CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 5 juin 2002
sur le recours interjeté par Edmond ISCHI, représenté par Me Benoît Bovay, avocat à Lausanne
contre
la décision rendue le 8 décembre 2000 par la Municipalité de Payerne, représentée par Me Philippe-Edouard Journot, avocat à Lausanne, lui interdisant avec effet immédiat d'exploiter et/ou de laisser exploiter toutes activités non autorisées, en l'espèce l'exploitation d'un garage, sans qu'une autorisation n'ait été délivrée après une enquête publique.
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Composition de la section: M. François Kart, président; M. Bertrand Dutoit et M. Antoine Thélin, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Edmond Ischi est propriétaire de la parcelle 1154 de la Commune de Payerne sise en zone de villas au sens des art. 37 et ss du règlement communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions approuvé par le Conseil d'Etat le 13 mars 1996. Cette parcelle, cadastrée en nature de garage et dépôt, supporte un bâtiment ECA no 1656.
L'étage inférieur du bâtiment comprend un atelier équipé d'un séparateur d'huile, un bureau et trois garages. Depuis le début de l'année 2000, l'atelier et le bureau sont loués à Ferdinand Dubach. Ce dernier, qui est rentier AVS, y exploite à temps partiel un atelier de réparation de véhicules.
B. Au mois de juin 2000, des voisins sont intervenus auprès de la municipalité pour se plaindre des nuisances provoquées par l'exploitation de Ferdinand Dubach. En date du 23 octobre 2000, la municipalité a informé Edmond Ischi de sa décision d'interdire l'exploitation de l'atelier de réparation et lui a accordé un délai au 31 janvier 2001 pour transférer celle-ci dans une zone adéquate. Cette décision n'indiquait pas les voie et délai de recours. Le 7 novembre 2000, Edmond Ischi a écrit à la municipalité pour donner un certain nombre d'explications en demandant que la municipalité lui notifie le cas échéant une décision en bonne et due forme avec l'indication des voies de droit. Dans une décision du 8 décembre 2000, la municipalité a confirmé l'interdiction de toute exploitation d'une activité non autorisée dans le bâtiment, en l'espèce l'exploitation d'un garage, sans qu'une autorisation n'ait été délivrée après une enquête publique.
C. Edmond Ischi s'est pourvu contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 21 décembre 2000. La municipalité a déposé sa réponse le 24 janvier 2001. Le Service de l'environnement et de l'énergie (SEVEN) a déposé des observations le 25 janvier 2001. Dans une décision du 30 janvier 2001, le juge instructeur a accordé l'effet suspensif au recours. Le recourant et la municipalité ont déposé des observations complémentaires en date des 5 et 20 février 2001. Une audience sur place a eu lieu le 7 mars 2001: étaient présents le recourant, assisté de son conseil, Ferdinand Dubach et des représentants de la municipalité, assistés de leur conseil. A l'issue de cette audience, la procédure a été suspendue pour une durée indéterminée. Le recourant a ensuite adressé différents documents à la municipalité, que cette dernière a jugé insuffisants pour procéder à une mise à l'enquête publique. Le 18 décembre 2001, le conseil de la municipalité a requis la reprise de cause. Les parties ont déposé des observations finales en date des 26 mars et 12 avril 2002.
Considérant en droit:
1. La municipalité soutient que l'exploitation d'un garage par Ferdinand Dubach dans le bâtiment du recourant depuis le début de l'année 2000 implique un changement d'affectation dès lors que ce bâtiment aurait auparavant servi exclusivement de dépôt pour des véhicules, des bateaux et des meubles depuis une dizaine d'années; elle en déduit que, en application de l'art. 103 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et des constructions (LATC), l'exploitation du garage doit faire l'objet d'une autorisation municipale après mise à l'enquête publique. Pour sa part, le recourant soutient que l'atelier, équipé d'un séparateur d'huile, n'a jamais cessé d'être utilisé comme atelier de réparation et qu'il y a toujours eu des activités de type artisanal dans le bâtiment; il soutient que, par conséquent, l'activité exercée par Ferdinand Dubach ne constitue pas un changement d'affectation.
a) A teneur de l'art. 103 LATC aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. L'art. 68 lit. b du règlement d'application de la LATC du 19 septembre 1986 (RATC), qui précise le champ d'application de l'art. 103 LATC, subordonne à autorisation de la municipalité le changement de destination de constructions existantes.
Dans un arrêt concernant un bâtiment agricole utilisé comme entreprise sanitaire, mais hors de la zone à bâtir, le Tribunal fédéral a jugé qu'un changement d'affectation survenant sans mesures constructives n'échappe à l'exigence d'autorisation que si la nouvelle affectation est - elle aussi - conforme à celle de la zone ou si le changement est insignifiant du point de vue de l'environnement ou de la planification (ATF 113 Ib 219, consid. 4d p. 223). Dans sa jurisprudence initiale, reprenant celle de la Commission cantonale de recours en matière de construction (CCR), le tribunal de céans considérait pour sa part qu'un changement d'affectation était soumis à autorisation en application de l'art. 103 LATC, la notion de changement d'affectation devant être interprétée de manière extensive (v. notamment arrêts AC 97/018 du 9.7.1997 et références citées; AC 96/214 du 26.8.1997; AC 97/204 du 29.12.1994). Par la suite, (arrêt AC 97/044 du 23.11.1999 publié à la RDAF 2000 I 244 ss), le tribunal a relativisé cette jurisprudence en constatant que les affaires jugées précédemment se caractérisaient toutes par le fait qu'on était en présence d'un changement fondamental puisqu'une catégorie définie d'affectation (l'habitation) avait été totalement abandonnée au profit, dans un cas, d'un institut de beauté (RDAF 1988 369) et dans un autre cas d'une affectation à l'usage de bureaux (RDAF 1990 425; 1992 219). Il en déduisait qu'il fallait être particulièrement attentif à ne pas étendre le champ d'application du permis de construire lorsque des travaux ne sont pas en cause en précisant à cet égard que, vu la garantie de la liberté individuelle, le permis de construire ne doit pas devenir un moyen de contrôle systématique sur la présence et l'activité des personnes ou sur l'utilisation des biens dans les constructions existantes.
b) Même si la jurisprudence a pu varier légèrement sur certains points, il a été jugé de manière constante qu'un changement d'affectation ne peut être soumis à autorisation que si l'on est en présence d'une nouvelle utilisation du bâtiment qui, par rapport à la précédente, implique un changement significatif du point de vue de la planification (c'est-à-dire de l'affectation définie par l'autorité de planification) ou du point de vue de l'environnement (v. notamment ATF 113 Ib précité et RDAF 2000 I p. 248).
aa) Dans le cas d'espèce, il apparaît que le bâtiment litigieux a été équipé dès sa construction pour abriter un atelier de réparation avec notamment un séparateur d'huile: selon le recourant, dont l'affirmation n'a pas été contredite par la municipalité, le bâtiment avait en effet été construit à l'origine par une entreprise de génie civil pour servir d'atelier de réparation et de garage pour les machines de chantier et les véhicules d'entreprise. Par la suite, le bâtiment a été occupé par un vitrier puis par le recourant dès 1987. Dès le moment où il est devenu propriétaire du bâtiment, Edmond Ischi, qui est un ancien garagiste, y a déployé des activités liées à l'entretien et à la réparation de véhicules. Dans un prononcé du 15 février 1989 relatif à un recours formé contre une décision de la municipalité du 16 septembre 1987 refusant à Edmond Ischi l'autorisation de construire deux garages préfabriqués (prononcé no 5922), la CCR avait d'ailleurs constaté qu'un des garages, l'atelier et le bureau étaient loués à une vitrerie et que le recourant utilisait les deux autres garages, l'un pour garer sa voiture et l'autre comme atelier et dépôt d'huile et de carburant; la CCR avait aussi relevé que la partie supérieure du bâtiment était utilisée par Edmond Ischi comme dépôt de meubles dans le cadre d'une activité de restauration de meubles exercée à titre de hobby. Cette situation a semble-t-il perduré jusqu'au début de l'année 2000, période à partir de laquelle la partie bureau et l'atelier ont été loués à Ferdinand Dubach.
bb) Même si l'instruction n'a pas permis d'établir précisément quelles ont été la nature et l'intensité de l'utilisation du bâtiment au cours du temps, on peut tenir pour certain que ce dernier a été construit dès l'origine pour abriter des activités du type de celle ici en cause et que, par la suite, il a toujours été affecté - du moins en partie - à des activités de type artisanal, l'atelier de réparation ayant notamment été utilisé sans interruption. Même s'il est possible que le bâtiment ait principalement servi de dépôt pendant un certain temps, on ne saurait suivre la municipalité lorsque celle-ci affirme qu'on serait passé au début de l'année 2000 d'une pure affectation comme dépôt à l'exploitation d'un garage. Contrairement à ce qui était le cas dans d'autres affaires jugées par le tribunal de céans, on ne se trouve donc pas dans l'hypothèse où une catégorie définie d'affectation a été complètement abandonnée au profit d'une autre: quand bien même l'intensité de l'utilisation de l'atelier de réparation et, de manière plus générale, celle du bâtiment pour des activités artisanales a pu légèrement varier au cours des années, l'exploitation de l'atelier de réparation par M. Dubach depuis le début de l'année 2000 n'a dès lors pas conduit à un changement significatif du point de vue de la planification et de l'environnement par rapport à ce qui existait auparavant.
c) Dès lors qu'on n'est pas en présence d'un changement d'affectation ou de travaux de construction ou de démolition, il n' y a pas lieu de subordonner l'exploitation litigieuse à la délivrance d'une autorisation.
2. A toutes fins utiles, on précisera que, si l'exploitation de l'atelier de réparation par Ferdinand Dubach devait provoquer des atteintes nuisibles ou incommodantes pour les voisins au sens des art. 1, 13 et 15 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE), une décision d'assainissement pourrait être requise du SEVEN en application des art. 16 ss LPE et 13 ss OPB (cf. art. 16 lit. b du règlement du 8 novembre 1989 d'application de la LPE). Le cas échéant, le SEVEN pourrait alors notamment fixer des horaires d'exploitation.
4. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision attaquée annulée. Vu l'issue du pourvoi, un émolument, arrêté à 2'500 fr., sera mis à la charge de la Commune de Payerne. Cette dernière versera en outre des dépens, arrêtés à 2'500 fr., au recourant qui obtient gain de cause avec le concours d'un mandataire professionnel.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Municipalité de Payerne est annulée.
III. Un émolument, arrêté à 2'500 (deux mille cinq cents) francs, est mis à la charge de la Commune de Payerne.
IV. La Commune de Payerne versera à Edmond Ischi un montant de 2'500 (deux mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 5 juin 2002/vz
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint