CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 16 janvier 2002
sur le recours interjeté par Jean-Claude PIOT, représenté par l'avocat Philippe Conod, à Lausanne,
contre
les décisions prises le 21 mars 2001 par le Service de l'aménagement du territoire et le 28 mars 2001 par la Municipalité de Bournens, relatives à l'utilisation d'une halle implantée sur la parcelle no 199.
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Composition de la section: M. François Kart, président; Mme Dina Charif Feller et M. Jean-Luc Colombini, assesseurs. Greffier: M. Jean-Claude Weill.
Vu les faits suivants:
A. Thierry Piot exploite sur le territoire de la Commune de Bournens un domaine agricole qui, en 1997, totalisait environ 34 hectares. La plupart des terrains appartiennent au père de Thierry Piot, Jean-Claude Piot; celui-ci est notamment propriétaire de la parcelle no 199 (31'208 m2) située au lieu-dit "Le Carassat", en bordure de la route reliant Bournens à Daillens.
Le territoire communal est régi par un plan d'affectation légalisé en 1981. Le bien-fonds dont il vient d'être question est classé en zone agricole.
B. Du 14 avril au 4 mai 1998 a été mis à l'enquête publique le projet de construction d'une halle agricole sur la parcelle no 199. Le 3 juin 1998, la CAMAC a transmis sa synthèse à la municipalité; plus particulièrement, considérant l'ouvrage projeté "comme nécessaire à l'exploitation du domaine (rangement de fourrages et machines agricoles) ainsi qu'à l'exercice de l'activité accessoire de cette entreprise agricole (garde de chevaux en pension)", le Service de l'aménagement du territoire (SAT) délivrait l'autorisation spéciale exigée hors des zones à bâtir, moyennant l'inscription d'une charge foncière. Par acte notarié du 11 août 1998, Jean-Claude Piot a constitué en faveur de l'Etat de Vaud une charge foncière d'une valeur de 100'000 fr. : son but était de garantir l'usage exclusivement agricole des bien-fonds et des bâtiments grevés, y compris de la halle alors à l'état de projet.
Le permis de construire a été délivré, à certaines conditions, en date du 18 août 1998. Il autorisait la "construction d'une halle agricole pour entreposage de fourrage et machines agricoles, avec 20 boxes à chevaux + place de débourrage pour chevaux suisses en formation, à l'exclusion de toute activité équestre".
C. Le 21 mars 2001, le SAT s'est adressé à la municipalité dans les termes suivants :
"Suite à notre entrevue sur place le 19 mars 2001 en présence du propriétaire et de l'exploitant, le Service de l'aménagement du territoire (SAT) a constaté :
1) que l'exploitant Th. Piot dispose dans ses bâtiments d'exploitation d'une trentaine de boxes pour chevaux, dont 20 se trouvent dans la halle agricole ECA 172, le solde dans les bâtiments sis au village;
2) que ces boxes sont occupés par 5 chevaux propriété de M. Piot (1 poulinière réformée, 1 poulinière en devenir et 3 jeunes) et 25 boxes loués à des tiers;
3) que le bâtiment ECA 172 a été autorisé par décisions CAMAC 030666 et 028445 du 3 juin 1998 comme halle à usage exclusivement agricole sur la base des indications fournies dans le dossier d'enquête. C'est ainsi que le questionnaire 66 indique des besoins en rangement de machines (400 m2) et stockage de fourrage et paille (400 m2), le solde de la surface étant occupée par 20 boxes et ses annexes.
Lors de notre visite locale, nous avons pu constater que les 800 m2 environ prévus pour les machines et les fourrages étaient recouverts des matériaux habituels permettant l'évolution des chevaux en halle et que cet espace était mis à disposition des locataires de stalles pour évoluer avec leurs animaux, cas échéant pour se donner des conseils entre eux (pseudo-leçons d'équitation sans professionnel).
4) Depuis quelques années, M. Piot a vendu une partie de ses machines agricoles personnelles pour les remplacer par des machines plus performantes en association avec d'autres agriculteurs de la région. Ses besoins en rangement de machines ont donc passablement diminué par rapport à ce qu'il prévoyait en 1997-98. Ces changements ne justifient cependant nullement l'usage actuel de la halle.
Vu ce qui précède, le SAT estime qu'il y a lieu d'ordonner au propriétaire et à l'exploitant de respecter les termes de la charge foncière grevant en particulier cette halle ECA 172 et garantissant son usage exclusivement agricole et en particulier :
- de transférer tous les chevaux qui sont sa propriété dans la halle 172, de façon à faciliter cas échéant les besoins en ébats et débourrage de ses animaux;
- d'exclure tout usage par des tiers ou les animaux qui sont leur propriété de la partie de cette halle destinée au fourrage et aux machines (800 m2);
- de ranger dans les bâtiments l'ensemble des machines, matériel et fourrage actuellement entreposés à l'extérieur.
L'exécution des ordres ci-dessus doit être effectuée dans un délai non prolongeable qu'il vous incombe de fixer (un mois à notre avis).
Il est expressément précisé que la notion de "débourrage" s'entend pour des animaux d'élevage en formation, et non pour des animaux montés par des tiers.
(...)"
Le 28 mars 2001, la municipalité a notifié cette correspondance à Jean-Claude Piot. Simultanément, elle lui a imparti un délai d'exécution au 18 mai 2001.
D. Jean-Claude Piot a saisi le Tribunal administratif par acte du 12 avril 2001, concluant à l'annulation des décisions cantonale et municipale. Le SAT a proposé le rejet du recours; la municipalité s'est déterminée dans le même sens. Par décision incidente du 3 août 2001, l'effet suspensif provisoire accordé au pourvoi a été confirmé : en conséquence, le recourant a été autorisé à poursuivre l'utilisation critiquée de la halle litigieuse jusqu'à droit connu.
Le tribunal a tenu audience le 5 octobre 2001 : étaient présents le recourant accompagné de son fils et assisté de son conseil, une délégation municipale ainsi qu'un représentant du SAT. Luc Bardet, auparavant adjoint scientifique au SAT, a été entendu en qualité de témoin. Il a été procédé à une visite des lieux.
Considérant en droit:
1. Selon l'art. 36 LJPA, le pouvoir d'examen du Tribunal administratif s'étend à la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (lit. a), à la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (lit. b), ainsi qu'à l'opportunité si la loi spéciale le prévoit (lit. c). Cette dernière hypothèse n'est pas réalisée en l'espèce.
Commet un excès de son pouvoir d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de sa liberté d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas, par exemple en optant pour une solution différente de celles qui s'offrent à elle; on peut également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le cas de l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère comme liée (voir notamment A. Grisel, Traité de droit administratif, 1984, vol. I, p. 333). L'abus de pouvoir, en droit suisse, vise deux cas : l'expression est tout d'abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne ainsi l'acte accompli par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer); mais elle peut également être comprise plus largement, soit dans le sens d'un comportement arbitraire ou recouvrant une violation manifeste de certains droits ou principes constitutionnels (voir notamment TA, arrêts AC 99/0199 du 26 mai 2000, AC 99/0047 du 29 août 2000, AC 99/0172 du 16 novembre 2000 et AC 01/0086 du 15 octobre 2001).
2. En zone agricole, un projet de construction peut être autorisé soit comme étant conforme à l'affectation de la zone (art. 22 al. 2 litt. a de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979, LAT) soit à titre dérogatoire. C'est la disposition précitée que le SAT avait appliquée en 1998, moyennant certaines conditions tenant on l'a vu à l'utilisation de la halle en cause : la première question qui se pose est donc celle de la conformité à la destination de la zone agricole.
a) aa) Tel qu'il se présentait en 1998, le droit fédéral (art. 16 LAT) liait étroitement à la vocation du sol la conformité à l'affectation de la zone agricole. Le sol devait être le facteur de production primaire et indispensable : ainsi, n'étaient pas agricoles les modes d'exploitation dans lesquels il ne jouait pas un rôle essentiel (ATF 125 II 278 = JT 2000 I 654).
Entrée en vigueur le 1er septembre 2000, la novelle du 20 mars 1998 a quelque peu élargi cette définition. Désormais, la conformité à la destination de la zone agricole englobe également les constructions qui servent au développement interne d'une exploitation agricole (art. 16a al. 2 LAT; art. 34 à 38 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire, OAT); il y a développement interne lorsqu'un secteur de production non tributaire du sol est adjoint à une exploitation tributaire de façon prépondérante du sol, afin que la viabilité de cette exploitation soit assurée (FF 1996 III 489).
bb) La jurisprudence rendue sous l'empire de l'ancien droit considérait comme conforme à la destination de la zone agricole l'élevage par l'exploitant de jeunes chevaux, de même que la prise en pension de chevaux appartenant à des tiers pour autant que la base fourragère provienne du domaine. En revanche, elle jugeait contraires à l'affectation de la zone agricole le dressage et l'entraînement de chevaux déjà formés : en effet, une construction mise à la disposition de tiers venus de l'extérieur pour pratiquer l'équitation ne présente aucun lien avec la culture du sol (ATF 122 II 160 = JT 1997 I 473; ATF non publié du 1er mai 2001 en la cause Quatrevaux).
A cet égard, le nouveau droit n'est pas plus permissif que l'ancien. Il ressort d'ailleurs des travaux parlementaires que le législateur fédéral a expressément entendu continuer à bannir de la zone agricole la pratique de l'équitation en tant que sport ou activité de détente : le Conseil national a en effet refusé une proposition tendant à instaurer une pratique plus souple que celle suivie jusqu'alors (Bulletin officiel du Conseil national 1997, p. 1845 ss). Ainsi, comme par le passé, les manèges, parcours de saut ouverts au public et autres installations similaires doivent prendre place soit dans des zones à bâtir, soit dans des zones spécialement désignées à cet effet (Office fédéral du développement territorial, Explications relatives à l'OAT et recommandations pour la mise en oeuvre, Berne 2000, ch. IV 2.3.1; Association suisse pour l'aménagement national, Lexique des constructions hors de la zone à bâtir, édition août 2000, p. 49).
b) Le recourant fait tout d'abord valoir que la municipalité n'avait pas réagi à une lettre du 21 décembre 1998, où son fils exposait dans quel sens il avait compris les restrictions d'utilisation de la halle telles que définies lors de la signature de la charge foncière : interdiction de donner des cours d'équitation, de mettre à disposition des chevaux d'école ou de location ainsi que de permettre l'accès à des chevaux ne logeant pas sur place. Le recourant prétend également que le débourrage n'a jamais été réservé à ses propres chevaux, mais uniquement limité aux chevaux suisses en formation. Il ajoute que ses besoins en machines ont diminué; quant aux fourrages conditionnés en balles rondes plastifiées, il n'est pas nécessaire de les placer à l'abri des intempéries. En conclusion, le recourant tient les décisions incriminées pour contraires à la lettre comme à l'esprit des art. 16 et 16a LAT.
La municipalité objecte avoir fait preuve d'une attitude cohérente; affirmant n'avoir voulu que la transparence et l'application équitable des réglementations en vigueur, elle estime avoir eu tort de faire confiance au recourant et à son fils. Quant au SAT, il reproche au recourant d'avoir fait en sorte de réduire après coup ses besoins en volumes de rangement pour privilégier l'espace libre dans la halle; il ajoute que, en tant que le recourant y favorise d'autres activités équestres que le seul débourrage de ses propres chevaux, il outrepasse les limitations imposées en 1998.
c) aa) Les plans d'enquête de 1998 annonçaient une halle de 60 m sur 20 m. Il était prévu d'y aménager 20 boxes et une sellerie; le solde de l'ouvrage (soit environ 40 m sur 20 m) devait être voué au "stockage foin, paille et machines".
Lors de la visite des lieux, la majorité des boxes était vide; la halle elle-même abritait quelques piles de bottes de fourrage dans sa partie nord et, rangés sur les côtés, des obstacles d'équitation. Le fils du recourant n'a pas cherché à contester que les propriétaires des chevaux placés en pension chez lui venaient régulièrement les monter dans la halle, plus particulièrement le soir durant la belle saison ainsi que par mauvais temps; si cette prestation n'était désormais plus offerte, le prix de la pension devrait être diminué selon lui d'une centaine de francs par mois pour le moins.
bb) On peut tenir pour possible que le fils du recourant s'en soit tenu à son interprétation de la charge foncière telle qu'exposée dans sa lettre du 21 décembre 1998; du moins n'est-il pas établi que la halle ait été le théâtre de leçons d'équitation ni qu'elle ait abrité les évolutions de chevaux ne logeant pas sur place. En revanche, du propre aveu du fils du recourant, les propriétaires des chevaux placés en pension viennent régulièrement les monter dans la halle, où ils sont certains de trouver de bonnes conditions en toute saison; c'est en contrepartie de cette prestation qu'ils paient un prix plus élevé que la normale. Il est d'ailleurs significatif que, même au début de l'automne, la halle demeure presque vide. Ainsi cette construction, qui ne devait servir qu'au débourrage des chevaux du propriétaire, abrite aussi des activités équestres à caractère lucratif : or, une telle utilisation est indiscutablement contraire à la destination de la zone agricole au sens des principes jurisprudentiels susrappelés.
Enfin, comme le rappelle opportunément le SAT, l'existence d'une charge foncière ne permet en aucun cas de rendre conforme au droit une situation qui ne l'est pas. Le but d'un tel procédé se limite en effet à obtenir de la part du propriétaire un certain comportement (art. 782 al. 1 du Code civil); en contrepartie, l'autorité compétente peut accorder certains allégements à l'application stricte du droit des constructions, pour des motifs d'équité ou en vertu du principe de la proportionnalité (ATF non publié du 14 septembre 1993 en la cause Borgeaud).
d) En conclusion, les décisions attaquées se révèlent pleinement fondées dans leur principe. Il reste à examiner si, comme le soutient le recourant, elles violent les principes de la bonne foi et de la proportionnalité.
3. a) Le principe de la bonne foi, qui s'impose en vertu des art. 5 al. 3 et 9 Cst., permet à l'administré d'obtenir, dans certaines circonstances, le respect d'assurances données éventuellement contraires au droit matériel. Il faut pour cela que l'autorité ait agi dans une situation particulière, qu'elle ait été compétente ou censée l'être, que l'administré n'ait pas pu de bonne foi reconnaître l'illégalité de l'assurance donnée, qu'il ait pris sur cette base des dispositions irréversibles et que la réglementation n'ait pas changé entre temps (ATF 125 I 209 et la jurisprudence citée).
En l'espèce, le recourant n'a été mis au bénéfice d'aucune assurance de la part des autorités : tant la synthèse de la CAMAC du 3 juin 1998 que le permis de construire ne laissaient en effet planer aucune doute au sujet des conditions d'utilisation de la halle. S'agissant de la discussion ayant précédé la signature de la charge foncière, il n'y a pas de raisons de mettre en doute les déclarations du témoin Bardet, alors représentant l'Etat de Vaud : à l'audience, celui-ci a affirmé sans être contredit qu'il n'avait jamais été question d'admettre dans la halle d'autres activités équestres que le débourrage des jeunes chevaux du propriétaire. Quant à la lettre du 21 décembre 1998 où le fils du recourant exposait sa propre interprétation des restrictions convenues, elle ne saurait à elle seule permettre à son auteur d'invoquer sa bonne foi; au demeurant, lors d'une séance du même jour précisément consacrée à l'examen de cette correspondance, le fils du recourant paraît avoir laissé entendre à la municipalité que l'Etat venait de "lâcher du lest" alors que, dans la réalité, il n'en avait rien été.
b) L'ordre de mettre fin à une situation contraire au droit et pour laquelle une autorisation ne peut être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité : celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit en effet s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir un état conforme au droit que des inconvénients qui en découlent pour le constructeur (ATF 108 Ia 216). L'autorité doit en revanche renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la mesure causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à agir ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 123 II 248).
Dans le cas particulier, on vient de le voir, le recourant ne peut se prévaloir de sa bonne foi. Pour le surplus, l'intérêt public à empêcher toute activité illégale hors de la zone à bâtir est en soi important au regard des principes essentiels régissant l'aménagement du territoire; au surplus, il l'emporte manifestement sur l'intérêt du recourant à poursuivre ses activités dans une zone qui n'est pas, juridiquement, destinée à les accueillir. Il est vrai que la suppression de l'utilisation de la halle par les propriétaires des chevaux placés en pension obligera le fils du recourant à baisser ses prix; toutefois, c'est d'une situation totalement illicite qu'il tirait jusqu'ici cet avantage économique supplémentaire.
c) En résumé, les décisions attaquées se révèlent conformes aux principes de la bonne foi et de la proportionnalité : elles doivent donc être confirmées et le recours rejeté. Le délai d'exécution imparti par la municipalité étant parvenu à échéance en cours de procédure, un nouveau délai sera fixé au recourant.
4. Il y a lieu de mettre à la charge du recourant, qui succombe, un émolument de justice arrêté à 2'500 fr. Le SAT et la municipalité obtiennent gain de cause sans l'assistance de mandataires extérieurs à l'administration : ils ne sauraient donc prétendre ni à des dépens ni - comme requis par la municipalité - à une indemnisation pour frais de constitution du dossier.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. Les décisions attaquées sont confirmées. Un délai au 28 février 2002 est fixé au recourant pour s'y conformer.
III. Un émolument de justice de deux mille cinq cents (2'500) francs est mis à la charge du recourant.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 16 janvier 2002.
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)