CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 28 septembre 2001
sur le recours interjeté par la fondation WWF Vaud ainsi que l'association WWF Suisse, toutes deux représentées par Serge Ansermet, case postale, 1800 Vevey 1,
contre
la décision de la Municipalité de Démoret du 5 juillet 2001 déclarant irrecevable l'opposition à un projet de construction d'une halle d'engraissement à poulets présenté par Daniel et Philippe Jaquiery, domiciliés à Démorex
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Composition de la section: M. Eric Brandt, président; Mme Dina Charif Feller et M. Pascal Langone, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. La Municipalité de Démoret (ci-après : la municipalité) a soumis à l'enquête publique du 1er au 21 juin 2001 un projet de construction d'une halle d'engraissement à poulets présenté par Daniel et Philippe Jaquiery. La fondation WWF Vaud et en tant que de besoin l'association WWF Suisse ont formé une opposition au projet, datée du 21 juin 2001. L'opposition a été déposée à l'office de poste de la gare de Lausanne le 21 juin 2001 à 18h40 et elle a été reçue le lendemain 22 juin 2001 par la municipalité.
B. Par lettre du 22 juin 2001 la municipalité a informé la Centrale des autorisations cantonales en matière de construction que le projet n'avait pas soulevé d'oppositions ou d'observations pendant le délai de l'enquête publique. Par décision du 5 juillet 2001, elle a déclaré l'opposition de la fondation WWF Vaud irrecevable, car elle était parvenue au greffe municipal le lendemain du dernier jour de l'enquête.
La fondation WWF Vaud et en tant que de besoin l'association WWF Suisse ont recouru contre cette décision le 9 juillet 2001. Elles estiment que l'opposition, déposée à un bureau de poste le dernier jour du délai d'enquête, a été formée en temps utile. Le recours, adressé au Service de l'aménagement du territoire, a été transmis le 11 juillet 2001 au Tribunal administratif.
La Municipalité de Démoret s'est déterminée sur le recours le 9 août 2001 en concluant à son rejet. Le Service de l'aménagement du territoire s'est également déterminé sur le recours le 31 juillet 2001.
Considérant en droit:
1. a) L'art. 12 de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage du 1er juillet 1966 (LPN), dans sa dernière teneur modifiée le 24 mars 1995, accorde aux communes et aux organisations d'importance nationale à but non lucratif qui ont pour but la protection de la nature et du paysage la qualité pour recourir contre les décisions susceptibles de faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral ou d'un recours administratif au Conseil fédéral (al. 1). Ces organisations, désignées par voie d'ordonnance par le Conseil fédéral (al. 2), sont habilitées à faire usage des voies de droit cantonales et à faire opposition (al. 3). Selon l'art. 12a al. 2 LPN, lorsque le droit fédéral ou cantonal prévoit une procédure d'opposition préalable à la décision, la qualité pour recourir des communes et des organisations est subordonnée à la condition qu'elles soient intervenues dans la procédure d'opposition à titre de partie. Cette exigence permet à l'autorité de tenir compte des objections ou demandes des communes ou organisations avant de prendre une décision sur le projet et elle assure ainsi plus de rigueur à la procédure (Conseil fédéral, Message concernant la révision de la loi fédérale sur la protection de la nature in FF 1991 III p. 1137 ss, 1151).
b) L'art. 55 de la loi fédérale sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE) accorde aux organisations d'importance nationale à but non lucratif qui ont pour but la protection de l'environnement la qualité pour recourir contre les décisions portant sur des objets soumis à l'étude d'impact au sens de l'art. 9 LPE et qui sont susceptibles de faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral ou d'un recours administratif au Conseil fédéral (al. 1). Le Conseil fédéral est également chargé de désigner ces organisations (al. 2 ), qui sont habilitées à user des moyens de recours prévu par le droit cantonal (al. 3), la qualité pour recourir étant subordonnée à la condition qu'elles interviennent en qualité de partie dans le cadre de la procédure d'opposition, lorsqu'elle est prévue par la loi régissant la procédure décisive applicable au projet (al. 4). L'annexe de l'ordonnance relative à la désignation des organisations habilitées à recourir dans les domaines de la protection de l'environnement et de la protection de la nature et du paysage du 27 juin 1990 (ODO) mentionne au chiffre 3 le WWF Suisse, comme organisation habilitée à intervenir dans les domaines de la protection de l'environnement et de la protection de la nature et du paysage.
c) En l'espèce, le projet contesté est une halle destinée à l'élevage et à l'engraissement de poulets, située dans la zone agricole de la commune de Démoret. Une telle installation nécessite une autorisation spéciale cantonale pour les constructions hors des zones à bâtir, qui peut faire l'objet en dernière instance d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral (ATF 117 Ib 270 ss, 379 ss et 502 ss); le projet est en outre soumis à la procédure d'autorisation de construire régie par les art. 103 ss de la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC); cette procédure prévoit une enquête publique de 20 jours avec la possibilité de déposer des oppositions ou des observations pendant le délai d'enquête (art. 109 LATC). Le WWF Suisse a donc en principe qualité pour recourir contre une décision autorisant la réalisation du projet, mais son droit de recours est subordonné à la condition qu'il ait participé à la procédure d'opposition, ce qui implique qu'il se soit manifesté dans les formes et délais prévus par la loi régissant la procédure applicable au projet. Ainsi, la décision attaquée, qui déclare l'opposition du WWF Suisse irrecevable, a pour effet de supprimer la qualité pour agir dans la suite de la procédure d'autorisation de construire. Le WWF Suisse a donc un intérêt digne de protection à contester la décision communale dans la mesure ou elle a pour effet de supprimer le droit de recours qui est accordé par le droit fédéral (voir ATF 116 Ib 465 ss).
2. a) Selon l'art. 109 LATC, la demande de permis de construire est mise à l'enquête publique par la municipalité pendant vingt jours (al. 1). L'avis d'enquête est affiché au pilier public et publié dans la Feuille des avis officiels du Canton de Vaud et dans un journal local au moins; il indique de façon précise le propriétaire, l'auteur du projet, le lieu d'exécution des travaux projetés et, s'il s'agit d'un bâtiment, sa destination, ainsi que les dérogations éventuelles demandées (al. 2). Les oppositions motivées et les observations sur le projet sont déposées par écrit au greffe municipal dans le délai d'enquête, durant lequel elles peuvent être consultées par tous les intéressés (al. 4). Le nouvel alinéa 3 de l'art. 72 du règlement d'application du 19 septembre 1986 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (RATC) précise encore que les délais d'intervention ou d'opposition courent dès le lendemain de la publication dans la Feuille des avis officiels. En l'espèce, l'avis d'enquête a été publié le vendredi 1er juin 2001 dans la Feuille des avis officiels du Canton de Vaud (v. p. 2296-2297). Le délai d'enquête de vingt jours, calculé conformément au nouvel article 72 al. 3 RATC, arrive ainsi à échéance le 21 juin 2001. La municipalité soutient que le dépôt de l'opposition qui n'a été reçu au greffe municipal que le 22 juin 2001, serait tardif en raison du fait que les termes de l'art. 109 al. 4 LATC précisent expressément que les oppositions motivées et les observations "sont déposées par écrit au greffe municipal dans le délai d'enquête". Les recourante soutiennent au contraire que le dépôt de l'opposition le dernier jour du délai à un bureau de poste respecte l'exigence de l'art. 109 LATC.
b) Le texte de l'art. 109 LATC ne réserve pas expressément le cas de l'opposition remise à un bureau de poste le dernier jour du délai de l'enquête publique au lieu du greffe municipal. En revanche, les dispositions fédérales et cantonales en matière de procédure administrative règlent cette hypothèse. Par exemple, l'art. 31 de la loi sur la juridiction et la procédure administrative du 18 décembre 1989 (LJPA) prévoit que le recours, qui s'exerce par écrit dans les vingt jours dès la communication de la décision attaquée, doit être adressé à l'autorité de recours, mais l'art. 32 al. 1 LJPA précise encore que :
"Sont réputés déposés en temps utile les actes remis à un bureau de poste suisse le dernier jour du délai au plus tard."
La loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 (PA) prévoit à l'art. 51 que le recours doit être adressé à l'autorité de recours (al. 1) tout en précisant à l'art. 21 al. 1 PA que le délai est réputé observé lorsqu'il est déposé à un bureau de poste suisse le dernier jour du délai au plus tard. L'art. 32 de la loi fédérale d'organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (OJ) prévoit que le délai n'est considéré comme observé que si l'acte a été accompli avant son expiration et que les écrits parviennent à l'autorité compétente pour les recevoir ou ont été remis à son adresse à un bureau de poste suisse le dernier jour du délai au plus tard. Enfin, le code de procédure civile vaudois du 14 décembre 1966 (CPC) prévoit à l'art. 458 que le recours qui s'exerce par acte écrit, signé par la partie ou son mandataire, doit être déposé soit au greffe du tribunal ou du président qui a statué s'il s'agit d'un jugement de la Cour civil, ou soit en main du juge qui a statué s'il s'agit d'un jugement du juge de paix ou encore au greffe du Tribunal cantonal s'il s'agit d'une sentence arbitrale. L'art. 33 CPC précise cependant que les actes doivent parvenir à l'office compétent pour les recevoir ou avoir été remis à son adresse à un bureau de poste suisse le dernier jour du délai au plus tard.
c) Il ressort des textes mentionnés ci-dessus que l'exigence légale selon laquelle un acte de procédure doit être adressé dans un délai donné en main d'une autorité n'exclut pas que le délai fixé pour l'exécution de l'acte soit considéré comme respecté s'il a été déposé à un office de poste suisse le dernier jour du délai. Le tribunal ne saurait considérer qu'en l'absence de toute réglementation dans la législation vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions concernant les modalités du dépôt de l'opposition auprès d'un office de poste suisse puisse être interprété comme un silence qualifié qui exclut cette possibilité; l'exposé des motifs du Conseil d'Etat ne comporte en effet aucune indication dans ce sens (BGC automne 1985 p. 485). Il se pose en revanche la question de savoir s'il s'agit d'une lacune. Selon la jurisprudence, un texte est entaché d'une pure lacune lorsqu'il ne répond pas à une question dont son application nécessite la solution; le comblement d'une lacune suppose donc qu'une règle est nécessaire pour apporter une solution à une question juridique (ATF 118 II 199, consid. 2; p. 200, ATF 103 I a 503). Est entaché par exemple d'une lacune un texte qui prévoit un recours sans fixer le délai de son dépôt ou si, se substituant à une réglementation qui l'abroge, il ne détermine pas le sort des procédures ouvertes avant qu'il n'entre en vigueur. L'autorité chargée d'appliquer le droit administratif doit corriger les pures lacunes, dans toutes les hypothèses, même en l'absence d'un droit coutumier, sans quoi elle commettrait un déni de justice (André Grisel, Traité de droit administratif, vol. I p. 95). Ainsi, le Tribunal administratif a jugé que la loi vaudoise sur la juridiction et la procédure administrative comportait une pure lacune qui devait être comblée par le juge en n'indiquant pas les motifs de révision des arrêts du Tribunal administratif ni la procédure applicables aux demandes de révision (arrêt TA CP 98/0005 du 12 octobre 1998); il en allait de même concernant l'absence d'une distinction entre les décisions finales et incidentes quant à leurs effets juridiques respectifs et les voies de recours possibles contre les décisions incidentes (arrêt TA PS 99/0052 du 28 septembre 1999).
d) L'absence d'une réglementation spécifique à l'art. 109 LATC sur le dépôt des oppositions auprès d'un bureau de poste le dernier jour du délai de l'enquête publique constitue une pure lacune qui doit être comblée par le juge; Selon la jurisprudence, dans les cas où le juge est amené à combler une lacune d'une loi, il doit agir de la même manière que s'il intervenait comme législateur, en appliquant les principes généraux du droit (ATF 112 I a 263 consid. 5). En l'espèce, il n'est pas douteux que le législateur vaudois aurait arrêté, pour réglementer le dépôt d'une opposition dans le délai de l'enquête publique, les mêmes principes qu'il a retenus à la fois pour le dépôt du recours au Tribunal administratif (art. 32 al. 1 LJPA) et le dépôt des recours au Tribunal cantonal en matière civile (art. 33 CPC); selon ces dispositions, l'acte déposé auprès d'un bureau de poste suisse le dernier jour du délai est réputé exécuté en temps utile. Cette solution n'est pas contraire aux principes généraux du droit dès lors qu'elle est également reprise par le droit fédéral aux art. 21 PA et 32 OJ. Ainsi, le délai de l'enquête publique de 20 jours fixé par l'art. 109 LATC est respecté lorsque l'opposition a été déposée le dernier jour du délai d'enquête dans un office de poste suisse, à l'adresse du greffe municipal.
e) En l'espèce, l'opposition des recourantes a été déposée au bureau de poste de la gare de Lausanne le 21 juin 2001, soit le dernier jour du délai d'enquête; l'opposition a donc été formée en temps utile, c'est à dire dans le délai d'enquête de vingt jours qui a couru du 1er au 21 juin 2001; l'opposition est donc recevable et elle doit être transmise aux autorités cantonales compétentes pour statuer sur les autorisations spéciales cantonales en application des art. 113 al. 2, 116 et 120 à 123 LATC.
3. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision attaquée annulée. Compte tenu des circonstances particulières du cas d'espèce, notamment de l'absence d'une jurisprudence sur la question soulevée par la municipalité, qui a appliqué de bonne foi le texte de l'art. 109 LATC, il convient de laisser les frais de justice à la charge de l'Etat.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Municipalité de Démoret du 5 juillet 2001 déclarant irrecevable l'opposition de la fondation WWF Vaud et de l'association WWF Suisse est annulée.
III. Il n'est pas perçu de frais de justice ni alloué de dépens.
Lausanne, le 28 septembre 2001
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Dans la mesure où il applique le droit public fédéral, il peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral dans les trente jours dès sa notification. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)