CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 6 juin 2003
sur le recours interjeté par X.________, à Z.________
contre
la décision du Département de la sécurité et de l'environnement du 25 juillet 2001 (interdiction de garder du bétail et ordre de vider la fosse à purin et d'évacuer des véhicules non immatriculés et autres pièces, épaves ou déchets encombrants).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Alain Zumsteg, président; Mme Silvia Uehlinger et M. André Vallon, assesseurs. Greffier: M. Yann Jaillet.
Vu les faits suivants:
A. X.________, né le 14 mai 1933, est propriétaire à Z.________ d'un petit domaine agricole (environ 4,6 ha) dont fait partie la parcelle no 1********. D'une surface de 4429 m², ce bien-fonds se trouve sur une légère pente, au sud du village. Sa partie supérieure est occupée par un rural délabré (no ECA 1********) comportant une étable dans sa partie est. Ce bâtiment est implanté au bord de la voie publique; le reste de la parcelle no 1********, au sud du bâtiment, est un ancien verger dont l'entretien n'est plus assuré.
B. En décembre 1995 le Service de l'agriculture avait informé X.________ que la situation de son exploitation semblait poser certains problèmes sur le plan de la protection des eaux et des animaux et que, sur la base du rapport des "contrôleurs Bio", certains éléments devaient être vérifiés par les services compétents (stockage des engrais de ferme et détention du bétail). Ces services ont procédé à une visite des lieux le 26 avril 1996, à la suite de laquelle le Service des eaux et de la protection de l'environnement (SEPE) a rendu, le 3 mai 1996, une décision dont on extrait le passage suivant :
- L'étable, conçue en tant que «stabulation entravée avec rigole», présente un sol intégralement couvert d'une mince couche de paille mélangée avec des copeaux de bois. Le bétail (env. 9 UGB) est abreuvé avec des seaux d'eau, et les 6 vaches sont traites à la main. Compte tenu des conditions particulières qui prévalent, et considérant l'altitude de 768 m qui implique un temps de rétention hivernal de 4½ mois, nous estimons que la capacité de stockage de purin devrait être d'au moins 27 m³ (8 m³/UGB/-an).
- La fosse à purin offre une capacité utile d'environ 10 m³. De construction manifestement ancienne, son étanchéité est douteuse. Elle est couverte de poutres, sur lesquelles le fumier devrait être normalement stocké. Le jour de la visite, des branches d'arbres y étaient stockées en lieu et place de fumier.
- Le fumier extrait de l'étable est stocké à quelque 15 m. à l'est de l'étable à même le sol. Le propriétaire estime qu'il s'agit d'un compost fumier/copeaux de bois. Ce dépôt a pris une ampleur démesurée eu égard au fait qu'il n'est pas épandu aussi souvent que nécessaire sur les champs, comme le voudraient les règles de l'art."
Cette décision mentionnait également la présence d'un tracteur non immatriculé et de dépôts (pneus, tôle ondulée, etc.) contrevenant à la réglementation en vigueur. Elle imposait en conséquence différentes mesures, dont un contrôle de l'étanchéité de la fosse à purin, la suppression du tas de fumier et l'évacuation des véhicules et engins non immatriculés, ainsi que des autres dépôts. Elle enjoignait également X.________ de "faire le nécessaire pour disposer de matériel en ordre pour l'évacuation du fumier et du lisier", en réservant "la possibilité de requérir une cessation d'exploitation (retrait du permis d'utiliser)". Cette décision, notifiée à la Municipalité de Z.________ (ci-après : la municipalité), à charge pour elle de la communiquer à X.________, n'a pas fait l'objet de recours.
A la suite de la même visite des lieux, le Service vétérinaire cantonal a rendu le 17 mai 1996 une décision dont on extrait ce qui suit :
"Constatations :
1) bovins de race brune : 6 vaches 2 taurillons 3 génisses de 2-3 ans 2 génisses de 1-2 ans 6 veaux mâles (à l'engrais)
Les animaux sont amaigris. La production laitière est très insuffisante (2.800 litres pour un contingent annuel de 12'000 litres). La traite s'effectue à la main.
Il a été malheureusement signalé la perte (cachexie ?) d'une vache très âgée et d'un veau, livrés au Centre collecteur de déchets animaux de Moudon le 21.04.96.
2) Conditions de détention : bâtiment ECA n° 1******** Ecurie très ancienne avec couches longues; les animaux sont partiellement attachés, d'autres non; les crèches sont démontées; pas d'abreuvoir; la litière est composée de copeaux/sciure de bois et quelques brins de paille. Les bovins ne quittent pas l'écurie pendant la période hivernale.
3) Alimentation : la grange dont le toit est percé n'a pas de réserve de fourrage : foin inexistant, paille : quelques bottes. Les animaux sont abreuvés au bidon, l'eau est prélevée à la fontaine du village et transportée en boilles !
NB : le détenteur n'as pas voulu relier son écurie au réseau de distribution d'eau.
4) Soins : les animaux sont relativement propres mais montrent un pelage très long.
5) M. et Mme X.________ avouent avoir des difficultés vu leur âge, la vétusté des installations et le trop grand nombre d'animaux à soigner.
2. Ces faits ne sont pas conformes à la loi fédérale sur la protection des animaux (art. 3), ni à son ordonnance d'application (art. 1 et 2).
3. Un délai au 1er octobre 1996 vous est imparti pour mettre votre exploitation en conformité avec la loi. Passé ce délai, l'autorité de céans procédera soit au séquestre, soit à la vente, soit à l'abattage des animaux, à vos frais.
4. L'ordre de mise en conformité de votre exploitation vous est notifié sous la menace des peines prévues à l'article 29 de la loi fédérale sur la protection des animaux."
Le dispositif de la décision précisait que le nombre d'animaux ne devait pas excéder quatre bovins adultes et leurs veaux, que l'écurie devait être assainie (réparation des crèches et des abreuvoirs) et qu'une réserve suffisante de fourrage devait être entreposée à la grange, dont le toit devait être étanché. Cette décision n'a pas fait l'objet de recours.
Le 28 novembre 1996, la municipalité a informé le SEPE qu'X.________ n'avait entrepris aucune mesure d'assainissement de son exploitation agricole, celle-ci étant restée dans le même état que lors de la visite du 26 avril 1996, mis à part une réduction de l'effectif du bétail, ramené à quatre vaches et deux génisses.
C. En octobre 2000 un voisin de X.________ s'est plaint de ce que "celui-ci dépos[ait] le fumier de son cheptel de bovins (6 têtes, en moyenne) dans le verger attenant à son étable, à même le sol, de sorte qu'on y trouv[ait] actuellement une couche de fumier s'étendant sur plusieurs centaines de mètres carrés, d'une hauteur variant entre 50 centimètres et 1 mètre 50". Après s'être rendu sur place, la gendarmerie a établi le 14 février 2001 un rapport de dénonciation à l'intention du Préfet du District de Moudon, dont on extrait le passage suivant :
"Lundi, 12 février 2001, lors de notre enquête, nous avons rencontré M. X.________ et avons constaté les faits suivants :
- dès l'automne 1999, selon ses dires, du fumier de bovins, mélangé à de la sciure, est stocké dans le verger, sur une surface d'environ 120 m². L'épaisseur de ce stockage varie entre 5 et 60 cm et n'est pas situé sur un terrain plat. De plus, ce dépôt de fumier n'est pas couvert. Lors de notre intervention, M. X.________ avait commencé à répandre ce qu'il appelle du "compost", dans le bas de son verger. Il est à relever que la surface du verger n'est pas suffisante pour répandre tout le stock.
- le tas de fumier, provenant quotidiennement du nettoyage de son étable est stocké à même le sol (pas de dalle ni de fosse permettant de récupérer le purin)
- un tuyau, installé au point le plus bas du tas de fumier, permet l'évacuation du purin. Toutefois, il est fort probable que cette conduite soit à puits perdu et ne canalise pas le purin jusque dans la fosse prévue à cet effet, laquelle se trouve à l'autre extrémité de la ferme."
Le préfet lui-même a procédé à une visite de l'exploitation de X.________ le 11 avril 2001. Il a constaté ce qui suit :
" Le fumier mélangé à de la sciure et stocké dans le verger a été évacué en partie depuis ce moment-là. Il subsiste une couche de quelques centimètres sur une assez grande surface, dans la première partie du verger.
Le tas de fumier, sis juste à côté de la ferme, était couvert par une bâche lors de notre passage. Nous n'avons obtenu aucune explication plausible quant au cheminement que prendraient les jus de ce tas de fumier récoltés à la base par un tuyau en plastic.
Le verger n'a pas très bonne façon (arbres secs, ronces, etc...), mais sans que cela provoque de conséquences négatives pour l'environnement.
Par contre, les anciennes machines agricoles et autres ferrailles, déposées tout autour de la ferme, devraient être évacuées depuis longtemps. L'image de l'exploitation en serait tout autre."
X.________ ayant promis de prendre rapidement les mesures nécessaires, un nouveau contrôle a eu lieu le 15 mai 2001, à la suite duquel le Service des eaux, sols et assainissement (SESA), qui avait succédé au SEPE, a écrit à X.________ en ces termes :
"M. le Préfet du for nous a interpellés aux fins de contrôler votre exploitation et prendre toutes mesures qui pourraient s'imposer quant à la protection des eaux. Le contrôle a eu lieu le 15 mai 2001 en votre présence et celle de votre épouse, ainsi que celles de MM. BADOUX, préfet, MICHEL, sergent de gendarmerie, et JOMINI de notre service.
Votre étable abrite toujours du bétail. A défaut de litière en suffisance, le lisier n'est plus absorbé; des traces d'écoulement sont clairement visibles. La collecte du lisier dans une fosse à purin est donc indispensable.
En outre, les mesures requises par notre lettre du 3 mai 1996 n'ont pas été effectuées :
- L'essai d'étanchéité de la fosse à purin n'a pas eu lieu, de sorte que l'on ne saurait en aucun cas considérer que celle-ci est étanche.
- Les véhicules (voiture + petit camion) et autres engins (2 tracteurs / diverses remorques) non immatriculés n'ont toujours pas été évacués.
Par ailleurs, lors du contrôle, nous avons constaté que le fumier dépasse la surface sécurisée. De plus, une canalisation a été posée pour évacuer le trop-plein de la fosse à purin dans un puits perdu.
Enfin, du fait que vous ne disposez pas de matériel en ordre de fonctionnement, l'épandage du purin et du fumier pose problème.
Au vu de ce qui précède, votre étable doit être considérée comme n'étant plus conforme aux exigences légales, notamment au regard des articles 3 et 6 de la loi fédérale sur la protection des eaux. Dès lors, l'étable ne doit plus être utilisée. A ce sujet, nous rappelons qu'il y a déjà 5 ans que des prescriptions de mises en conformité vous ont été communiquées. Vous n'avez pas recouru en son temps contre les décisions de notre service, lesquelles décisions sont donc applicables. Vous n'avez pas effectué les travaux requis.
Nous prévoyons de rendre prochainement une décision formelle ordonnant la mise hors service de l'étable dans un délai d'exécution convenable.
Nous prévoyons d'ordonner de même l'évacuation des véhicules et autres engins avec carter à huile et/ou réservoir à hydrocarbures, qui ne peuvent être garés que sur un emplacement sécurisé (art. 40 RCAT)." (extrait d'une lettre du 23 mai 2001).
De son côté le Préfet du District de Moudon a condamné X.________, le 21 mai 2001, à une amende de 100 francs pour contravention à l'art. 6 LEaux.
D. Le 25 juillet 2001, constatant que les mesures d'assainissement exigées n'avaient pas été prises, le chef du Département de la sécurité et de l'environnement a signifié à X.________ la décision suivante :
"1. La garde de bétail dans votre étable, au lieu-dit Z.________, vous est interdite.
2. Le bétail doit être évacué le plus rapidement possible, au plus tard pour le 30 octobre 2001.
3. Le plus rapidement possible, au plus tard dans le même délai,
- la fosse à purin devra avoir été vidée,
- les véhicules non immatriculés et autres pièces, épaves ou déchets encombrant le site devront avoir été évacués et acheminés vers un centre habilité à les prendre en charge.
4. En cas d'inexécution de ce qui précède, nous nous réservons de vous dénoncer auprès de l'autorité de répression.
5. En outre, les travaux pourront être confiés à un tiers à vos frais".
E. X.________ a recouru contre cette décision le 14 août 2001. En bref, il fait valoir que son étable est parfaitement conforme, qu'elle ne produit pas de purin, mais du compost qui est épandu dans les champs.
Le SESA ne s'étant pas opposé à cette mesure provisionnelle, l'effet suspensif a été accordé au recours en ce qui concernait l'interdiction faite au recourant de détenir du bétail dans son étable, ainsi que l'ordre d'évacuer le bétail qui s'y trouvait et de vider la fosse à purin au plus tard pour le 30 octobre 2001. Il a été refusé pour le surplus, l'ordre d'évacuer les véhicules non immatriculés et autres pièces, épaves ou déchets encombrant le site étant ainsi confirmé (décision incidente du 24 septembre 2001).
La municipalité s'est déterminée sur le recours le 15 octobre 2001, concluant implicitement à son rejet. Dans sa réponse du 29 octobre 2001, le SESA conclut également au rejet du recours.
F. Le 8 juillet 2002 le recourant a été condamné à 300 francs d'amende pour avoir, au début du mois d'avril 2002, déversé plusieurs m³ de fumier de bovins sur sa parcelle no 2******** du cadastre de Z.________, contrevenant aux art. 18 et 19 de la loi forestière du 19 juin 1996 (RSV 8.12 A), ainsi que pour avoir laissé paître du bétail en forêt. La dénonciation mentionnait en outre que le recourant avait régulièrement déposé des volumes importants de fumier à l'extrême limite des lisières forestières, sur la même parcelle no 2******** (v. lettre du 16 mai 2002 de l'inspecteur des forêts du 8ème arrondissement au Préfet du District de Moudon).
G. Le tribunal a tenu séance à Z.________ le 16 octobre 2002, en présence du Préfet du District de Moudon, de la municipalité in corpore, de la secrétaire municipale, de représentants du SESA et d'un représentant du Service vétérinaire cantonal.
Bien que régulièrement convoqué et présent dans la localité, où il a été aperçu, le recourant ne s'est pas présenté.
Le tribunal a constaté que le rural du recourant (no ECA 1********) était dans un état de délabrement inquiétant; dans la partie ouest du bâtiment, au-dessus de la grange, la toiture était largement percée et menaçait de s'effondrer.
Devant le bâtiment, au nord, deux charrues, une épandeuse et un tracteur étaient abandonnés au bord de la voie publique. Ce matériel, vétuste, était hors d'usage; les véhicules étaient dépourvus de plaques d'immatriculation. Ces objets étaient recouverts de bâches qui, selon la municipalité, avaient été déposées la veille. Un autre tracteur hors d'usage, ainsi qu'une échelle métallique, étaient également entreposés à proximité, de l'autre côté de la rue, sur la parcelle no 3********, où se trouve l'habitation du recourant.
Par la porte ouverte de l'étable, où se trouvaient trois jeunes bêtes, le tribunal a pu constater des écoulements de lisier. Le syndic a expliqué que ces écoulements s'infiltraient dans la partie sud de l'étable, dont le fond n'est pas étanche. Il a également exposé que le recourant avait comblé la fosse à purin avec des cailloux, de la terre et du compost. A l'emplacement de celle-ci (angle nord-est du bâtiment no ECA 1********) on constatait la présence d'un tas de litière (copeaux de bois mélangés aux excréments du bétail) d'environ 5 m³. Ce dépôt était exposé aux intempéries. Au bas du verger, dans l'angle sud-ouest de la parcelle no 1********, se trouvait un tas de fumier frais d'environ 20 m³, à même le sol.
Le tribunal a délibéré à huis clos et arrêté séance tenante le dispositif de son jugement.
Considérant en droit:
1. Dans la mesure où elle ordonne que les véhicules non immatriculés et autres pièces, épaves ou déchets encombrant le site soient évacués et acheminés vers un centre habilité à les prendre en charge, la décision attaquée ne fait que répéter la décision du SEPE du 3 mai 1996, qui ordonnait déjà que tous les véhicules et engins non immatriculés (tracteur, voiture, fourgonnette, vieille moissonneuse) soient évacués selon les règles en vigueur, de même que les autres dépôts (pneus, tôle ondulée). Une telle décision, qui se fonde sur une décision antérieure qu'elle ne fait qu'exécuter ou confirmer, ne peut plus être attaquée pour des motifs qui pouvaient être invoqués à l'encontre de la décision initiale (RDAF 1986 314). Le recours est ainsi irrecevable en tant qu'il concerne l'ordre d'évacuer les véhicules non immatriculés et autres objets contrevenant à l'art. 24 du règlement du 3 décembre 1993 d'application de la loi sur la gestion des déchets (RSV 6.8 D).
A noter que, même s'il avait été recevable sur ce point, le recours aurait été rejeté. L'art. 24 du règlement précité interdit en effet sur tout le territoire cantonal, tant sur le domaine public que sur la propriété privée, le dépôt ou l'abandon de véhicules automobiles hors d'usage, de parties de ceux-ci, notamment les pneus, ainsi que d'autres objets métalliques encombrants, hors d'un local ou d'une place de dépôt de stationnement conforme à la LATC. Sont considérés comme hors d'usage tous les véhicules à moteurs ainsi que les remorques de tous genres et catégories, dépourvus de permis de circulation valable. Sont assimilés aux véhicules hors d'usage les bateaux inaptes à la navigation ainsi que tout objet abandonné, d'un certain volume construit en tout ou partie en métal (v. art. 25 du règlement précité). Les dépôts hétéroclites constatés par le tribunal lors de la visite des lieux entrent clairement dans le cadre de cette interdiction, et c'est à juste titre que leur évacuation a été ordonnée.
2. Il est interdit d'introduire directement ou indirectement dans une eau des substances de nature à la polluer; l'infiltration de telles substances est également interdite (art. 6 al. 1 de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux [LEaux]). De même, il est interdit de déposer et d'épandre de telles substances hors d'une eau s'il existe un risque concret de pollution de l'eau (art. 6 al. 2 LEaux). Les engrais de ferme doivent être utilisés dans l'agriculture, l'horticulture et le jardinage selon l'état de la technique et d'une manière compatible avec l'environnement (art. 14 al. 2 LEaux). L'exploitation doit disposer d'installations permettant d'entreposer ces engrais pendant trois mois au moins (art. 14 al. 3, 1ère phrase, LEaux). Le stockage du fumier doit s'effectuer sur une aire étanche et pouvant contenir la totalité du fumier de l'exploitation. Le lisier doit pouvoir s'écouler en tout temps par gravité dans la fosse à purin. Cette dernière doit disposer d'une capacité de stockage suffisante et satisfaire aux prescriptions techniques de l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (sur l'ensemble de ces exigences, v. notamment : Instructions pratiques pour la protection des eaux dans l'agriculture, OFAG et OFEFP, juillet 1994; Constructions rurales et protection des eaux, OFEFP, septembre 1993; Constructions et exploitations des fumières, SESA, DCPE 694, du 21 avril 1998).
Ces exigences ne sont absolument pas remplies en l'espèce, et ce depuis plusieurs années, malgré les mises en demeure et les sanctions pénales dont le recourant a fait l'objet. La fosse à purin dont il disposait a été comblée. Le lisier n'est plus recueilli et s'infiltre dans le fond de l'étable, qui n'est pas étanche. Quant au fumier, il est stocké à même le sol ou épandu dans des conditions qui ne satisfont pas aux exigences légales.
Agé de plus de septante ans et ne disposant que de ressources modestes, le recourant n'a manifestement pas les moyens d'adapter son bâtiment - qui tombe en ruine - et ses installations aux exigences requises pour la garde du bétail de rente qu'il désire conserver. Il n'en a pas non plus la volonté. Dans ces conditions, l'interdiction de garder du bétail qui lui a été signifiée constitue le seul moyen d'assurer le respect des prescriptions légales en matière de protection des eaux. Elle ne peut qu'être confirmée.
3. Compte tenu de la durée de la procédure, le délai que la décision attaquée impartissait au recourant pour évacuer son bétail est aujourd'hui échu. Un nouveau délai, n'excédant pas deux mois, apparaît suffisant.
4. Conformément aux art. 38 et 55 LJPA, un émolument sera mis à la charge du recourant débouté.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
II. Un ultime délai au 31 juillet 2003 est imparti à X.________ pour vider son étable de tout bétail.
III. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge du recourant.
ft/Lausanne, le 6 juin 2003
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)