CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 31 mai 2001
sur le recours interjeté par la S.I. SAMUEL VOGEL SISAMI S.A., représentée par l'avocat Jacques Ballenegger, à Lausanne
contre
les décisions du 12 avril 2000 du Département des infrastructures, Service de l'aménagement du territoire (refus d'autoriser l'extension d'une exploitation en zone viticole à Grandvaux) et du 10 janvier 2001 du Chef dudit département (refus de reconsidérer la décision négative).
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Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; M. Pascal Langone et M. Jean-Daniel Rickli, assesseurs. Greffier: M. Patrick Gigante.
Vu les faits suivants:
A. La Société immobilière Samuel Vogel Sisami SA (ci-après: Sisami SA ou la société) a été constituée à une date inconnue par Samuel Vogel, vigneron à Grandvaux; elle est notamment propriétaire de la parcelle n° 630 du cadastre de cette dernière commune, au lieu-dit "La Croix Duplex", située à la sortie du village en direction de la corniche et bordée au nord par la RC 763 (route de Chenaux). Depuis l'adoption du premier plan d'affectation du territoire communal en 1962 et sans discontinuer, cette parcelle est colloquée en zone viticole; elle supporte notamment un bâtiment n° ECA 376 dans lequel la société exploite son activité de transformation, de mise en valeur et de commercialisation de produits viticoles. Ces derniers proviennent toutefois de vignes dont les héritiers de Samuel Vogel sont propriétaires à Lavaux, et dans le canton, à Champagne, Ollon et Yvorne et, hors du canton, à Bevaix/NE et en Valais. Actuellement, c'est l'hoirie de Samuel Vogel, soit Charles, Jean, Annie, Pierre et Simon Vogel, qui détient le capital-actions de Sisami SA, les deux premiers étant administrateurs; le logement de Jean Vogel est du reste situé à l'étage dudit bâtiment. A l'époque, la SA avait été constituée pour des raisons successorales, en vue d'éviter ainsi un morcellement du domaine viticole entre les différents héritiers, afin de maintenir au contraire en mains communes la propriété de l'ensemble des terres acquises par Samuel Vogel.
B. Le bâtiment n° ECA 376, dont l'emprise initiale au sol était d'environ 200 m², a fait l'objet de plusieurs transformations successives.
a) En 1977 et en 1978, il aurait été agrandi une première fois, dans une mesure non négligeable, à l'ouest et à l'est.
b) En 1989, Sisami SA a requis de pouvoir y créer deux logements supplémentaires, ainsi que des locaux d'exploitation. Après avoir refusé ce projet, le jugeant non conforme à la destination de la zone, le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après: DTPAT; aujourd'hui Département des infrastructures; ci-après: DINF) a finalement autorisé ces travaux, par décision du 15 mars 1990, nonobstant l'opposition d'un propriétaire voisin, Prosper Gorjat, durant l'enquête; la surface du bâtiment a ainsi été portée à 626 m² par la réalisation de ces aménagements sur quatre niveaux.
c) Du 11 au 30 août 1995, Sisami SA a mis à l'enquête publique un nouveau projet d'agrandissement du bâtiment n° ECA 376; il s'agissait pour elle de créer une nouvelle surface de cuverie et de stockage et de nouveaux dortoirs pour le personnel, soit une extension d'une emprise supplémentaire de 512 m². Par décision du 19 septembre 1995, le Service de l'aménagement du territoire (ci-après: SAT) a refusé de délivrer l'autorisation spéciale requise, ce projet n'étant, selon lui, pas conforme à la destination de la zone. Cette décision n'a pas été attaquée mais l'hoirie Vogel a cependant approché le SAT dans le courant de l'automne 1995 afin que ce dernier définisse les limites admissibles d'un nouveau projet. Le SAT ayant, par courrier du 10 novembre 1995, constaté que l'entreprise se consacrait principalement à une activité vinicole, et de façon seulement accessoire à la culture et à l'exploitation viticoles, Sisami SA, par la plume de Charles Vogel le 18 novembre 1995, a expliqué que, si, sur le plan économique, l'entreprise était propriétaire des vignes et des installations de production, elle ne l'était en revanche pas du point de vue juridique.
d) Courant printemps 1996, Sisami SA a présenté un nouveau projet consistant en une extension pour partie hors-sol pour partie en sous-sol. Par courrier du 14 juin 1996, le SAT a fait savoir qu'il pouvait admettre, nonobstant la nature essentiellement vinicole de l'entreprise, une ultime extension de 100 m² hors sol et de même contenance en sous-sol, dans la mesure où cette extension serait partiellement destinée au rangement du matériel et à la culture de la vigne. Sur l'insistance de la Municipalité de Grandvaux, il a même ultérieurement, par courrier du 4 septembre 1996, accepté d'entrer en matière sur une extension maximale de 350 m² en sous-sol, précisant toutefois de façon expresse que cette autorisation épuiserait toutes prétentions ultérieures de la constructrice à une nouvelle dérogation fondée sur l'art. 24 al. 2 LAT. Sisami SA a donc fait mettre à l'enquête ce dernier projet, du 13 décembre 1996 au 13 janvier 1997; outre celle de Prosper Gorjat, il a suscité l'opposition des copropriétés Le Confin "B" et "Midi", ainsi que celle d'Hélène et Bozéna Vlnas. Ce nonobstant, l'autorisation spéciale a été délivrée à Sisami SA en date du 10 février 1997, le SAT rappelant derechef que les droits dérogatoires sont désormais épuisés par cette autorisation. Par décision du 26 mars 1997, la municipalité a écarté les oppositions et délivré à Sisami SA le permis de réaliser cette extension.
C. Profitant, selon les termes de ses représentants, de conditions géologiques plus favorables que prévues, Sisami SA a, lors de l'exécution de ses travaux courant 1997, excédé les limites de l'autorisation spéciale du 10 février 1997 pour créer des locaux supplémentaires d'environ 100 m², soit une extension de 85 m² environ dans les caves dont 30 m² à l'extrémité ouest du bâtiment, plus un couvert de 90 m² au sud. Une autorisation lui a été octroyée en ce sens par la municipalité le 12 février 1998, sans enquête et sous réserve du droit des tiers. On relève du reste, ce que retient le jugement pénal, qu'une partie des travaux ont été adjugés à Jean-Pierre Freymond, municipal chargé d'en contrôler l'exécution. L'attention du SAT sur cette situation a été attirée en premier lieu en août 1999 par l'un de ses collaborateurs qui, passé sur place, avait invité la constructrice à régulariser les travaux non autorisés. Puis il en a été informé par un propriétaire voisin, Robert Bettex, auquel la municipalité a répondu qu'elle avait délivré une autorisation administrative à l'époque des travaux, mais allait exiger des constructeurs une mise à l'enquête complémentaire. Par ailleurs, la presse s'en est faite l'écho, Charles Vogel étant par ailleurs municipal et la municipalité in corpore ayant délivré l'autorisation, sans en référer au SAT.
Sisami SA a fait mettre à l'enquête complémentaire, du 24 septembre au 13 octobre 1999 une partie des travaux réalisés et qui excédaient le cadre de l'autorisation spéciale du 10 février 1997, soit la couverture, d'une emprise de 90 m², au sud et la régularisation d'un volume enterré de 30 m² à l'extrémité ouest du bâtiment. Cette mise en l'enquête a suscité l'opposition de Robert Bettex.
Par courrier du 12 février 2000, Jean Vogel s'est plaint au Conseiller d'Etat Philippe Biéler du blocage du dossier de Sisami SA et du comportement de l'opposant Robert Bettex. En date du 22 mars 2000, la municipalité a fait parvenir au SAT les plans des travaux supplémentaires qu'elle avait autorisés à l'angle sud et à l'extrémité ouest du bâtiment. Finalement, par décision du 12 avril 2000 communiquée à la municipalité, le SAT a refusé l'octroi de l'autorisation spéciale requise; on reprend ci-après le contenu de cette décision en ce qu'il a d'essentiel pour la résolution du présent litige:
"(...) Le présent projet tend d'une part à régulariser un local enterré réalisé à l'extrémité ouest du complexe viti-vinicole et d'autre part à procéder à la couverture et à l'aménagement d'un volume partiellement réalisé lors des travaux de construction. Compte tenu de la décision (synthèse CAMAC du 10 février 1997) prise sur le précédent projet soumis à l'enquête publique, le SAT refuse son autorisation spéciale à teneur des articles 81 et 120 lettre a LATC. Le permis de construire ne peut donc en aucun cas être délivré. Ceci implique pour le surplus que les travaux déjà réalisés, soit le local enterré sis à l'extrémité ouest du complexe soit démoli.
Pour le surplus, les divers travaux réalisés sur la base d'une autorisation municipale et sans enquête publique, devront faire l'objet d'une procédure de régularisation par le biais d'une mise à l'enquête lors de laquelle les autorisations spéciales ad'hoc pourront en principe être délivrées, sous réserve du résultat de dite enquête. A cet effet, le SAT précise d'ores et déjà qu'il pourrait en principe admettre l'extension réalisée en façade sud pour les circulations internes (pt 1 du dossier envoyé le 22 mars 2000 par la Municipalité), l'extension des locaux souterrains réalisés par la création d'une surface triangulaire supplémentaire permettant l'alignement des façades sud (pt 3), la création d'une dalle intermédiaire au sud du stock viticole et pour l'extension réalisée en bordure de la RC et admise par le Voyer dans son courrier du 22 octobre 1997. Par contre, la cave réalisée à l'ouest du stock viticole (pt 4) ne pourra être autorisée et devra donc être démolie.
Compte tenu des travaux déjà effectués sur ce bâtiment et sous réserve de ce qui précède, les possibilités de transformations tirées de l'article 24 al. 2 LAT sont en effet épuisées.
(...)"
La Municipalité de Grandvaux s'est réunie le 18 avril 2000, séance à laquelle, selon le syndic Alain Parisod, Charles Vogel n'aurait pas participé. Par ailleurs deux de ses membres, à savoir outre le syndic, le municipal des travaux Freymond, ont rencontré la direction du SAT; à l'issue de cette réunion, il est ressorti que l'exigence du SAT vis-à-vis de la recourante se limitait à la mise hors service du local enterré de 30 m² à l'extrémité ouest du bâtiment.
Par courrier du 3 mai 2000, la municipalité a formellement notifié à la recourante la décision négative du SAT du 12 avril 2000; elle a par ailleurs ajouté:
"(...)
Suite à la rencontre que MM. Parisod et Freymond ont eue avec Mme Surchat-Vial et M. Zürcher, du SAT, il en ressort que: - vous n'êtes plus obligé de démolir le local enterré sis à l'extrémité ouest du complexe, comme demandé dans la lettre de la CAMAC, mais que vous devez le mettre hors service; - nous attendons un projet de votre part pour les finitions extérieures."
Dite correspondance fait mention du délai et de la voie de recours. En outre, par courrier du 16 mai 2000, le chef du DINF, en réponse à la correspondance de Jean Vogel du 12 février 2000, a rappelé à celui-ci la position du département et les exigences du SAT:
"(...) Il apparaît en effet - indépendamment des raisons qui ont pu pousser un opposant à se manifester - que SISAMI SA a entrepris, en toute connaissance de cause, des travaux excédant notablement les autorisations obtenues par l'autorité compétente le 10 février 1997. Dans ces conditions, il n'est naturellement pas possible de vous autoriser à ériger des constructions supplémentaires.
Bien au contraire, il s'agira de remettre en état, dans la mesure de ce qui est raisonnablement possible, les travaux entrepris sans droit. Les modalités de remise en état des lieux figurant dans la décision qui vous a été communiquée par la Commune ont été explicitées avec une délégation de la Municipalité; il a été précisé à cet égard qu'il fallait comprendre l'exigence relative à la démolition de la cave réalisée à l'ouest du complexe viticole en ce sens que le local considéré, souterrain, devra être rempli de matériaux d'excavation et obturé de manière définitive, de manière à ce qu'aucun accès ou usage ne soit possible depuis l'intérieur du bâtiment. (...)"
En outre, le chef du DINF a dénoncé les frères Vogel à la préfecture du district de Lavaux pour contravention à l'art. 130 LATC. Par prononcés préfectoraux du 19 juin 2000, Charles et Jean Vogel ont chacun été condamnés à une amende de 2'000 francs; en outre, une créance compensatrice totale de 12'000 francs et les frais de la cause ont été mis à leur charge. A la suite de l'appel qu'ils ont interjeté, le Tribunal de police de l'arrondissement de l'Est vaudois, par jugement du 6 avril 2001, a aggravé la quotité de l'amende infligée à Charles Vogel, portant cette dernière à 5'000 francs; l'amende infligée à Jean Vogel ainsi que le montant de la créance compensatrice ont en revanche été maintenus. Charles et Jean Vogel se sont cependant pourvus en cassation contre ce jugement auprès du Tribunal cantonal dont la décision n'avait pas été communiquée au jour de la notification du présent arrêt.
D. En date du 18 mai 2000, Sisami SA, par la plume de Charles Vogel, a exposé au Conseiller d'Etat Philippe Biéler, Chef du DINF, les circonstances dans lesquelles les travaux non autorisés par le SAT ont, selon elle, été réalisés; elle a insisté sur le combat politique que mènerait Robert Bettex contre la municipalité. Sisami SA a au demeurant appelé de ses voeux une solution compromissoire; on retient de cette correspondance les deux derniers paragraphes:
"(...)
Monsieur le Conseiller d'Etat, nous avons pu apprécier au travers de la presse votre art de la négociation dans le très long conflit de Lutry et les anciennes caves Bujard, qui grâce à vous a finalement trouvé un épilogue positif. Nous aimerions ici aussi faire appel à votre sens des responsabilités civiques et politiques pour venir nous aider à trouver une solution à ce conflit politique stérile dont les exploitants de notre domaine sont les victimes. Comment peut-on soutenir une telle mesquinerie et une volonté de destruction alors que le secteur viticole a besoin de dynamisme et d'encouragement?
Pouvons-nous espérer que notre appel au secours vous convaincra de vous déplacer personnellement sur le site en question, afin de vous faire une opinion de ce faux drame soulevé par un citoyen aigri. Devons-nous, dans le cadre de ces mêmes raisonnements qui tendent à l'absurde, murer le parking de Rivaz, une réussite illégale mais combien convaincante(...)."
Par courrier du 31 mai 2000, Sisami SA, par le ministère de l'avocat Jacques Ballenegger, est intervenue auprès du DINF pour prier ce dernier de reconsidérer sa décision du 12 avril 2000 ou, à défaut, de traiter sa correspondance du 18 mai 2000 comme un recours dirigé contre dite décision et de le transmettre au Tribunal administratif comme objet de sa compétence. En date du 10 janvier 2001, le Conseiller d'Etat Biéler a confirmé à l'avocat Ballenegger qu'il était exclu pour le département de revenir sur sa décision négative. En effet, pour le chef du DINF, la décision du SAT du 12 avril 2000 était, faute de recours, entrée en force, la correspondance de Sisami SA du 18 mai 2000 ne pouvant être considérée comme telle, selon lui.
Par ailleurs, la constructrice a été invitée à soumettre à l'enquête publique la régularisation partielle des autres travaux réalisés sans autorisation, à savoir l'extension réalisée en façade sud (pt 1), l'extension des locaux souterrains réalisés par la création de surfaces triangulaires supplémentaires (pts 2 et 3), la création d'une dalle intermédiaire au sud du stock viticole, ainsi que la cave réalisée à l'ouest du stock viticole (pt 4). La décision du SAT a expressément été réservée, ce dernier se réservant de prononcer un ordre de remise en état des lieux. Le dossier relatif à ces divers éléments a été mis à l'enquête publique du 3 au 23 avril 2001.
E. Par la plume de l'avocat Ballenegger, Sisami SA s'est pourvue auprès du Tribunal administratif le 23 janvier 2001; elle conclut à la réforme des décisions du 12 avril 2000 et du 10 janvier 2001 en ce sens que l'autorisation spéciale d'agrandir le bâtiment n° ECA 376, conformément aux plans mis à l'enquête du 24 septembre au 13 octobre 1999, lui soit accordée.
Le juge instructeur a invité les parties à se déterminer sur la question de la recevabilité du pourvoi, en tant qu'il est dirigé contre la décision négative du 12 avril 2000.
Le Tribunal administratif a tenu audience à Grandvaux le 9 mai 2001, au cours de laquelle il a entendu les représentants de la recourante, soit Charles et Jean Vogel, assistés de l'avocat Ballenegger, le représentant du SAT, François Zürcher, la municipalité représentée par son syndic Alain Parisod, ainsi que l'opposant Robert Bettex; il a procédé en leur présence à une vision locale.
Considérant en droit:
1. La recourante s'en est tout d'abord prise au refus du Conseiller d'Etat Biéler de reconsidérer la décision négative du SAT. On constate que, dans sa décision du 10 janvier 2001, le Chef du DINF s'est en fait borné à confirmer la décision du 12 avril 2000; il n'a pas complété l'instruction effectuée par le SAT et s'est largement référé aux motifs pour lesquels ce dernier avait déjà refusé l'octroi de l'autorisation spéciale. Cette prise de position, assimilable en fait à une non-entrée en matière, est, certes, sujette à recours (v. André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. II, p. 950); elle n'ouvre cependant pas la voie de recours sur le fond (ibid.).
a) La procédure de nouvel examen permet de remettre en cause la validité de décisions administratives formellement entrées en force; elle ne doit cependant pas conduire à éluder les dispositions légales sur les délais de recours. En principe, l'autorité compétente ne peut donc pas revenir - sur demande ou d'office - sur une telle décision sans motif objectif; tel n'est le cas que si les circonstances se sont modifiées dans une mesure notable depuis la première décision (vrais "nova") ou si sont invoqués des faits et moyens de preuve importants restés jusque-là inconnus (sans la faute de celui qui les invoque), c'est-à-dire des faits et preuves nouveaux (faux "nova"), au sens de l'art. 137 lit. b OJ, soit de moyens de révision. Telle est du moins la solution que le Tribunal fédéral a retenue en matière d'autorisations hors-zone à bâtir et de défrichements (RDAF 1999 I 245, spéc. 248; v. en outre TA, arrêt RE 01/005 du 29 mars 2001).
b) En l'espèce, on relève d'emblée que l'autorité n'était nullement tenue de procéder à un nouvel examen de la demande d'autorisation; on ne voit, ni dans les écritures de la recourante du 18 mai 2000, ni dans celles de son conseil du 31 mai 2000 un fait nouveau susceptible d'obliger l'autorité à procéder à une reconsidération ou encore un motif de révision (v. outre Grisel, pp. 948-949, Pierre Moor, Droit administratif, II, Berne 1991, n° 2.4.4.1; références citées). La décision du 12 avril 2000 ne souffre pas d'un vice de procédure et cela n'est pas allégué; le SAT a du reste tenu compte dans son refus d'octroi de tous les faits pertinents ressortant d'un dossier apparemment complet. Toutes les circonstances dans lesquelles la société recourante a été constituée et exerce ses activités ont largement été exposées à l'appui des demandes précédentes. Par ailleurs, on ne voit, entre le 12 avril 2000 et le 10 janvier 2001, aucune modification notable des circonstances ayant amené la recourante à réaliser une extension sans y être autorisée (v. sur ce point ATF non publié L. du 24 mai 1996).
Aussi, l'autorité n'était-elle, dans le cas d'espèce, en aucun cas tenue de procéder à un nouvel examen. Du reste, la recourante elle-même rappelle que c'est la décision du 12 avril 2000 qui est fondamentalement contestée; elle reconnaît au moins implicitement que le refus de l'autorité d'entrer en matière sur une reconsidération de cette décision n'est guère critiquable.
2. En second lieu, se pose très sérieusement la question de la recevabilité du recours de Sisami SA en tant qu'il est dirigé en outre - et surtout - contre la décision négative du 12 avril 2000. Pour le SAT en effet, il ne fait aucun doute que cette décision est entrée en force, faute d'avoir été contestée en temps utile. L'avocat Jacques Ballenegger est intervenu pour la recourante le 31 mai 2000, alors que le délai de vingt jours institué par l'art. 31 al. 1 LJPA était déjà échu. La correspondance de Charles Vogel du 18 mai 2000 au Conseiller d'Etat Philippe Biéler a en revanche été adressée avant l'échéance dudit délai; on ne saurait cependant voir, selon le SAT, dans cette correspondance un acte de recours, alors que Sisami SA soutient que tel est bien le cas.
a) A titre préliminaire, on rappelle que l'objet du présent litige a trait au refus par le SAT d'autoriser la réalisation du couvert en façade sud, de 90 m², et de l'extrémité ouest enterrée, soit 30 m², la mise hors service de ce dernier local ayant par ailleurs été exigée.
b) La recourante a, de façon officielle a tout le moins, pris connaissance de la décision négative du SAT avec la notification, le 3 mai 2000, de la municipalité. On ne peut totalement exclure le fait qu'elle ait pris connaissance de cette décision, soit lorsqu'elle est parvenue à la municipalité, quelques jours après le 12 avril 2001, soit le 18 avril 2000 au plus tard, lorsque cette dernière s'est réunie; on ne perdra pas de vue que Charles Vogel est à la fois municipal et administrateur de la société recourante. En audience du reste, le syndic Alain Parisod a assuré que Charles Vogel, s'il n'a pas participé à la séance du 18 avril 2000, avait malgré tout déjà connaissance de la décision du SAT avant qu'elle soit formellement notifiée à la société recourante.
Quoi qu'il en soit, force serait de reconnaître dans cette hypothèse, sous l'angle du principe de protection de la bonne foi, que la municipalité, en notifiant la décision avec l'indication des voies de droit - alors que le délai de recours n'était pas encore échu, a prolongé en quelque sorte ce dernier (v. ATF 115 Ia 12, cons. 3). Il reste encore à déterminer si, durant ce délai (courant dès la réception de la décision municipale du 3 mai 2000), la constructrice a manifesté son intention de contester la décision du SAT; or, au lieu de saisir l'autorité de recours compétente, comme cela était expressément mentionné dans la communication municipale, elle s'est tournée, par courrier du 18 mai 2000, vers l'autorité politique. La question à résoudre consiste à dire si cet acte peut être assimilé ou non à un recours au sens de l'art. 31 LJPA.
c) On rappellera à titre préalable quelques généralités d'ordre procédural.
aa) On rencontre de très nombreux systèmes définissant le contenu minimal d'un acte de recours. En droit administratif, marqué par une souplesse formelle relativement poussée, on peut d'emblée délimiter - de manière quelque peu schématique - deux grandes familles de solutions.
La première est celle de l'art. 108 OJ. Dans ce cadre, le recours doit comporter des conclusions, des motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire; un exemplaire de la décision attaquée y est jointe (al. 2). Lorsque l'acte de recours présente des vices, certains d'entre eux peuvent être corrigés dans un délai de grâce fixé par le juge, alors que d'autres ne peuvent pas l'être (al. 3). En particulier, l'acte de recours dont les conclusions ou les motifs sont peu clairs peut être corrigé; celui qui ne comporte pas de conclusions ou pas de motifs est en revanche d'emblée irrecevable. Certaines lois cantonales de procédure ont au demeurant suivi ce modèle, telle la loi bernoise.
La seconde solution tient pour réparable tous les vices susceptibles d'affecter l'acte de recours, y compris l'absence de conclusions ou de motifs. Telle est la solution de l'art. 52 al. 2 PA, que suit également, sans doute avec des nuances, le droit zurichois (sur cette distinction entre les deux familles de solutions, v. ATF 104 V 178 : on la retrouve en effet entre le recours de droit administratif au Tribunal fédéral des assurances et la procédure de recours auprès des instances inférieures en matière d'assurances sociales, telle qu'elle découle de l'art. 85 LAVS; v. également Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2ème éd., p. 196; pour le droit zurichois, v. Kölz/Bosshart/Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz, 2ème éd., n° 26 ad § 23 et n° 8 ad § 56 de cette loi; les commentateurs signalent cependant que la possibilité d'une correction étendue des vices présentés par un acte de recours est admise de manière plus large s'agissant de pourvois formés par des non-juristes).
bb) Cela ne signifie pas encore que l'autorité de recours doive, dans le régime de l'art. 52 PA ou ceux qui suivent ce modèle, faire abstraction en quelque sorte de toute exigence de nature formelle. Selon la jurisprudence, rendue par exemple en application de l'art. 52 al. 2 PA, même si le respect des prescriptions de forme n'est pas jugé selon des critères sévères, le justiciable doit tout de même apporter un minimum de soin dans la rédaction de son écriture. Pour qu'elle puisse être considérée comme un recours, l'intéressé doit au moins y exprimer sa volonté d'intervenir comme recourant et d'obtenir la modification d'une situation juridique déterminée créée par une décision le touchant personnellement (la formule qui précède est reprise de l'ATF publié tant aux Archives 68, 434 qu'à la RDAF 1999 II 274, consid. 3b/cc; v. également les autres précédents cités dans ces arrêts).
Les arrêts rendus à ce sujet peuvent être classés en différentes catégories. Pour bon nombre d'entre eux, l'intéressé avait intitulé son acte "recours" ou avait utilisé ce terme dans le corps du texte; dans ce type d'hypothèse, le Tribunal fédéral paraît avoir considéré que l'autorité devait, en l'absence de conclusions ou de motifs, interpeller l'intéressé pour qu'il corrige sa procédure (v. à ce sujet ATF 102 Ib 365, spéc. p. 371 s. : à tout le moins l'arrêt laisse entrevoir une telle solution; 102 V 74; 112 Ib 634, spéc. p. 636; 116 V 353; v. également JAAC 1984.45, p. 309 s. et 60.40). D'autres arrêts réservent l'hypothèse d'un abus de droit de l'auteur de l'écriture (ATF 104 V 178; v. également ATF 108 Ia 209, relatif à une affaire zurichoise; le Tribunal fédéral a confirmé dans ce cas qu'un avocat ne pouvait pas se borner, le dernier jour du délai, à déclarer recourir et à demander à bénéficier du délai de grâce pour produire des conclusions et une motivation faisant défaut). Dans une dernière catégorie de cas, le Tribunal fédéral a considéré, à la suite de l'instance cantonale, que les intéressés n'avaient pas manifesté de manière suffisamment claire leur volonté de recourir (v. spéc. ATF 117 Ia 131).
Dans cette dernière affaire, l'intéressé, âgé de quelque 85 ans, venait de recevoir une décision rendue par la Commission cantonale de recours en matière de construction; dans deux courriers successifs adressés à celle-ci, il s'en est pris à ce prononcé, plus précisément à l'en-tête de celui-ci, lequel n'indiquait pas le nom de son ancien mandataire. Il faut préciser que le second de ces courriers avait été rédigé après que la commission de recours eut informé l'intéressé que le prononcé de la commission était susceptible d'un pourvoi auprès du Tribunal administratif du canton de Zurich. Le Tribunal fédéral, dans ses considérants, a noté que si les courriers du recourant contenaient bien une critique à l'endroit du prononcé de la commission de recours, on ne pouvait pas encore y voir la volonté de porter la contestation auprès d'une instance supérieure (même arrêt, p. 132).
cc) L'art. 31 LJPA prévoit en substance que l'acte de recours est adressé au Tribunal administratif (al. 4), le recours mal adressé étant transmis sans délai à celui-ci. Par ailleurs, l'acte de recours doit être signé et indiquer les conclusions et motifs du recours, la décision attaquée étant jointe au pourvoi (al. 2). Selon l'art. 35 al. 1 LJPA, si le recours ne satisfait pas aux exigences de l'art. 31 al. 2 précité, un bref délai est imparti à son auteur pour régulariser sa procédure; si l'intéressé ne donne pas suite à cette invitation, le recours est déclaré irrecevable (al. 2).
d) Dans le cas d'espèce, il n'y a guère qu'un seul problème à résoudre. Il importe peu, en effet, que la lettre de Charles Vogel du 18 mai 2000 n'ait pas contenu, cas échéant, de conclusions ou de motifs; il suffisait en effet que l'intéressé manifeste dans cette écriture de manière suffisamment claire qu'il entendait contester cette décision par la voie d'un recours. En d'autres termes, si son procédé présentait d'autres vices au regard des exigences posées par l'art. 31 LJPA, il appartenait à l'autorité compétente de lui impartir un délai de grâce afin qu'il soit en mesure de les corriger (en l'espèce, le Département des infrastructures n'a, apparemment, pas jugé nécessaire d'inviter l'intéressé à régulariser son acte; et cela serait superflu aujourd'hui).
aa) Dans sa lettre du 18 mai 2000, Charles Vogel déplore la décision du département et il la critique, certes en des termes extrêmement prudents; il met ainsi en exergue le fait que la construction réalisée à trait à un local entièrement enterré, qui ne cause aucun préjudice esthétique, économique et social au voisinage, ajoutant même que le lieu-dit de la Croix-Duplex s'en est trouvé amélioré. Par ailleurs, il émet expressément le voeu qu'une solution de compromis soit trouvée, susceptible de mettre fin à un conflit "dont les exploitants de notre domaine sont les victimes". Du reste, en audience, Charles Vogel a rappelé que la décision du SAT, dépourvue, selon lui, de bon sens, était inacceptable. On aboutit ainsi assez clairement à un premier résultat en ce sens que la lettre du 18 mai 2000 demande de manière suffisamment claire la modification de la décision attaquée.
bb) En revanche, c'est en vain que l'on cherche dans cette lettre le souhait de saisir une autorité juridictionnelle de recours d'une contestation au sujet de cette décision. Au préalable, on rappelle que la recourante n'ignorait ni le délai, ni la voie de recours, ces derniers figurant expressément aussi bien sur la communication municipale du 3 mai 2000 que dans la synthèse de la CAMAC du 12 avril précédent, dans laquelle figure la décision du SAT. Or, Charles Vogel a confirmé en audience qu'il s'agissait pour lui, vu notamment sa qualité de municipal, de traiter la question sous un angle politique et non juridique; il s'est adressé au chef du département uniquement en tant qu'autorité susceptible d'infléchir la position des services qui lui sont subordonnés. Il a une nouvelle fois fait référence à ce sujet au prédécesseur de Philippe Biéler, à savoir le Conseiller d'Etat Daniel Schmutz, lequel avait, par son intervention, obtenu à l'époque le déblocage du dossier d'autorisation de construire du parking de Rivaz. On en retire que Charles Vogel, au nom de la société recourante, a fait le choix de se tourner expressément vers le chef du département, autorité politique, et non de s'adresser au SAT, autorité ayant rendu la décision, ni de se pourvoir auprès du Tribunal administratif, autorité de recours.
Ce nonobstant, on aurait pu se demander si cette constatation est véritablement décisive. On rappelle en effet que l'art. 31 al. 4 LJPA, deuxième phrase, impose en effet à l'autorité auquel est adressé à tort un recours de transmettre ce dernier à l'autorité compétente pour en connaître. Cette règle, qui tend à corriger les rigueurs de la complexité du système des voies de droit, présuppose toutefois une erreur de l'auteur quant au destinataire de l'acte (v. Moor, op. cit., n° 5.7.1.2; Grisel, op. cit. p. 894). Or, dans le cas d'espèce, le DINF n'a jamais considéré la lettre du 18 mai 2000 comme un recours et, partant, ne l'a pas transmise au Tribunal administratif. Du reste, Charles Vogel ne s'est pas mépris quant au destinataire de son acte, puisque sa démarche, on l'a vu, s'inscrivait dans un contexte exclusivement politique et non juridique. Dans ces conditions, rien n'obligeait le DINF à transmettre la correspondance en question au tribunal comme objet de sa compétence. Dans le même registre, on relève en outre que Charles Vogel s'est, dans sa lettre du 18 mai 2000, limité à demander la reconsidération de la décision du SAT; on ne retire pas de sa correspondance qu'il ait requis, que ce soit à défaut ou à titre subsidiaire, la transmission de son acte à l'autorité de recours, même implicitement. Charles Vogel a du reste répété en audience que, pour lui, la saisine du Conseiller d'Etat se révélait la seule possibilité envisageable afin que la décision du SAT soit reconsidérée. Il est vrai que ni lui-même, ni son frère Jean ne sont juristes; ils ne peuvent cependant soutenir que la voie ordinaire de recours leur a totalement échappé, ni que d'emprunter cette dernière voie constituait pour eux, compte tenu des circonstances, un exercice particulièrement ardu.
Il est vrai que cette demande peut être qualifiée de pétition, notion demeurant d'une portée extrêmement large (v. sur ce point, Grisel, op. cit., pp. 952-953). Selon l'Office fédéral de la justice, cité du reste par ce dernier auteur, devrait être traitée comme un recours la pétition qui aurait pu en revêtir la forme (v. JAAC 1975, n° 43). Cette solution s'impose à l'évidence dans un système de recours administratif, tel celui institué par l'art. 52 PA où une autorité politique est en outre autorité hiérarchique de recours (le Conseil fédéral, par exemple, pouvant être saisi tout à la fois de pétitions et de recours). Dans le cadre du recours juridictionnel en revanche, l'autorité de recours n'a pas à connaître d'une pétition; elle ne peut se saisir d'une intervention de nature politique en la traitant comme un pourvoi lorsque celle-ci n'en remplit pas les conditions (v. Moor, n° 5.3.1.1).
e) Il résulte de ce qui précède que le délai de vingt jours courant depuis la notification, le 3 mai 2000, de la décision du SAT, était bel et bien échu lorsque la recourante a déclaré pour la première fois le 31 mai 2000, par la plume de son conseil, qu'elle entendait se pourvoir contre la décision du 12 avril 2000. On relève toutefois qu'avant l'échéance de ce délai, soit le 16 mai 2000, le chef du département a correspondu avec Jean Vogel au sujet du refus par le SAT de délivrer l'autorisation spéciale requise. La question de la portée qu'il faut donner à cette correspondance devrait à l'extrême rigueur se poser; on pourrait en effet y voir, soit la notification d'une nouvelle décision modifiant la décision précédente, soit la notification une seconde fois de la même décision faite sans réserve aucune, mais dans les deux cas entraînant une prolongation éventuelle du délai de recours. Cette question n'est pas sans incidence; au cas où une réponse positive lui serait donnée, l'acte du 31 mai 2000 aurait été interjeté dans le délai ainsi prolongé, soit en temps utile. Les deux situations doivent être distinguées.
aa) Il est admis en règle générale que l'autorité peut, durant le délai de recours, librement modifier sa décision (v. Moor, op. cit., n° 2.4.3.8). Une décision ainsi modifiée aura pour effet de faire courir un nouveau délai de recours, à l'échéance duquel elle sera considérée comme définitive et exécutoire.
S'agissant du simple rappel par l'autorité d'une décision antérieure, le contexte relève pour l'essentiel de la protection de la bonne foi; en application de ce principe, un délai légal peut être prolongé en raison d'une indication erronée donnée par l'autorité (ATF 114 Ia 106, cons. 2). Le Tribunal fédéral, dans l'ATF 115 Ia 12, déjà cité, a notamment eu à analyser la portée d'une nouvelle notification d'une décision avec mention, sans réserve aucune, des voies et délai de recours, alors que le délai ensuite d'une notification précédente de la même décision n'était pas encore expiré. Le destinataire, se fiant au contenu de cette seconde notification, avait alors agi dans le nouveau délai, laissant le délai ordinaire s'expirer. La Haute Cour a estimé que, ce faisant, l'autorité avait donné à une personne déterminée et dans un cas concret un renseignement qu'elle avait la compétence de donner; elle a donc jugé que le délai de recours ordinaire avait été prolongé par l'autorité jusqu'à l'expiration du délai ensuite de la nouvelle notification (considérant 4). En revanche, dans un arrêt B. non publié, du 15 janvier 1998, confirmant l'arrêt du Tribunal administratif AC 97/002 du 11 juillet 1997, le Tribunal fédéral a jugé qu'une nouvelle notification par l'autorité, intervenue postérieurement à l'échéance du délai de recours ordinaire, ensuite d'une première notification, demeurait sans effets juridiques, quand bien même elle était faite sans réserve aucune, et ne conférait aucune protection sous l'angle du principe de la confiance (cf. également la jurisprudence du Tribunal fédéral des assurances dans le même sens, in ATF 119 V 89, cons. 4b/aa; ATF 117 V 121, cons. 4a).
bb) En l'espèce, la recourante soutient que la correspondance du 16 mai 2000, qui, selon elle, modifierait le contenu de la décision du 12 avril 2000, a fait courir un nouveau délai de recours. On doit d'emblée lui objecter que dans cette correspondance, en réponse à une intervention personnelle que Jean Vogel a faite le 12 février 2000, le chef du département se réfère expressis verbis à la décision négative du 12 avril 2000; il rappelle à cet égard et sans ambiguïté que l'octroi de l'autorisation spéciale requise par la recourante n'est pas possible. Ainsi, on ne saurait voir dans ce courrier autre chose qu'un simple rappel de la décision du 12 avril 2000, sans aucune promesse de l'autorité de revoir la situation. Il n'y a donc aucune place ici pour la protection de la bonne foi, ce d'autant plus que cette correspondance ne saurait être assimilée à la notification d'une nouvelle décision; du reste, elle n'est pas désignée comme telle et ne mentionne ni les voies ni le délai de recours.
Pour l'essentiel, cette correspondance a trait, non pas au refus d'autorisation, mais bien aux modalités de l'ordre de remise en état des lieux, lui-même notifié le 12 avril 2000 dans la décision négative querellée. A l'issue d'un échange ultérieur de vues avec la municipalité, le SAT a fait part de ses exigences en la matière; il s'agissait pour la recourante, non plus de démolir l'extrémité ouest non autorisée des locaux enterrés, mais de la mettre hors service et de la combler au moyen de matériaux d'excavation. La décision cantonale du 12 avril 2000 a donc été complétée sur ce point et cette modification, dont on voit qu'elle émane du service cantonal compétent, a été notifiée par la municipalité, conformément à l'art. 123 al. 2 LATC, le 3 mai 2000. La communication du 16 mai 2000 ne modifie à cet égard nullement la décision du SAT d'exiger la mise hors service de la cave incriminée; elle ne fait que la rappeler.
f) On retire de ce qui précède que la décision du SAT du 12 avril 2000, telle que notifiée par la municipalité le 3 mai 2000, a donc force de chose décidée et ne peut plus être mise en cause. Le pourvoi doit, dans ces conditions, être déclaré irrecevable.
3. Les considérants qui précèdent conduisent par conséquent le tribunal à déclarer irrecevable le recours, en tant qu'il est dirigé contre la décision du SAT du 12 avril 2000, et à le rejeter en tant qu'il est dirigé contre la décision du Chef du département du 10 janvier 2001.
La recourante succombant, il se justifie de mettre un émolument judiciaire à sa charge; au surplus, il ne sera pas alloué de dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est, en tant qu'il est dirigé contre la décision du Service de l'aménagement du territoire du 12 avril 2000, telle que notifiée par la municipalité le 3 mai 2000, irrecevable.
II. Le recours est, en tant qu'il est dirigé contre la décision du Chef du Département des infrastructures du 10 janvier 2001, rejeté, dite décision étant au surplus confirmée.
III. Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de SI Samuel Vogel Sisami SA.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 31 mai 2001
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)