CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 31 octobre 2001
sur le recours interjeté par Anne et Edouard ROUGE, représentés par Me Edmond C.M. de Braun, avocat à Lausanne
contre
la décision du 14 mai 2001 rendue par le Département des infrastructures (DINF) (modification du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions de la Commune de Montagny-près-Yverdon).
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Composition de la section: M. Jean-Claude de Haller, président; M. Jean-Luc Colombini et M. Renato Morandi, assesseurs. Greffière : Mme Françoise Ferrari Gaud.
Vu les faits suivants:
A. Les époux Anne et Edouard Rouge sont copropriétaires par moitié de la parcelle no 341 du cadastre de la Commune de Montagny-près-Yverdon. Sise au lieu dit "Secrétaires", en zone du village, cette parcelle est régie par le plan d'affectation et le règlement communal sur le plan d'extension et la police des construction (ci-après : RPE) approuvé par le Conseil d'Etat le 2 mars 1984. Le RPE a fait l'objet de diverses révisions partielles, sans mise à l'enquête publique ni soumission pour approbation auprès du Conseil d'Etat, respectivement les 14 mai 1986 (art. 86), 25 avril 1990 (art. 6, 35, 37, 54, 58, 73, 77, 86, 87 et 97) et 26 juin 1991 (art. 9, 11, 22, 24, 34, 73, 86, 89, 97).
B. En 1993, un immeuble de trois unités de logement PPE s'est construit sur la parcelle voisine no 258, d'une surface de 814 m², dont les copropriétaires sont Alain Wassmer pour 1/3, Janine Compondu pour 1/3 et Jean-François ainsi que Laurence Garcia chacun pour 1/6. Cette parcelle comprend diverses dépendances, à savoir trois places de parc extérieures aménagées au sud-est à plus de six mètres de la limite des constructions, trois places de stationnement supplémentaires et une place pour les cycles, construite sur un terre-plein à l'est, le long du chemin du Temple et enfin deux cabanons sis sur un terre-plein au nord de la parcelle, l'une d'elle occupant tout l'angle nord-est de la parcelle.
C. Plusieurs litiges entre les époux Rouge et les propriétaires de la PPE ont abouti devant le Tribunal administratif : d'abord lors de l'octroi du permis de construire l'immeuble, les époux Rouge ayant toutefois retiré leur pourvoi lors de l'audience du 1er avril 1993, le dossier ayant été classé par décision du 7 avril 1993 (causes AC 92/221 et 92/272); puis, en 1996, au sujet de la construction de dépendances sur la PPE (mur de soutènement, cabanon de jardin de 5 m² et dallage de 9 m²), le recours des époux Rouge ayant été rejeté par arrêt du 21 janvier 1998 du Tribunal administratif (AC 96/0258) ; enfin, en 1999, au sujet d'un permis de construire un couvert à voitures et un abri à vélos sur les places à l'air libre existantes, à l'est de la parcelle no 258, procédure qui a abouti à une décision de classement du juge instructeur du Tribunal administratif rendue le 31 mai 1999 avec allocation d'une indemnité de dépens en faveur des recourants, compte tenu de l'annulation par la municipalité du permis de construire litigieux (AC 00/0050).
D. Lors de la procédure de révision totale du RPE, le nouveau texte a été soumis à l'enquête publique du 16 avril au 17 mai 1999, mais sans que le rapport préalable prévu par l'art. 26 OAT (actuellement art. 47 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 entrée en vigueur le 1er septembre 2000) et par l'art. 56 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC) n'ait été requis auprès du Service de l'aménagement du territoire (SAT). Les oppositions formées contre ce projet, dont deux émanant de chacun des époux Rouge, ont toutes été levées par le Conseil général lorsqu'il a adopté le RPE dans sa séance du 17 juin 1999 avec deux amendements.
E. Le 5 juillet 1999, les époux Rouge ont adressé une demande de réexamen de leur opposition auprès du DINF, concluant à ce que les modifications réglementaires adoptées au niveau municipal ne soient pas légalisées. Selon eux, ces dispositions sont dépourvues d'intérêt public, en particulier s'agissant de l'art. 86 RPE, dont la teneur est incohérente par rapport aux principes d'aménagement du territoire local et aux dispositions topiques du droit cantonal constitutif du régime particulier dont sont admises à bénéficier les dépendances "de peu d'importance". Sur le plan formel, les recourants se plaignent de l'absence d'un rapport d'aménagement au sens de l'art. 26 OAT et soutiennent que l'art. 86 RPE est arbitraire dans la mesure où il vise à entériner une pratique illégale de 9 ans et vise en particulier à octroyer le permis de construire litigieux sur la parcelle no 258. Les recourants soutiennent que cet article contient une contradiction entre l'alinéa 1er et l'alinéa 2, le premier se référant à une ou deux dépendances alors que le second se réfère à une ou plusieurs dépendances pouvant atteindre au maximum 60 m². Selon les époux Rouge, cette disposition est également contraire aux principes fondamentaux d'aménagement local, censés promouvoir l'ordre non contigu des constructions, de même qu'elle permettrait des constructions disproportionnées dans les espaces réglementaires réputés non constructibles.
F. Par décision du 18 avril 2000, le chef du DINF a approuvé le RPE, sous réserve des droits des tiers, à l'exception de l'art. 86, au sujet duquel la décision a été suspendue jusqu'à droit connu sur l'issue du recours formé par les époux Rouge. Dans cette décision, il a été proposé, d'un commun accord avec les autorités communales, de suspendre l'approbation de l'art. 86 litigieux jusqu'à connaissance du résultat de la consultation officielle du projet du nouveau règlement d'application de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (RATC). Il est de plus mentionné que par la suite, l'art. 86 du règlement pourrait être modifié, en introduisant la notion de proportion entre le bâtiment principal et la ou les dépendances, conformément à l'art. 39 RATC nouveau.
G. Par décision du 14 mai 2001, le chef du DINF a rejeté le pourvoi, considérant en bref que l'art. 86 RPE est conforme à la législation en vigueur, l'autorité communale n'ayant pas outrepassé son pouvoir d'appréciation. La motivation de cette décision sera reprise ci-dessous, pour autant que de besoin.
H. Par mémoire de recours du 11 juin 2001, les époux Rouge se sont pourvus contre la décision précitée, concluant, avec dépens, à l'admission du recours et, principalement, à l'annulation de la décision attaquée et, subsidiairement, à ce que les modifications projetées de l'art. 86 RPE soient refusées. A l'appui de leur recours, les époux Rouge se plaignent de la procédure d'adoption du nouvel RPE, de l'absence d'un rapport fondé sur l'art. 26 OAT, de même qu'ils élèvent des griefs liés à la notification de la décision dont est recours. Ils soutiennent par ailleurs qu'une contradiction existe entre le texte des alinéas 1 et 2 de l'art. 86 RPE relatif aux dépendances de peu d'importance, au sens de l'art. 39 RATC et que cette disposition conduirait à une occupation déraisonnable de l'espace réglementaire et permettrait d'entériner une pratique antérieure illégale, en particulier s'agissant du projet en attente sur la parcelle no 258. Ces moyens seront repris, ci-dessous, pour autant que de besoin.
Les recourants ont effectué en temps utile le dépôt de garantie requis à hauteur de 2'500 francs.
I. Par courrier du 15 juin 2001, le Service de justice, de l'intérieur et des cultes (ci-après : SJIC), chargé d'instruire les recours de première instance pour le chef du DINF, a renoncé à produire ses déterminations, en chargeant le SAT de produire le dossier de la cause.
J. Dans ses déterminations du 29 juin 2001, la municipalité a conclu, sous suite de frais et dépens, au rejet du recours. Elle relève que le nouvel art. 86 RPE a été proposé pour satisfaire aux besoins de la population et à leur mode de vie. Selon elle en effet, une surface de 60 m² n'est nullement excessive vu les besoins de nombreuses familles qui possèdent deux véhicules ou plus, construisent des piscines et ont besoin d'abri pour garer leurs vélos ou poussettes, ainsi que de cabanons pour entreposer leurs outils. La municipalité relève de plus que c'est à tort que les recourants imaginent le cas de plusieurs dépendances de 60 m², accolées les unes aux autres, alors que c'est l'ensemble des dépendances qui doit faire un maximum de 60 m² et non chacune des dépendances. La municipalité rappelle enfin que les dépendances restent de plus soumises à la condition de l'art. 39 RATC de ne pas entraîner de préjudice pour les voisins, cette restriction donnant toute garantie que l'on ne saurait faire une utilisation déraisonnable de la possibilité de construire des dépendances, ce quelle que soit la zone concernée, y compris lorsqu'il s'agit, comme en l'espèce, de la zone village.
K. Le SAT a déposé son dossier le 6 juillet 2001 en renonçant également à se déterminer.
L. Par décision présidentielle du 12 juillet 2001, le juge instructeur a refusé d'accorder l'effet suspensif au recours.
M. Dans leurs écritures du 6 août 2001, les recourants ont complété leurs moyens, notamment en requérant de la municipalité la production des rapports fondés sur l'art. 26 OAT et en déposant trois attestations confirmant que lors de la séance du conseil général du 15 mai 2001, le syndic a mentionné le fait que les époux Rouge ont été déboutés par le DINF.
N. La municipalité s'est encore déterminée le 8 août 2001, indiquant que le syndic, qui se réfère aux déclarations de la secrétaire du conseil au sujet de ce qu'il a pu dire en séance, conteste énergiquement avoir tenu les propos mentionnés par les recourants et avoir eu des contacts directs avec l'autorité pour prendre connaissance des décisions.
O. Dans leurs écritures des 10 et 21 août 2001, les recourants ont complété leurs moyens.
P. Par avis du 15 août 2001 du juge instructeur, le DINF a été invité à établir la date à laquelle la décision attaquée a été communiquée aux parties, de même que le SJIC et la municipalité ont été invités à se déterminer sur le fait résultant de la note du 21 mars 2000 du SAT au chef du DINF selon laquelle, lors de la procédure de recours devant le département, une proposition d'admission du recours aurait été émise par le SJIC, provoquant l'intervention (apparemment hors procédure) du syndic de la Commune de Montagny-près-Yverdon.
Q. En réponse à l'avis du 15 août précité, le SJIC et le SAT ont répondu, respectivement les 28 et 29 août 2001, quant à la prise de décision proprement dite pour le premier et quant à la notification des décisions du chef du DINF pour le second. Le SJIC a exposé qu'il se voit déléguer l'instruction des recours pour les divers départements ou pour le Conseil d'Etat et prépare des projets de décision à leur intention, projets susceptibles de modification de la part de ces autorités. Le SJIC a précisé qu'en l'espèce, il est exact qu'il a d'abord soumis au DINF un projet tendant à l'admission du recours et que le DINF lui a retourné le dossier avec instruction de lui rédiger un projet tendant au rejet du recours. Le SJIC a mentionné le fait qu'il applique les règles en matière d'instruction du recours et notamment le secret des délibérations. En aucun cas il n'informe l'une ou l'autre partie du contenu d'un projet de décision susceptible d'être modifié. Il informe tout au plus les parties qui le demandent de la date probable de la notification de la décision. Pour le surplus, le SJIC a désigné le SAT comme responsable de la notification des décisions du chef du DINF, qui se chargera de se déterminer à ce sujet.
R. Le SAT a répondu que la décision du DINF relative à l'approbation de l'art. 86 RPE a été prise le 14 mai 2001 et transmise à la municipalité le 15 mai 2001 avec les règlements approuvés. Ce courrier n'étant pas adressé sous pli recommandé, il ne dispose pas d'un récépissé postal. Le SAT a précisé que dans la pratique, les décisions d'approbation et statuant sur les recours sont communiquées simultanément aux parties. Dans le cas du recours des époux Rouge, la décision du DINF a été notifiée aux parties le 21 mai 2001, la lettre d'envoi portant la date du 15 mai 2001, mais le récépissé postal est daté du 21 mai 2001. Le SAT a expliqué que la Commune de Montagny-près-Yverdon, qui a procédé de 1990 à 1999 à la modification de RPE en plusieurs étapes, souhaitait pouvoir enfin appliquer le règlement modifié. Elle s'est donc inquiétée de savoir quant son dossier allait pouvoir être approuvé et elle s'est informée auprès du SJIC pour avoir des renseignements au sujet de l'état d'avancement du traitement du recours dirigé contre l'art. 86 RPE puis auprès du SAT pour savoir si une approbation partielle du règlement communal (sans l'art. 86) était envisageable. Selon la note du 21 mars 2000 du SAT au chef du DINF, M. Wütrich, syndic de la Commune de Montagny-près-Yverdon, a été informé par un ou une collaboratrice de l'Etat de la proposition négative du SJIC relative à l'art. 86 RPE probablement pour le dissuader d'appliquer le règlement par anticipation. Le SAT a jugé nécessaire d'informer le chef du DINF de ce fait, de même qu'il a émis une proposition de modification de l'art. 86 RPE pouvant tenir compte des propositions de modification du RATC, suggérant que toutes les parties soient entendues. Il a également proposé une approbation partielle du règlement.
S. Les parties ont renoncé à la tenue d'une audience, de sorte que le présent arrêt a été rendu à huis clos, conformément aux avis des 15 et 31 août 2001 du juge instructeur aux parties.
Considérant en droit:
1. a) Interjeté dans le délai et la forme prévus par la loi (art. 31 LJPA) auprès de l'autorité cantonale compétente (art. 61 al. 1 bis LATC), le recours est recevable à la forme.
b) L'objet du litige est déterminé par la décision attaquée, fondée in casu sur l'art. 61 al. 1 LATC, par les conclusions et les moyens invoqués dans l'acte de recours. Dans le cas d'espèce, les dispositions du RPE ont été approuvées par décision séparée du 18 avril 2000, dans laquelle le DINF avait décidé de suspendre la procédure quant à l'art. 86 RPE jusqu'à droit connu sur la procédure de révision en cours du RATC. Par voie de conséquence, la décision du DINF est litigieuse dans la mesure seule où elle a approuvé l'art. 86 RPE à l'exclusion des autres dispositions du RPE.
c) Les recourants soulèvent divers griefs se rapportant à la procédure d'adoption de l'art. 86 RPE, s'agissant de l'absence d'un rapport fondé sur l'art. 47 OAT, de la volonté de l'autorité communale de favoriser un constructeur, de même que d'un vice de procédure dans la notification de la décision entreprise, la municipalité ayant selon eux été informée avant que la notification sous pli recommandé ne soit exécutée à l'intention des parties. Sur le fond, les recourants invoquent le fait qu'une contradiction existe entre le texte des alinéas 1 et 2 de l'art. 86 RPE relatif aux dépendances de peu d'importance, au sens de l'art. 39 RATC, que cette disposition du RPE - qui mentionne que les dépendances peuvent atteindre une surface maximale de 60 m² - conduirait à une occupation déraisonnable de l'espace réglementaire en permettant de plus d'entériner une pratique antérieure illégale (voir la liste des déposée par les recourants relatives aux dépendances autorisées), en particulier au sujet du projet litigieux en attente sur la parcelle no 258.
2. a) Il sied d'examiner en premier lieu les griefs formulés par les recourants quant à la procédure d'adoption du nouvel art. 86 RPE et à la notification de la décision entreprise. Les recourants se plaignent tout d'abord de l'absence du rapport préalable fondé sur l'art. 47 OAT. Pour sa part, la municipalité n'a fourni aucune explication à propos de l'absence de ce rapport.
b) Aux termes de cette disposition, l'autorité qui établit les plans d'affectation fournit, à l'intention de l'autorité cantonale compétente pour approuver ces plans (art. 26 al. 1 LAT), un rapport démontrant leur conformité aux buts et principes de l'aménagement du territoire (art. 1er et 3 LAT), ainsi que la prise en considération adéquate des observations émanant de la population (art. 4 al. 2 LAT), des conceptions et des plans sectoriels de la Confédération (art. 13 LAT), du plan directeur (art. 8 LAT) et des exigences découlant d'autres dispositions du droit fédéral, notamment de la législation sur la protection de l'environnement. La jurisprudence du Tribunal administratif a déjà jugé que l'absence de ce rapport n'est pas en soi constitutive d'une violation de la loi qui pourrait conduire à elle seule à l'annulation du plan. La présentation dudit rapport n'est pas une formalité dont l'absence constituerait un vice irrémédiable ; c'est une norme qui définit le contenu minimal du compte-rendu que l'autorité de planification doit adresser à l'autorité cantonale d'approbation (Ruch, Commentaires LAT, art. 26 note 13). Il ne s'agit pas d'une prescription de forme dont la violation pourrait invalider la procédure (AC 98/0059 du 2 juin 2000; voir contra : AC 94/0189 du 12 janvier 1996 selon lequel qu'un tel rapport est obligatoire depuis l'entrée en vigueur de l'OAT mais cet arrêt expose aussitôt après que le département alors intimé n'était pas en mesure de procéder à un examen sérieux des arguments du recourant "faute d'un tel rapport, ou d'éléments dans le dossier permettant d'en tenir lieu").
c) Ces considérations ne sont cependant pas déterminantes, dans le cas d'espèce, dans la mesure où le projet de RPE a été soumis à l'enquête publique et était destiné à l'autorité cantonale compétente pour approuver les plans, le DINF ayant du reste reçu l'avis du SAT selon la note du 21 mars 2000. La question de savoir si l'omission d'un tel rapport est susceptible de remettre en cause la validité même de l'art. 86 RPE, voire même de toutes les dispositions du RPE approuvées séparément le 18 avril 2000 doit ainsi être résolue par la négative. Cette conclusion s'impose également si l'on considère que le chef du DINF a, en tant qu'autorité inférieure de recours, un libre pouvoir d'examen, qui s'étend à l'opportunité, de telle sorte que qu'en l'espèce, le vice de procédure a pu être comblé à satisfaction. De même, l'art. 61 al. 2 LATC, - selon lequel l'approbation du RPE, exception faite de l'art. 86, par le chef du DINF, du 18 avril 2000 a rendu ces dispositions obligatoires - permet de conclure, compte tenu du désistement partiel des recourants intervenu dans la procédure devant le DINF, que la validité du RPE n'a pas été entravée par l'absence de ce rapport et que c'est à bon droit que la décision attaquée ne porte que sur ledit article ne laissant ouverte que la question de la portée de l'art. 86 RPE (AC 94/0189 du 12 janvier 1996, consid. V.).
d) Il résulte ainsi de la jurisprudence qu'il suffit que le dossier contienne matériellement les éléments nécessaires, quelle qu'en soit la forme. Le tribunal de céans considère qu'en l'espèce, le DINF a valablement approuvé l'ensemble du règlement et que dès lors, seule la question des dépendances au sens de l'art. 86 RPE demeure litigieuse. Force est de conclure que le défaut de ce rapport préalable ne saurait non plus affecter la validité de cette disposition pour des motifs procéduraux. Le moyen tiré de l'absence de rapport 47 OAT étant mal fondé, il y a lieu d'examiner les autres griefs d'ordre formel formulés à l'encontre de la décision dont est recours.
e) Les recourants se plaignent en effet de ce que la décision attaquée a été portée à la connaissance du syndic avant d'avoir été notifiée aux parties et que ce dernier en aurait fait état lors de la séance du conseil général du 15 mai 2001, ce que confirment trois pièces littérales versées au dossier et signées par trois membres de ce conseil. Les recourants n'expliquent toutefois pas quelle conséquence ce grief pourrait avoir, in casu, sur la validité de la décision du DINF dont est recours.
Il est certain que le fait de renseigner une partie avant les autres sur l'issue d'une procédure serait contraire aux règles de l'équité et au principe de l'égalité des armes entre parties, et par conséquent susceptible d'affecter la décision attaquée d'un vice entraînant son annulabilité. Il en va de même de l'apparente intervention "en procédure" du syndic dans le cadre de la procédure de recours auprès du département, soit avant que la décision d'approbation du 18 avril 2000 soit prise (on se réfère ici aux déterminations du SJIC et du SAT des 28 et 29 août 2001).
Enfin, si la modification litigieuse de l'art. 86 RPE découlait - comme le soutiennent les recourants, se heurtant sur ce point à une contestation formelle de la municipalité - de la volonté d'entériner une pratique illégale et de favoriser un constructeur particulier, on serait en présence d'un cas caractérisé de détournement de pouvoir, soit d'un acte accompli par une autorité dans les limites de ses attributions mais pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer et en violation de certains droits et principes constitutionnels tels que l'égalité, la protection de la bonne foi et la proportionnalité (v. par exemple RDAF 1985 p. 397 et les références citées). Faute de pouvoir acquérir une conviction sur tous ces points, ce qui nécessiterait encore d'autres mesures d'instruction, le tribunal laissera ouverte ces questions qu'il n'est pas nécessaire de trancher, dans la mesure où le recours doit de toute manière être admis sur le fond.
3. a) L'art. 39 RATC, dont l'alinéa 2 a été modifié par règlement du 14 mai 2001 entré immédiatement en vigueur, a la teneur suivante (ancien art. 39 RATC ) :
"A défaut de dispositions communales contraires, les municipalités sont compétentes pour autoriser, après enquête publique, sous réserve de l'article 111 de la loi, dans les espaces réglementaires entre bâtiments ou entre bâtiments et limites de propriétés, la construction de dépendances de peu d'importance, dont l'utilisation est liée à l'occupation du bâtiment principal.
Par dépendances de peu d'importance, on entend de petites constructions distinctes du bâtiment principal, sans communication interne avec celui-ci, comportant un rez-de-chaussée et ne dépassant pas trois mètres de hauteur à la corniche, mesurés depuis le terrain naturel, telles que pavillons, réduits de jardin ou garages particuliers pour deux voitures au plus. Ces dépendances ne peuvent en aucun cas servir à l'habitation ou à l'activité professionnelle.
Ces règles sont également valables pour d'autres ouvrages que des dépendances proprement dites : murs de soutènement, clôtures, places de stationnement à l'air libre notamment.
Ces constructions ne peuvent être autorisées que pour autant qu'elles n'entraînent aucun préjudice pour les voisins.
Sont réservées les dispositions du Code rural et de la loi vaudoise d'introduction du Code civil, ainsi que celles relatives à la prévention des incendies et aux campings et caravanings."
L'alinéa 2 nouveau se présente ainsi :
"Par dépendances de peu d'importance, on entend des constructions distinctes du bâtiment principal, sans communication interne avec celui-ci et dont le volume est de peu d'importance par rapport à celui du bâtiment principal, telles que pavillons, réduits de jardin ou garages particuliers pour deux voitures au plus. Ces dépendances ne peuvent en aucun cas servir à l'habitation ou à l'activité professionnelle."
Le droit cantonal ne définit donc pas, dans la nouvelle version de l'art. 39 al. 2 RATC, la "dépendance de peu d'importance" par référence à une surface maximale au sol, ou à d'autres critères quantitatifs - auparavant mentionnés, une dépendance comportant un rez-de-chaussée et ne devant pas excéder une hauteur définie maximale, comme l'ancienne version le prévoyait -. Bien au contraire, force est de constater que le texte nouveau a introduit un critère d'appréciation variable, puisque le volume d'une dépendance "de peu d'importance" doit désormais se trouver dans une relation de proportionnalité suivant le volume du bâtiment principal. La loi distingue les dépendances proprement dites, par opposition aux autres ouvrages implantés dans les espaces dits réglementaires que l'art. 39 al. 3 RATC assimile aux dépendances , à savoir les places de stationnement à l'air libre, les murs de soutènement ou encore les clôtures (AC 99/0040 du 27 juillet 1999, RPE permettant 36 m²). L'alinéa 3 est resté intact, si bien que l'exigence demeure selon laquelle la construction de dépendances de peu d'importance dans les espaces dits réglementaires est tolérée à titre exceptionnel pour autant qu'elle ne crée pas des inconvénients appréciables pour les voisins ou qu'elle soit supportable sans sacrifice excessif de ceux-ci (Droit vaudois de la construction, 2e éd. Lausanne 1994, p. 269, ch. 6 ad. art. 39 RATC).
b) Le litige au fond s'inscrit dans la sphère de compétence des communes, les art. 2 al. 3 LAT et 2 al. 1er LATC imposant à l'Etat de laisser à celles-ci la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches. En matière d'aménagement du territoire, les communes jouissent d'un pourvoir d'appréciation suffisamment étendu pour que l'on puisse leur reconnaître une autonomie pour autant que leurs décisions soient compatibles avec les buts de la LAT et de la LATC (voir par exemple l'arrêt AC 99/099 du 18 novembre 1999; ATF 106 Ia 70, JdT 1982 I 552; ATF 104 Ia 139, JdT 1980 I 243).
De nature dérogatoire, le régime des dépendances repose sur l'art. 6 al. 2 LATC (v. aussi art. 23 LAT) et, comme la jurisprudence a déjà eu l'occasion de le constater, les restrictions auxquelles l'art. 39 al. 1 RATC soumet les dépendances sont applicables en l'absence de dispositions communales contraires, à titre de droit cantonal supplétif (AC 96/0045 du 16 octobre 1996, in RDAF 1997 I 232 ss; AC 91/198 du 7 septembre 1992). Lorsque les règlements communaux prévoient des dispositions définissant la dépendance de manière différente, celles-ci prennent le pas sur les dispositions de l'art. 39 RATC, qu'elles soient plus restrictives ou moins restrictives que la réglementation cantonale. Cette dernière reste toutefois applicable à titre de droit cantonal supplétif pour toutes les hypothèses qui ne sont pas prévues par le règlement communal (AC 99/0099 du 18 novembre 1999; AC 91/198 du 7 septembre 1992). De plus, cette disposition est l'une des quelques dispositions dérogatoires de la législation cantonale immédiatement applicables par les municipalités (cf. Didisheim, Modifications de limites et dérogations en droit vaudois: quelques réflexions à propos des articles 83 et 85 LATC, in RDAF 1991, 400 ss, not. 414). La jurisprudence en a déduit que les règles applicables aux dépendances doivent être interprétées de manière restrictive (voir par exemple RDAF 1980, 361) et, déniant à ce régime le caractère de "Kannvorschrift", à savoir que la décision n'est pas laissée à la libre appréciation de la municipalité, le Tribunal administratif a interprété l'art. 39 RATC en ce sens que la dépendance qui répond aux conditions légales et réglementaires, respectant ainsi les limites imposées, doit être autorisée (voir TA, arrêt AC 96/0045 du 16 octobre 1996 consid. 2a).
c) Dans le cas d'espèce, l'art. 86 RPE a la teneur suivante, suite à son adoption par le conseil général en séance du 17 juin 1999 :
"La Municipalité est compétente pour autoriser dans les espaces réglementaires entre bâtiments ou entre bâtiments et limites de propriétés voisines la construction de 1 ou plusieurs dépendances de peu d'importance. La surface bâtie supplémentaire ainsi obtenue pour une ou deux dépendances ne peut dépasser 60 m², surface destinée prioritairement au parcage des véhicules.
Par dépendances, on entend des garages pour une ou deux voitures, bûchers, pavillons de jardin, etc. Ces constructions ne peuvent en aucun cas servir à l'habitation ou à l'exercice d'une activité professionnelle.
La Municipalité peut y autoriser des toits à deux ou à un pan.
La hauteur à la corniche est de 2,00 m. au maximum.
La hauteur au faîte ne dépassera pas 3,50 m.
Pour les garages, des dérogations de hauteur peuvent être accordées.
L'art. 96 est applicable."
d) Le moyen tiré du contenu du nouvel art. 86 RPE, tant s'agissant du principe de la fixation d'une surface maximale que s'agissant de l'étendue décidée, à savoir de 60 m², consiste à soutenir que la rédaction est contradictoire et qu'elle permettrait de construire plusieurs dépendances de 60 m². La municipalité a contesté pour sa part cette interprétation, exposant que le texte, clair selon elle et principalement applicable aux véhicules automobiles, autorise une ou plusieurs dépendances dont la surface totale peut atteindre 60 m² au maximum. La municipalité relève qu'elle a tenu compte de l'évolution des modes de vie, qu'une surface totale de 60 m² n'est pas excessive, mais qu'elle permet de satisfaire aux besoins actuels de nombreuses familles qui souhaitent, outre un cabanon de jardin et/ou une piscine, des dépendances pour réduire deux ou plusieurs voitures, des vélos, poussettes, etc.
e) Selon le DINF, l'interprétation de cette disposition, certes moins restrictive que les dispositions légales cantonales supplétives, échappe néanmoins à la critique dès lors qu'elle vise en premier lieu le parcage des voitures, qu'il est peu probable qu'un garage puisse être autorisé sur la base de l'art. 86 al. 2 RPE au vu notamment de la surface maximale au sol des dites dépendances, qui ne doivent pas atteindre 60 m². Selon l'autorité cantonale intimée, en définissant les dépendances susceptibles d'être autorisées, l'autorité communale, dont les compétences sont réservées par l'art. 39 al. 2 RATC, n'a pas outrepassé les compétences dévolues par la loi.
f) Le Tribunal administratif ne saurait suivre cette opinion et considère au contraire que l'art. 86 RPE, qui est applicable à toutes les zones du RPE, est en contradiction manifeste avec l'art. 39 RATC, duquel il ressort, désormais de manière expresse, qu'une relation de proportionnalité doit être respectée entre le bâtiment principal et la ou les dépendances admissibles. La fixation d'une limite maximale "absolue" quant à la surface au sol des dépendances de peu d'importance est également contraire aux principes dégagés par la jurisprudence, le tribunal de céans n'ayant pas fixé une telle limite unique quant à la dimension au sol, mais ayant toujours tranché les cas concrets au coup par coup en effectuant une appréciation circonstanciée pour décider ou non de la prise en compte du caractère "de peu d'importance", compte tenu des autres conditions légales liées à l'aggravation de l'atteinte et à la protection du voisinage (AC 96/072 du 26 mai 1998 autorisant un bloc de 4 garages; AC 96/0123 du 26 septembre 1996 refusant un garage de 4 places d'une surface de 100 m²; AC 01/0025 du 17 mai 2001 refusant une piscine, un cabanon de jardin et un couvert à voitures ; AC 00/0190 du 5 juin 2001 refusant une terrasse de 3,20 m² au sol, confirmé par ATF du 24 septembre 2001; RDAF 2000 I p. 257 ; voir encore un arrêt du Tribunal administratif in RDAF 1992 p. 488, refusant à un couvert à voiture de 16,20 mètres sur 5,50 mètres.)
g) Il résulte de ce qui précède qu'une surface au sol prédéfinie de 60 m² est totalement disproportionnée à celles qui ont pu être admises, selon l'ensemble des circonstances concrètes et eu égard aux autres conditions posées par l'art. 39 al. 3 RATC. Le tribunal ne peut pas considérer une si grande surface au sol comme compatible avec la loi, le RATC, - dont la récente révision de l'art. 39 al. 2 RATC a supprimé la prise en compte d'un critère métrique commun à tous les cas (hauteur maximale, existence d'un seul niveau) -, les exigences de l'aménagement et les buts poursuivis par la loi. En effet, comme le tribunal de céans a déjà eu l'occasion de le préciser, on ne saurait méconnaître le fait que les espaces réglementaires entre bâtiments et la limite de propriété sont, entre autres objectifs, destinés à protéger les intérêts des voisins (AC 00/0190 du 5 juin 2001 citant l'arrêt AC 98/0125 du 29 mars 1999), bien que la jurisprudence ait donné une portée restrictive à la notion de préjudice pour les voisins au sens de l'art. 39 al. 4 RATC : il suffit en effet que la dépendance projetée n'entraîne pas d'inconvénients appréciables, c'est-à-dire insupportables sans sacrifices excessifs (voir notamment Droit vaudois de la construction, 1994, Payot Lausanne, note 6 ad. art. 39 RATC; voir aussi TA, arrêts AC 96/0125 du 16 avril 1997 et 96/0258 du 21 janvier 1998).
Force est de conclure que l'on ne saurait suivre le DINF lorsqu'il considère que la municipalité n'a pas dépassé le cadre de son autonomie en fixant une surface maximale de 60 m² pour les dépendances dites "de peu d'importance" au sens de l'art. 39 RATC, une telle surface étant, sauf rares exceptions, disproportionnée eu égard au bâtiment principal et aux nuisances engendrées pour les voisins. De ce point de vue, cette limite pourrait conduire à ce que des décisions soient prises, de manière répétées, alors même qu'elles se trouveraient en contradiction avec la loi et la réglementation en vigueur. Le Tribunal administratif décide en conséquence d'annuler la décision entreprise en tant qu'elle rejette le recours des époux Rouge et approuve l'art. 86 RPE de la Commune de Montagny-près-Yverdon.
4. Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours. Conformément à l'art. 55 al. 1 LJPA, les frais et dépens sont en principe supportés par la ou les parties qui succombent. L'art. 55 al. 2 LJPA prévoit en outre que le tribunal peut mettre un émolument à la charge des communes et leur allouer des dépens. Vu l'issue du pourvoi, l'émolument de justice, arrêté à 2'500 francs, est mis à la charge de la Commune de Montagny-près-Yverdon, de même que les dépens, arrêtés à 1'500 francs, auxquels les recourants ont droit.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du 14 mai 2001 rendue par le Département des infrastructures (DINF) rejetant le recours des époux Rouge et approuvant la modification de l'art. 86 du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions (RPE), est annulée.
III. L'émolument judiciaire, arrêté à 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune de Montagny-près-Yverdon.
IV. La Commune de Montagny-près-Yverdon est débitrice de Anne et Edouard Rouge, solidairement entre eux, d'une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 31 octobre 2001
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint