation de la faune afin que cette dernière statue en application de l'art. 22 LFaune sur l'admissibilité de l'atteinte portée à ce biotope . Le conseil de la recourante demandait également qu'une mise à l'enquête publique ait lieu conformément à l'art. 12a LPN, ceci notamment pour préserver le droit de recours des associations d'importance nationale prévu par l'art. 12 LPN.
Le 6 juillet 2000, la municipalité a rendu une décision, adressée au Juge de paix du cercle de La Sarraz, dont la teneur était la suivante :
"Pour faire suite au dossier précité et selon votre demande de décision (lettre non datée), nous vous soumettons ci-dessous notre décision formelle basée sur les déterminations du service de la forêt, de la faune et de la nature : - la haie n'est pas répertoriée dans le plan de classement communal des arbres et la Municipalité n'a pas l'intention de le faire. Selon le Centre de la conservation de la faune et de la nature, visite locale du 14.2. 1997 et leur courrier du 20 septembre 1999 : - la haie est régie par l'art. 53 du code rural foncier - à défaut d'entente au sujet de l'écimage, vous pouvez prononcer l'écimage de la haie - la haie a un caractère de biotope, car située en zone agricole et protégée par la loi fédérale sur la protection de la nature (art. 18 1 bis) et la loi vaudoise sur la faune (art 21). Ce constat a été communiqué aux parties qui ne l'ont pas contesté. Le recépage nécessite l'accord des deux propriétaires - une autorisation doit être demandée à la conservation de la faune pour le recépage éventuel de la haie Comme le mentionne la requête d'ouverture d'action du 20 juillet 1997, il s'agit simplement d'un conflit de voisinage et la Municipalité estimant ne pas être concernée par ce sujet, regrette de devoir prendre position. La Municipalité, s'appuyant sur les déterminations du service précité, décide que ce sont les art. 53 et 59 du CRF qui s'appliquent"
Suivait l'indication des voie et délai de recours
D. Cécilia Amiguet s’est pourvue contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 28 juillet 2000, concluant à son annulation ainsi qu’au renvoi du dossier à la commune pour qu’elle statue sur la demande d’enlèvement des gravats. Cécilia Amiguet déclarait également recourir, autant que de besoin et à supposer qu’il s’agisse d’une décision, contre l’avis de la Conservation de la faune et de la nature du 20 (recte : 29) septembre 1999.
Dans un arrêt du 23 octobre 2001 (AC 2000/0125), le Tribunal administratif a partiellement admis le recours. Il a annulé la décision du Conservateur de la nature du 29 septembre 1999 et a renvoyé le dossier à la Conservation de la faune afin qu’elle se prononce plus particulièrement sur le principe même de l'écimage de la haie. Le Tribunal administratif a également renvoyé le dossier à la Municipalité de Ferreyres pour qu’elle statue, après décision de la Conservation de la faune, au sujet des gravats déposés par Jenny Sirdey.
E. Dans une décision du 20 février 2003, la Conservation de la faune et de la nature a refusé de délivrer l’autorisation spéciale prévue par l’art. 22 LFaune pour l’élagage de la haie. Par la même occasion, elle a constaté qu’il n’y avait pas lieu de régulariser la présence des gravats ou de demander leur enlèvement sur la base de la législation sur la protection de la nature.
Jenny Sirdey s’est pourvue contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 20 mars 2003 en concluant à ce qu'elle soit réformée en ce sens que l’autorisation de l’art. 22 LFaune lui soit octroyée, dans une mesure fixée à dire de justice et, subsidiairement, à son annulation et à son renvoi à l’autorité pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Le Centre de Conservation de la faune et de la nature a déposé sa réponse le 17 avril 2003. Cécilia Amiguet a déposé des observations le 24 avril 2003 en concluant, d’une part, au rejet du recours et, d’autre part, à la réforme de la décision attaquée en ce sens que l’autorisation spéciale pour le dépôt de gravats dans la haie est refusée. Par la suite, chacune des parties a pu déposer des observations finales.
Le Tribunal administratif a tenu audience à Ferreyres le 25 novembre 2003 en présence du conseil de la recourante, du Conservateur de la nature, de Cécilia Amiguet, accompagnée de son conseil, et d'un représentant de la municipalité. A cette occasion, il a été procédé à une visite des lieux.
Considérant en droit:
1. La décision attaquée a été notifiée le 24 février 2003 par pli simple à la recourante Jenny Sirdey à son ancien domicile à Ferreyres. Comme la poste a dû faire suivre ce courrier à sa nouvelle adresse à Préverenges, on peut considérer que la décision ne lui est pas parvenue avant le 27 février 2003, date à laquelle elle a également été reçue par son conseil. Le délai de recours a par conséquent commencé à courir le 28 février 2003 et le recours déposé le 20 mars 2003 par le conseil de la recourante l’a été en temps utile.
Le recours formé par Jenny Sirdey est par conséquent recevable en la forme.
2. Dans ses observations complémentaires du 11 juin 2003, Jenny Sirdey a requis l’audition de deux témoins, Roland Mosimann et Carmelo Marsala, qui n’ont finalement pas été cités lors de l’audience du 25 novembre 2003.
Lors de cette audience, le conseil de la recourante a renoncé à l’audition du témoin Roland Mosimann, qui devait être entendu sur la question du dépôt de gravats. Selon le conseil de la recourante, le témoin Carmelo Marsala, qui est le maçon qui a procédé à des travaux d’assainissement du mur de façade de la maison de la recourante en 1996, devait être entendu au sujet des problèmes d’humidité allégués par cette dernière. Comme la facture de l’entreprise Marsala du 1er octobre 1996 figure au dossier et que l’existence de problèmes d’humidité à cette époque n’est pas véritablement contestée, le tribunal arrive à la conclusion qu’il n’y a pas lieu de donner suite à la requête tendant à l’audition de ce témoin.
3. a) Jenny Sirdey ne conteste pas que la haie litigieuse soit un biotope au sens des art. 18 al. 1bis LPN, 4 et 5 LPNMS et 21 LFaune. Ceci résulte d’ailleurs de la décision de la Conservation de la faune et de la nature du 30 juin 1997, aujourd’hui définitive et exécutoire.
En 1997, Jenny Sirdey a ouvert action devant le Juge de paix du cercle de La Sarraz pour demander d’écimage de la haie afin que celle-ci soit ramenée à la hauteur de 2 mètres prescrite par le code rural et foncier (art. 53 CRF). Dès lors que l’écimage requis est susceptible de porter atteinte au biotope que constitue la haie, une autorisation devait être requise en application de l’art. 22 Lfaune. En application de cette disposition, toute atteinte à un milieu qui risque de porter préjudice à la faune locale doit en effet faire l'objet d'une autorisation de la Conservation de la faune, qui fixe dans chaque cas les mesures conservatoires à prendre. Dans son arrêt du 23 octobre 2001, le Tribunal administratif a par conséquent invité la Conservation de la faune et de la nature à rendre une décision sur ce point, en constatant que la conformité de cette opération à la législation fédérale et cantonale sur la protection de la nature devait être distinguée de l’application du code rural et foncier, qui est dans la compétence du juge de paix. Donnant suite à cet arrêt, la Conservation de la faune et de la nature a décidé le 20 février 2003 que l’autorisation spéciale prévue par l’art. 22 LFaune ne pouvait être délivrée pour l’écimage de la haie à la hauteur prévue par l’art. 53 CRF, l’intérêt à la protection du biotope l’emportant sur les intérêts privés invoqués par Jenny Sirdey. C’est la validité de cette décision qui doit être examinée ci-après.
b) Jenny Sirdey fait valoir que l’écimage de la haie litigieuse constitue « une atteinte d’ordre technique » au sens de l’art. 18 al. 1ter LPN dont l’admissibilité doit être examinée sur la base des critères fixés à l’art. 14 al. 6 OPN. Elle prétend que, compte tenu de l’atteinte subie par sa propriété, la Conservation de la faune et de la nature aurait dû autoriser l’écimage de la haie, en tous les cas sous certaines conditions.
aa) L’art. 18 al. 1ter LPN prévoit ce qui suit :
« Si, tous intérêts pris en compte, il est impossible d’éviter des atteintes d’ordre technique aux biotopes dignes de protection, l’auteur de l’atteinte doit veiller à prendre des mesures particulières pour en assurer la meilleure protection possible, la reconstruction ou, à défaut, le remplacement adéquat. »
L’art. 14 al. 6 OPN prévoit pour sa part ce qui suit :
« Une atteinte d’ordre technique qui peut entraîner la détérioration de biotopes dignes de protection ne peut être autorisée que si elle s’impose à l’endroit prévu et qu’elle correspond à un intérêt prépondérant. Pour l’évaluation du biotope lors de la pesée des intérêts, outre le fait qu’il soit digne de protection selon l’alinéa 3, les caractéristiques suivantes sont notamment déterminantes :
a) son importance pour les espèces végétales et animales protégées, menacées et rares ;
b) son rôle dans l’équilibre naturel ;
c) son importance pour la connexion des biotopes entre eux ;
d) sa particularité ou son caractère typique. »
On peut se demander si l’écimage requis par la recourante constitue une « atteinte d’ordre technique » au sens des deux dispositions précitées. En effet, à priori, cette notion concerne plutôt des atteintes liées à des projets de construction ou d'aménagement de parcelles comprenant des biotopes (construction d’un bâtiment, d’une route, etc.). A titre d’exemple, ces dispositions ont trouvé application dans le cas de la construction d’une jonction autoroutière (v. RDAF 2001 p. 636). La question de savoir si l’on est en présence d’une « atteinte d’ordre technique » au sens des art. 18 al. 1ter LPN et 14 al. 6 OPN peut toutefois rester indécise. En effet, en toute hypothèse, il convient de procéder à une pesée de tous les intérêts en cause, y compris les intérêts privés de la recourante, pour déterminer si l’écimage de la haie peut être autorisé.
bb) La haie litigieuse est un biotope d’importance régionale et locale au sens de l’art. 18b LPN. Selon l’assesseur spécialisé du tribunal, il s’agit d’un biotope dont l’intérêt peut être qualifié de moyen avec essentiellement un rôle de connexion entre les biotopes, plus particulièrement la forêt sise à l’ouest. Dans la décision attaquée, la Conservation de la faune et de la nature relève pour sa part que la haie fournit un milieu propice à l’avifaune. On relèvera également que, selon l’art.18 al. 1bis LPN, les haies figurent parmi les milieux naturels qui méritent une protection particulière. Pour ce qui est des intérêts invoqués par la recourante, on note que celle-ci se plaint essentiellement de l’ombre portée par les arbres avec comme conséquence une perte de lumière et d’ensoleillement et des problèmes d’humidité qui affecteraient le mur extérieur de sa maison.
En ce qui concerne la pesée des intérêts qui doit être effectuée, notamment par rapport à la privation d’ensoleillement, on peut s’inspirer des art. 6 LPNMS et 15 RPNMS, qui fixent les conditions dans lesquelles des arbres, cordons boisés, boqueteaux ou haies vives, protégés au niveau cantonal (plan de classement cantonal ou décision de classement) ou communal (décision de classement ou disposition réglementaire) peuvent être abattus. Pour ce qui est de la privation d’ensoleillement d’un local d’habitation, l’art. 15 ch. 1 RPNMS stipule que l’abattage ne peut être autorisé que s’il s’agit d’un local d’habitation « préexistant ». Or, tel n’est pas le cas en l’espèce puisque, selon l’assesseur spécialisé du tribunal, qui connaît les lieux depuis longtemps, la haie était préexistante aux constructions qui ont été édifiées dans le secteur et elle avait déjà valeur de biotope à cette époque. Pour sa part, l’art. 15 ch. 3 RPNMS prévoit que l’abattage peut être autorisé si « le voisin subit un préjudice grave du fait de la plantation ». Dans le cas d’espèce, outre la question de la privation de l’ensoleillement, la recourante invoque essentiellement des problèmes d’humidité, affectant les murs extérieurs de sa maison. Elle a produit à cet égard une facture d’une entreprise de maçonnerie datant de 1996 qui porte, entre autre, sur des travaux d’assainissement des murs de sa maison. Lors de la vision locale, le tribunal a cependant pu constater que les murs ne montraient pas de traces d’humidité, ce qui tend à relativiser l’importance du problème soulevé par la recourante. Selon l’assesseur spécialisé du tribunal, la haie a d’ailleurs plutôt une fonction protectrice pour les murs de la maison de la recourante, dès lors qu’elle protège ceux-ci d’un ensoleillement excessif et qu'elle a, de manière générale, une fonction régulatrice au niveau de l’humidité.
cc) Vu ce qui précède, le tribunal arrive à la conclusion que le préjudice subit par Jenny Sirdey ne saurait avoir un caractère prépondérant et justifier l’atteinte qu’impliquerait pour le biotope l’écimage demandé aux hauteurs prescrites par le code rural et foncier. Sur la base des explications fournies par son assesseur spécialisé, le tribunal relève à cet égard qu’un écimage de ce type aurait des conséquences graves pour le biotope et pourrait menacer sa survie.
c) Reste à examiner si, en application du principe de la proportionnalité, la Conservation de la faune et de la nature aurait dû, comme le soutient la recourante, se prononcer sur des mesures permettant à la fois de rabaisser la haie et de préserver le biotope. La recourante se réfère ici plus particulièrement à une remarque figurant dans la décision attaquée selon laquelle un élagage de la haie pourrait être réalisé en quatre ou cinq étapes annuelles.
Cette remarque confirme qu'une haie telle que celle qui est ici en cause doit être soumise à une gestion, soit à un recépage particulier et périodique. En application de l’art. 14 al. 2 OPN, des mesures de gestion de cette haie auraient d’ailleurs dû être ordonnées d’office par la Conservation de la faune et de la nature dès le moment où elle avait constaté l’existence d’un biotope digne de protection. On relève cependant que la question soumise à la Conservation de la faune et de la nature, qui a abouti à la décision attaquée, ne consistait pas à se prononcer sur les mesures de gestion de la haie destinées à assurer les objectifs de protection du biotope. L’autorité intimée était en effet exclusivement invitée à se prononcer sur l’admissibilité d’un écimage de la haie aux hauteurs prescrites par le code rural et foncier, ceci dans le but d’améliorer l’ensoleillement de la propriété voisine, soit une mesure qui ne visait aucunement la gestion et la protection du biotope. On ne saurait dès lors faire grief à la Conservation de la faune et de la nature de s’être prononcé sur cette seule question, sans examiner à cette occasion les mesures de gestion qui pourraient s’imposer. Selon l’assesseur spécialisé du tribunal, les mesures de gestion à mettre en œuvre ne sauraient d’ailleurs consister dans l’écimage voulu par la recourante, même si celui-ci devait intervenir en quatre ou cinq étapes annuelles. Les mesures de gestion adéquates consisteraient en effet dans un recépage annuel d’environ 1/5ème des arbres protégés, cette opération devant être recommencée tous les cinq ans. Or, ce n’est pas ce que demande Jenny Sirdey. On relèvera d’ailleurs que, selon les explications données par le Conservateur de la nature lors de l’audience, ce dernier aurait, préalablement à la décision attaquée, fait une proposition aux parties allant dans le sens d’une gestion de la haie conforme aux buts de protection du biotope, proposition qui aurait été rejetée par la recourante Jenny Sirdey.
4. a) Dans sa décision du 20 février 2003, la Conservation de la faune et de la nature s’est également prononcée sur la question de l’enlèvement des gravats, sous l’angle de la législation fédérale et cantonale sur la protection des biotopes. A cette occasion, elle a constaté que les arbres et arbustes qui ont leurs pieds recouverts ne montraient aucun signe particulier de dépérissement à l’automne 2002 et a conclu par conséquent qu’aucune atteinte au biotope ne pouvait être imputée à ces dépôts. Cécilia Amiguet n’a pas recouru contre cette décision dans le délai imparti à cet effet. Elle a cependant déclaré former un tel recours dans le cadre des observations qu’elle a déposées à la suite du recours formé par Jenny Sirdey contre le refus d’autoriser l’écimage de la haie. Pour justifier de la recevabilité de son recours, elle soutient que, en application de l'art 53 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), il appartient au Tribunal administratif de procéder au contrôle de la validité de la décision de la Conservation de la faune et de la nature du 20 février 2003 dans son ensemble, y compris l’aspect relatif au dépôt de gravats.
b) Aux termes de l’art. 53 LJPA, le Tribunal administratif établit d’office les faits et applique le droit sans être limité par les moyens des parties. L’objet du litige, en procédure administrative, est cependant circonscrit par les conclusions des parties, lesquelles lient l’autorité de recours (v. arrêt TA AC 1998/0065 du 10 décembre 1998 et références citées). Ceci implique que, pour que son pourvoi soit recevable, la partie recourante doit avoir agi dans le délai imparti et formulé des conclusions dans ce délai. L’art. 53 LJPA signifie alors que, dans le cadre des conclusions prises, le tribunal n’est pas lié par les moyens invoqués par les parties. Ce dernier pourrait ainsi admettre un recours pour un motif autre que celui invoqué par la partie recourante. L’art. 53 LJPA ne saurait en revanche avoir pour conséquence d’autoriser le tribunal à statuer sur des conclusions qui n’auraient pas été formulées dans le délai de recours de vingt jours prévu par l’art. 31 al. 1 LJPA.
c) Vu ce qui précède, il n’y a pas lieu d’entrer en matière sur les conclusions de Cécilia Amiguet relatives à la décision rendue par la Conservation de la faune et de la nature le 20 février 2003 au sujet de l’impact des gravats sur le biotope. Partant, son recours est irrecevable.
5. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours formé par Jenny Sirdey doit être rejeté et que le recours formé par Cécilia Amiguet est irrecevable. Vu le sort des recours, les frais de la cause doivent être mis à hauteur de 2000 francs à la charge de Jenny Sirdey et de 500 francs à la charge de Cécilia Amiguet. Cette dernière ayant consulté un avocat, elle a droit à des dépens réduits, arrêtés à 1000 francs.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours formé par Jenny Sirdey est rejeté.
II Le recours formé par Cécilia Amiguet est irrecevable.
III. La décision du Centre de Conservation de la faune et de la nature du 20 février 2003 est confirmée.
IV. Un émolument, arrêté à 2'000 (deux mille) francs, est mis à la charge de Jenny Sirdey.
V. Un émolument, arrêté à 500 (cinq cents) francs, est mis à la charge de Cécilia Amiguet
VI. Jenny Sirdey versera à Cécilia Amiguet la somme de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
np/sb/Lausanne, le 6 janvier 2004
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)