CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 3 mai 2001
sur le recours interjeté par Serge et Evelyne CANTALUPPI, représentés par Me Pierre Del Boca, avocat à Lausanne
contre
la décision rendue le 19 septembre 2000 par la Municipalité de Payerne, dont le conseil est Me Philippe-Edouard Journot, avocat à Lausanne (refus de retirer le permis de construire délivré le 5 août 1996 à Etienne Birbaum, chemin des Fauvettes 4, à 1530 Payerne)
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Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; M. Rolf Ernst et M. Olivier Renaud, assesseurs. Greffière: Mme Jacqueline de Quattro.
Vu les faits suivants:
A. Etienne Birbaum est propriétaire d'une villa sise sur le territoire de la Commune de Payerne. Il a mis à l'enquête publique, du 7 au 28 mai 1996, un projet de transformation, d'agrandissement et de surélévation de celle-ci. Dans le délai de mise à l'enquête, les recourants ont fait opposition. En date des 19 et 23 juillet 1996, un accord a été trouvé aux conditions suivantes :
"Mme et M. Cantaluppi retirent leur opposition à la seule condition que M. Etienne Birbaum respecte scrupuleusement les différents points énumérés ci-dessous, à savoir :
1) Une fois débutés, les travaux n'excéderont pas la durée de six mois et ces derniers interviendront pendant les heures légales. Ils seront poursuivis sans interruption jusqu'à l'achèvement des travaux par une entreprise du bâtiment qualifiée.
2) Un contrôle de la hauteur de la construction aura lieu et aucun dépassement ne sera toléré à la cote réglementaire de 8,50 m au faîte.
3) Le matériel entreposé devant et autour de la maison, principalement côté route, devra être évacué.
4) Un passage d'au moins trois mètres de largeur subsistera afin de maintenir l'accès à la villa de Mme et M. Cantaluppi."
Le 5 août 1996, la municipalité a délivré le permis de construire requis par Etienne Birbaum, cette décision mentionnant que:
"Les conditions figurant dans la convention signée par les parties font partie intégrante du présent permis."
B. Dès le début des travaux, qui ont vraisemblablement débuté le 15 juin 1997, les époux Cantaluppi ont adressé des plaintes à la municipalité au sujet de ce chantier. Par lettre du 15 décembre 1997 à cette autorité, ils ont fait valoir que le délai de six mois prévu par la convention des 17 et 23 juillet 1996 était désormais échu, de sorte que la municipalité devait ordonner la cessation immédiate des travaux et le retrait du permis de construire.
La municipalité a donné suite à cette intervention en ordonnant, le 7 janvier 1998, la suspension des travaux; elle exigeait simultanément d'Etienne Birbaum qu'il lui remette rapidement un calendrier d'exécution des travaux, étant précisé qu'à réception de ce document elle réexaminerait sa position.
L'architecte Guy Righetti, par lettre du 22 janvier suivant, a transmis à la municipalité un planning des travaux à réaliser sur la propriété Birbaum. Le texte de ce courrier est le suivant :
"Après m'être rendu sur place je puis vous exposer les points suivants :
- Les travaux de gros oeuvre sont terminés pour sous-sol et rez-de-chaussée.
- Reste à réaliser la poutraison sur rez, les murs de l'étage, le démontage et la reconstruction de la charpente, les crépis extérieurs.
- M. E. Birbaum a engagé un entrepreneur, M. Guido Righetti de Villars-Bramard.
- Le matériel de charpente est sur place.
- La fin des travaux extérieurs, y compris le crépis de façade peut être programmé pour fin mai, avec un mois de marge à fin juin, en cas d'intempéries ou conditions exceptionnelles.
- Je ne m'occuperai pas du chantier."
Durant cette période, les époux Cantaluppi se sont plaints du fait que l'ordre de suspension des travaux n'était pas respecté; le constructeur, pour sa part, a fait valoir qu'il a dû, à cette époque, remettre en état le chantier mis à mal par deux ouragans.
Quoi qu'il en soit, une convention a été conclue les 24 et 25 février 1998 entre la municipalité, le constructeur et l'entrepreneur Guido Righetti, chargé des travaux. Aux termes de celle-ci, Etienne Birbaum s'engageait à exécuter les travaux avec l'aide de l'entrepreneur précité, cela durant un horaire normal et sans désemparer; ceux-ci devant être terminés pour le 30 juin 1998 au plus tard, sous réserve d'un éventuel empêchement. En conséquence, la municipalité a levé son ordre d'interruption des travaux, notifié le 7 janvier 1998.
C. Serge et Evelyne Cantaluppi ont recouru au Tribunal administratif contre cette décision, demandant le retrait du permis de construire et la démolition des travaux exécutés, ainsi que la constatation d'un déni de justice de la municipalité. Au vu de cette dernière conclusion, le Tribunal administratif a invité l'autorité intimée à statuer sur les demandes des recourants tendant à obtenir la révocation au sens large du permis de construire; l'intimée a répondu, par l'intermédiaire de son conseil, qu'elle n'entendait pas retirer celui-ci.
Les recourants ont attaqué derechef cette décision, précisant les conclusions de leur premier recours de la manière suivante:
"ordonner le retrait, subsidiairement la révocation du permis de construire délivré le 5 août 1996".
Le tribunal de céans a tenu une première audience à Payerne le 18 novembre 1998. A cette occasion, il a procédé à une inspection locale au cours de laquelle il a pu constater que les travaux extérieurs de la villa elle-même étaient à peu près terminés (on notait toutefois la présence d'un balcon inachevé; quant aux portes de garages, le constructeur lui-même estimait devoir les remplacer), mais que les aménagements intérieurs n'avaient pratiquement pas commencé. Le tribunal a pu constater également que les abords de la villa étaient occupés par divers dépôts de matériel, une partie de celui-ci devant être réutilisé dans la construction en cours.
Le tribunal a constaté encore que certains travaux avaient été réalisés, alors qu'ils n'étaient pas prévus par les plans. Tel est le cas notamment d'un accès à la terrasse, réalisé sous forme de coursive. De même, le constructeur a réalisé deux places de parc, côté chemin des Fauvettes, sur l'emprise de l'accès au garage à bateau; il s'agit d'une surface horizontale qui remplace le cheminement dénivelé jusqu'au garage précité.
Après une suspension devant permettre aux parties de mettre sur pied cas échéant une solution transactionnelle, l'instruction a été reprise le 27 août 1999, à la demande des recourants.
Par arrêt du 20 octobre 1999, la cour de céans a partiellement admis le recours, dans le sens qu'il a constaté que la municipalité avait commis un déni de justice en refusant de statuer formellement d'une part sur la demande de retrait du permis de construire, d'autre part sur la dénonciation des recourants relatives à la non-conformité de la construction aux plans mis à l'enquête, voire la non-réglementarité des modifications apportées au projet initial. Dans les considérants de son arrêt, le tribunal a invité l'autorité intimée à statuer sans délai sur ce point, cette invitation n'étant toutefois pas reprise dans le dispositif de l'arrêt.
Au demeurant, la cour de céans a considéré que le refus de la municipalité de retirer le permis de construire sur la base de l'art. 118 al. 3 LATC apparaissait justifié en février, voire en avril 1988. Ignorant tout de l'évolution du chantier depuis l'audience du 18 novembre 1998, ces éléments de fait ne figurant pas au dossier, elle n'était pas en mesure de se prononcer sur le point de savoir si un retrait du permis se justifiait entre-temps. Au vu de l'état du dossier, le tribunal n'était pas en mesure non plus de trancher la question de la non-conformité de la construction réalisée avec les plans mis à l'enquête. Enfin, en l'absence d'un motif de retrait du permis litigieux, il n'appartenait pas au tribunal d'examiner le caractère réglementaire ou non du projet autorisé en 1996.
D. Sur interpellation du Tribunal administratif, l'autorité intimée a décidé, le 19 septembre 2000, de "ne pas retirer le permis de construire relatif aux aménagements réalisés sur la propriété de M. Birbaum, ainsi qu'en ce qui concerne le solde des travaux à exécuter, les travaux autorisés et aménagés à ce jour étant conformes à la réglementation applicable en la matière".
E. Par acte du 10 octobre 2000, Serge et Evelyne Cantaluppi ont recouru au Tribunal administratif contre cette décision, concluant avec dépens à ce que le tribunal constate que les travaux faisant l’objet du permis de construire du 5 août 1996 ne sont pas conformes à la réglementation applicable en la matière et notamment au règlement sur le plan général d’affectation et de la police des constructions de la Commune de Payerne entré en vigueur le 13 mars 1996 (ci-après: RPGA) (I); qu'il constate également que les travaux réalisés sur la base du permis délivré ne sont pas conformes à ceux prévus par ce permis et que les travaux ainsi réalisés ne sont au surplus pas conformes à la réglementation applicable en la matière et notamment au RPGA de Payerne (II); qu'il constate que les travaux intérieurs n'étaient pratiquement pas commencés le 18 novembre 1998, n'avaient pas avancé le 26 novembre 1999 et étaient toujours dans cet état, à tout le moins au 10 octobre 2000 (III); qu'il prononce le retrait ou la péremption du permis de construire délivré (IV); et ordonne en conséquence la démolition de tout ou partie des ouvrages exécutés sur la base du permis (V); subsidiairement qu'ordre soit donné à la municipalité d'exiger une nouvelle mise à l'enquête ou éventuellement une mise à l'enquête complémentaire (VI).
F. Le tribunal de céans a tenu une nouvelle audience à Payerne le 8 février 2001. Au cours de l'inspection locale qui l'a précédée, il a pu constater que les travaux extérieurs étaient achevés, mais que le perron d'accès et la terrasse étaient disposés différemment que sur les plans mis à l'enquête, qu'ils ont été surélevés et que leurs dimensions étaient supérieures à celles initialement prévues. Le "vide sanitaire" sous la terrasse a été fermé par des cloisons. En outre, plusieurs dépôts de matériel se trouvaient toujours entassés autour de la villa, en partie recouverts par des bâches.
Le tribunal a constaté par ailleurs que les aménagements intérieurs étaient loin d'être achevés. Les travaux ont certes avancé au rez-de-chaussée, mais celui-ci (dans sa partie touchée par l'agrandissement) n'est toujours pas habitable. Quant à l'étage, le constructeur en a fermé l'accès depuis l'intérieur, en attendant de pouvoir reprendre les travaux. Il a en effet exposé qu'il avait été malade et qu'il n'avait pas les moyens de faire avancer le chantier à l'heure actuelle. Cela étant, tant le tribunal que les recourants ont renoncé à visionner l'étage à nouveau.
Considérant en droit:
1. Les recourants ont pris trois conclusions en constatation: ils ont demandé que le tribunal constate que les travaux faisant l’objet du permis de construire du 5 août 1996 ne sont pas conformes à la réglementation applicable en la matière et notamment au RPGA (I), que les travaux réalisés sur la base du permis délivré ne sont pas conformes à ceux prévus par ce permis et qu'ils ne sont au surplus pas conformes à la réglementation applicable en la matière (II) et que les travaux intérieurs n'étaient pratiquement pas commencés le 18 novembre 1998, n'avaient pas avancé le 26 novembre 1999 et étaient toujours dans cet état, à tout le moins au 10 octobre 2000 (III).
a) Tant la jurisprudence que la doctrine rattachent les conditions de recevabilité de l'action en constatation à l'art. 25 PCF, qui prévoit que l'action peut être intentée "lorsque le demandeur a un intérêt juridique à une constatation immédiate" (ATF 122 II 97 consid. 1; arrêt du TA du 1 novembre 1991 publié in RDAF 1992, 129; Habscheid, A. p. 158).
La première condition de recevabilité est que le demandeur puisse faire valoir un intérêt à la constatation de l'existence ou de l'inexistence d'un rapport de droit, soit un intérêt qui peut être de fait ou de droit, mais qui doit être essentiel et digne de protection (SJ 1987 p. 75). Le demandeur doit en second lieu justifier d'un intérêt à la constatation immédiate du rapport de droit litigieux (ATF 91 II 401 = JT 1966 I 514). Cette condition fait défaut lorsque le demandeur est à même de réclamer, en sus de la constatation, une prestation exécutoire (ATF 97 II 375 = JT 1973 I 59). Autrement dit, l'action constatatoire n'est recevable que si l'intérêt digne de protection ne peut pas être préservé au moyen d'une décision formatrice, c'est-à-dire constitutive de droits et d'obligations (ATF 121 V 317 consid. 4a et les références citées). L'action en constatation de droit n'a donc, en principe, qu'un caractère subsidiaire.
Ces principes, dégagés par la jurisprudence dans les litiges régis par le droit privé matériel s'agissant de l'admissibilité des actions en constatation, paraissent transposables au contentieux de droit public (ATF 122 II 97 consid. 1, rés. RDAF 1997 I 465; ATF 123 II 16 consid. 2 = RDAF 1997 II 535 et note E. P. in RDAF 1997 I 560; v. également Poudret/Wurzburger/Haldy, CPC annoté, Lausanne 1991, note 2 ad art. 265 CPC et RDAF 1978, 46). On peut également raisonner en appliquant par analogie les principes dégagés par la jurisprudence du Tribunal fédéral en matière d'actions en fixation de droit (en droit civil; v. les références données par Poudret/ Wurzburger/Haldy, op. cit., ibid.); il résulte en effet de celle-ci que l'action en constatation de droit n'est pas ouverte, faute d'un intérêt suffisant, lorsque l'action condamnatoire peut être déposée d'emblée (arrêt du TA du 1 novembre 1991 précité; voir également, par analogie, ATF 114 II 253 = JT 1989 I 333 consid. 2, et 109 II 51 consid. 2).
b) En l'espèce, les recourants étaient à même de prendre des conclusions en condamnation et ils en ont prises. Ils ne peuvent dès lors faire valoir un intérêt actuel suffisant aux constatations qu'ils ont requises du tribunal de céans.
c) Au surplus, la conclusion I tendant à la constatation de la non-conformité des travaux faisant l'objet du permis de construire du 5 août 1996 à la réglementation communale est irrecevable pour une autre raison encore.
Les recourants ont en effet mis en doute l'autorité de la chose jugée du permis octroyé dans leurs précédents recours déjà. Or, comme le tribunal l’a fait remarquer dans son arrêt du 20 octobre 1999, rendu dans le cadre de la présente affaire, ce grief n’est pas recevable. Il n'y a en effet pas lieu de procéder à un contrôle de la réglementarité du permis octroyé, puisque les recourants ont accepté la situation en retirant leur opposition sans réserve sur ce point. Dans la convention passée entre les parties en juillet 1996, ne figure aucune remarque concernant une non-conformité par rapport au règlement communal des plans mis à l’enquête. Revenir à présent sur ce point serait contraire aux principes de la sécurité du droit et de la bonne foi.
Les conclusions en constatation des recourants sont donc irrecevables.
2. Les recourants ont pris comme conclusion condamnatoire que la Cour de céans prononce le retrait ou la péremption du permis de construire délivré et ordonne la démolition de tout ou partie des ouvrages exécutés sur la base du permis.
a) Les recourants soutiennent que la suspension des travaux début 1998 autorisait, voire contraignait la municipalité à examiner à nouveau le projet mis à l'enquête et, si elle constatait la non-conformité du projet à la réglementation en vigueur, à révoquer le permis pour les travaux non encore exécutés. Ils demandent en quelque sorte la reconsidération d'une décision d'octroi de permis entrée en force.
b) D'après la jurisprudence du Tribunal fédéral et du Tribunal administratif, il découle du caractère impératif du droit public qu'un acte administratif qui ne concorde pas ou qui ne concorde plus avec le droit positif doit pouvoir être modifié. Cependant, la sécurité du droit peut imposer qu'un acte qui a constaté ou créé une situation juridique ne puisse pas être remis en cause. En l'absence de règles sur la révocation prévues dans la loi, l'autorité doit mettre en balance d'une part l'intérêt à une application correcte du droit objectif et d'autre part les exigences de la sécurité du droit. Celles-ci l'emportent en principe lorsque la décision en cause a créé un droit subjectif au profit de l'administré, lorsque celui-ci a déjà fait usage d'une autorisation obtenue - en droit de la construction en particulier en commençant les travaux ou en investissant des sommes considérables en vue de ces travaux (Benoît Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, p. 216; ATF 97 I 881) -, ou encore lorsque la décision est le fruit d'une procédure au cours de laquelle les divers intérêts en présence ont fait l'objet d'un examen approfondi, notamment s'agissant de la procédure d'enquête publique qui permet d'élucider d'une manière approfondie les questions de fait et de droit (ATF 107 Ib 35 = JT 1983 I 558; AC 00/5499 du 30 septembre 1997; AC 95/0159 du 2 mai 1996; AC 93/287 du 1er juillet 1994; P. Moor, Droit administratif, 1991, II p. 222 ss. et références citées).
Cette règle n'est cependant pas absolue et la révocation peut intervenir même dans l'une des trois hypothèses précitées lorsqu'elle est commandée par un intérêt public particulièrement important ou lorsque les circonstances de fait ou de droit déterminantes se sont modifiées (ATF 115 Ib 152; ATF 109 Ib 252-253, consid. 4) ou alors, au contraire, les exigences de la sécurité du droit peuvent être prioritaires même lorsqu'aucune de ces trois hypothèses n'est réalisée (ATF 121 II 276, 119 Ib 155 et les références citée; AC 99/0196 du 7 février 2000). Le Tribunal fédéral a ainsi admis que, dans certaines circonstances particulières, l'exigence de la sécurité du droit peut l'emporter même si l'exécution du permis n'avait pas suivi un cours normal (ATF 107 Ib 37 = JT 1983 I 559; voir aussi Max Gisler, Baubewilligung und Baubewilligungsverfahren, Reihe Verwaltungsrecht Band 1, Diessenhoffen 1977, p. 301, cité par Bovay, pour qui l'écoulement du temps constitue un des facteurs influant sur la décision de révocation). Un autre facteur sont les assurances que l'autorité, en l'espèce la municipalité, a données à l'administré et dont celui-ci se prévaut.
c) Le droit vaudois de la construction prévoit cependant une disposition spéciale contenue à l'art. 118 al. 3 LATC, qui permet de déroger au principes généraux exposés ci-dessus et à ceux de la reconsidération ou de la révision invoqués par les recourants. C'est sous l'angle de cet article qu'il convient d'examiner la question de savoir si le permis peut, en l'espèce, être retiré au constructeur.
L'art. 118 al. 1 à 3 LATC stipule ce qui suit :
"Le permis de construire est périmé si, dans le délai de deux ans dès sa date, la construction n'est pas commencée.
La municipalité peut en prolonger la validité d'une année si les circonstances le justifient.
Le permis de construire peut être retiré si, sans motifs suffisants, l'exécution des travaux n'est pas poursuivie dans les délais usuels; la municipalité ou, à défaut, le Département des travaux publics peut, en ce cas, exiger la démolition de l'ouvrage et la remise en état du sol ou, en cas d'inexécution, y faire procéder aux frais du propriétaire."
Il résulte du texte de l'alinéa 3 de l'art. 118 LATC que cette disposition constitue une "Kannvorschrift". Il n'en résulte pas que l'application de cette règle puisse se faire de manière discrétionnaire. En particulier, une municipalité ne peut, par exemple, se contenter de constater que les conditions du retrait du permis de construire énumérées par la loi sont remplies pour en conclure, comme dans un syllogisme, par un retrait du permis de construire. De même, elle ne saurait se borner à constater l'existence d'une mauvaise foi du constructeur (non établie en l'espèce) pour rendre une telle décision; le retrait du permis de construire ne peut pas, en effet, être prononcé pour des motifs d'admonestation. On ne saurait perdre de vue, dans le cadre de l'art. 118 LATC, la nature du permis de construire, à savoir celle d'une autorisation de police à laquelle l'administré a droit. La faculté que donne aux municipalités cette disposition, comprise selon une interprétation systématique, ne peut être utilisée que pour assurer l'un des buts d'intérêt public poursuivi par la LATC (ordre, tranquillité et sécurité publique, voire esthétique, tous intérêts mentionnés au titre VI de cette loi); en outre, le retrait du permis de construire ne sera dans la règle pas suffisant à assurer le rétablissement d'une situation conforme à ces intérêts publics, de sorte que d'autres mesures, d'ailleurs mentionnées à l'alinéa 3 (démolition, remise en état du sol notamment) doivent en principe être prises simultanément à celle-ci. Il est clair, en revanche, que la municipalité dispose dans ce cadre d'une très large liberté d'appréciation dans le choix des mesures concrètes qu'elle entend utiliser pour rétablir une situation conforme au droit, étant précisé que le retrait du permis de construire, respectivement l'ordre de démolir apparaissent à cet égard comme une ultima ratio. En effet, ces mesures présentent une certaine gravité et doivent respecter le principe de proportionnalité.
d) L'application de l'art. 118 al. 3 LATC suppose que soient réunies à tout le moins trois conditions. Il faut tout d'abord que l'exécution des travaux ait commencé. Il faut ensuite que l'exécution de ces travaux ne soit pas poursuivie dans des délais usuels et, enfin, que cette situation ne repose pas sur des motifs suffisants. Il convient d'examiner ci-après successivement ces deux conditions, puis on examinera encore les conséquences qu'il faut déduire de la nature même de la norme contenue à l'art. 118 al. 3 LATC (ci-dessous lettre e).
aa) Les recourants, il est vrai, contestent le début d'exécution des travaux. Plus exactement, s'ils admettent que la démolition de la toiture antérieure avait bien eu lieu à la date de la suspension des travaux (le 7 janvier 1998), ils font valoir que l'agrandissement lui-même et surtout la surélévation projetée n'avait pas encore débuté; en conséquence, la municipalité pouvait et devait, selon eux, réexaminer à ce moment-là la réglementarité du projet de transformation. Le tribunal retient au contraire que le projet autorisé en 1996 forme un tout; dès l'instant que le constructeur a entrepris la réalisation d'un élément important - et d'ailleurs ici irréversible -, telle la démolition de la toiture de la villa à transformer, il faut considérer que l'on est alors en présence d'un début des travaux au sens de l'art. 118 al. 3 LATC. Au demeurant, l'argumentation des recourants eût été pertinente dans le cadre de l'art. 118 al. 2 LATC (si les travaux n'avaient pas débuté, la municipalité aurait pu, voire dû réexaminer la réglementarité du projet dans le cadre d'une demande de prolongation de la validité du permis délivré : RDAF 1193, 144 TF); elle ne l'est pas, en revanche, s'il s'agit d'appliquer l'al. 3 de cette disposition.
bb) L'exécution des travaux doit ne pas s'être poursuivie dans des délais usuels. L'ancienne CCRC, saisie généralement de causes dans lesquelles le délai de péremption du permis de construire était déjà échu, a procédé à une comparaison entre l'avancement normal que devrait présenter un chantier, compte tenu de la main d'oeuvre minimum, appréciée en fonction de l'ampleur du projet, et l'évolution effective de celui-ci (RDAF 1983, 383).
cc) Le retard des travaux, respectivement leur arrêt doit intervenir sans motifs suffisants. On note d'emblée le lien entre cette troisième condition et la précédente, dans la mesure où ce qui est usuel est présumé justifié, de même que le retard dans l'avancement des travaux fondé sur des motifs que l'on rencontre fréquemment dans les métiers du bâtiment devraient l'être également.
dd) Dans le cas présent, il n'est pas contesté que les travaux ne se sont pas poursuivis dans les délais usuels. Dans son dernier rapport du 20 novembre 2000, la municipalité précise que, si les travaux extérieurs sont à présent achevés, les travaux intérieurs de maçonnerie ne sont achevés qu'à l'état brut, tant au rez-de-chaussée qu'à l'étage. Il reste encore tous les travaux du second oeuvre et d'équipement à réaliser. Or, le permis a été octroyé il y a plus de 4 ans et demi. Il a pu être constaté à l'inspection locale du 8 février 2001, que les travaux extérieurs étaient achevés, mais que les travaux intérieurs n'avaient guère avancé.
Le constructeur a tout d'abord expliqué que les travaux avaient été interrompus à deux reprises par des intempéries (en 1997 et 1998). A l'audience du 8 février, il a expliqué qu'il venait d'être malade et qu'il n'avait de toute façon pas les moyens, à l'heure actuelle, d'achever les travaux. Selon la jurisprudence du Tribunal administratif (arrêt TA, AC 94/0277 du 28 avril 1995), des motifs d'ordre financier peuvent figurer parmi les circonstances de nature à justifier une prolongation des permis de construire, en application de l'art. 118 al. 2 LATC. Il n'y a pas de raison de ne pas admettre la même solution dans le cadre de l'alinéa 3 de cette même disposition.
ee) En l'espèce, les trois conditions objectives de l'art. 118 al. 3 LATC paraissent ainsi réunies; il n'est toutefois pas nécessaire de résoudre cette question de manière définitive, au vu des considérations qui suivent.
e) Dans son pouvoir d'appréciation, l'autorité compétente doit procéder à une pesée des intérêts en présence, à savoir l'intérêt public menacé par le chantier, d'une part, et l'intérêt privé du constructeur (sous-jacent aux "motifs suffisants"), d'autre part. Une telle pesée des intérêts est seule compatible avec le respect du principe de la proportionnalité.
En l'espèce, la visite des lieux n'a pas permis de constater que le chantier constituerait un danger pour le public, en tout cas pas d'une gravité telle à justifier une révocation ou un retrait du permis de construire. Il n'y a pas non plus de danger résultant d'un bâtiment menaçant ruine (RDAF 1983 p. 383 et la jurisprudence citée). La situation créée par la durée des travaux porte sans doute une atteinte d'ordre esthétique au voisinage immédiat du projet (intérêt privé protégé par l'art. 86 LATC), en même temps que des nuisances, mais ces atteintes ne sont pas d'une gravité telle qu'elle justifierait le recours à l'ultima ratio prévue par l'art. 118 al. 3 LATC. Au demeurant, mis à part les dépôts de matériel qui se trouvent toujours entassés autour de la villa, et dont les recourants n'ont pas demandé l'enlèvement, les aménagements extérieurs sont pratiquement achevés. Comme l'admettent les recourants eux-mêmes, ce sont les travaux intérieurs qui ne le sont pas. Les travaux ont certes avancé au rez-de-chaussée, mais celui-ci n'est toujours pas habitable. Quant à l'étage, le constructeur en a fermé l'accès depuis l'intérieur, en attendant de pouvoir reprendre les travaux et les recourants ont renoncé à son inspection.
Dès lors, un retrait du permis de construire avec ordre de démolition de l'ensemble des ouvrages exécutés pour inachèvement des travaux intérieurs constituerait une mesure manifestement disproportionnée. Au vu de l'état d'avancement du chantier, le préjudice que le constructeur aurait à subir d'une démolition totale de l'ouvrage serait sans commune mesure avec l'intérêt privé plutôt faible des voisins recourants, fondé essentiellement sur les nuisances du chantier et d'ordre principalement esthétique, d'une part, et de l'intérêt public au respect des principes de la légalité, de l'égalité de traitement et de la sécurité, d'autre part.
Il s'ensuit que le recours doit être rejeté dans la mesure où il demande le retrait ou la péremption du permis de construire délivré et, en conséquence, la démolition de l'ensemble des ouvrages exécutés sur la base du permis.
On aurait pu imaginer aussi un retrait partiel de l'autorisation précitée, en tant qu'elle concernait l'aménagement de l'étage. Là encore toutefois, il apparaît que l'intérêt public à une telle mesure est faible en l'état (lors de l'inspection locale, il est en effet apparu que l'accès à l'étage est actuellement condamné), les recourants ne faisant guère valoir non plus d'intérêt privé dans ce sens, s'agissant en effet de travaux intérieurs. Il n'y a donc pas lieu, dans la présente procédure, de prononcer un tel retrait partiel (mais il n'est pas exclu que la municipalité doive se poser à nouveau la question à l'avenir).
3. Les recourants se plaignent de la non-conformité de la réalisation avec les plans mis à l’enquête publique et font valoir que le coefficient d’occupation du sol (COS) serait largement dépassé.
a) La municipalité intimée admet dans son mémoire-réponse que l'ouvrage réalisé n'est pas entièrement conforme aux plans mis à l'enquête publique. En effet, le constructeur a réalisé une terrasse plus grande que celle mise à l’enquête publique: au lieu des 15 m2 mis à l’enquête, la terrasse réalisée mesure 27 m². En outre, M. Birbaum a fait réaliser un perron supplémentaire. L'autorité intimée estime toutefois que ces dépassements ne violent pas le RPGA, dans la mesure où le COS ne serait pas dépassé.
On peut se dispenser d'examiner si les travaux non autorisés auraient dû être soumis à une enquête publique complémentaire, puisque ces travaux - comme on va le voir ci-après n'auraient de toute façon pas pu être autorisés, en raison du dépassement du COS autorisé.
b) En effet, l’art. 44 RPGA stipule que le coefficient d’occupation du sol, en zone villas, ne peut excéder 1/5 de la surface de la parcelle. La définition de la surface bâtie est donnée notamment à l’art. 35 al. 2 RPGA, applicable par analogie à la zone villas, s’agissant des critères de définition d’une telle surface. Selon cette disposition, la surface bâtie est la projection horizontale des constructions, sans tenir compte des terrasses non couvertes, des perrons, des balcons et des loggias, pour autant que leur largeur n’excède pas 2,50 m, ainsi que des constructions souterraines.
Il ressort toutefois du dossier, ainsi que de l'inspection locale que la terrasse incriminée n'a pas été aménagée à même le sol mais qu'elle a été surélevée, partiellement fermée et que sa largeur dépasse, par endroits, la largeur admissible; quant au perron, réalisé en surplomb, auquel on accède par un escalier métallique, il présente lui aussi des dimensions trop importantes.
aa) Comme le terrain est légèrement en pente, un des côtés de la terrasse s'insère dans le sol naturel, tandis que les deux autres en émergent jusqu'à une hauteur de 1,2 m au point le plus haut. Au surplus, le vide sanitaire situé sous la terrasse a été fermé. L'ouvrage comporte donc un volume hors sol, fermé, dont l'impact visuel est manifeste. Enfin, sa largeur de 2,95 m dépasse la largeur maximale admise par l'art. 35 al. 2 RPGA pour les balcons.
Suivant la jurisprudence, un aménagement comprenant un mur plein et qui prolonge une façade constitue, au même titre qu'un balcon fermé latéralement, un avant-corps, qui doit être pris en compte dans le calcul du COS (v. à ce propos RDAF 1975, 208, TA, AC 97/0001 et la jurisprudence citée). Les autres critères pris en considération par la jurisprudence sont notamment l'impact visuel de l'objet et l'existence d'éléments de couverture ou de fermeture du volume considéré (v. notamment RDAF 1975, 208 précité et 1974, 229). Sur la base de cette jurisprudence, la terrasse incriminée doit être considérée comme un avant-corps, prolongeant en quelque sorte le bâtiment auquel il est accolé. Au surplus, sa largeur excède les 2,5 m admis par le règlement communal, dans le cas des balcons.
bb) Quant au perron d'accès et à la passerelle reliant celui-ci à la terrasse, il convient de vérifier si on se trouve en présence d'éléments similaires à des balcons. En effet, de jurisprudence constante, les balcons ne doivent être comptés ni pour calculer la surface construite, ni pour déterminer la distance jusqu'à la limite de propriété. Toutefois, cette même jurisprudence précise que seuls peuvent être qualifiés de balcons les ouvrages formant une saillie réduite sur une façade de 1,5 m en profondeur au maximum, sauf disposition contraire (Droit vaudois de la construction, édition 1994, glossaire, note 1 ad "balcon" et les prononcés cités, page 357 s.; TA, AC 00/7475). En l'espèce, l’art. 35 al. 2 RPGA admet que les perrons et balcons sont exclus du calcul du COS pour autant que leur largeur n’excède pas 2,50 m. Or, l'inspection locale a permis de constater que la largeur du perron, mesuré depuis la façade de la maison, atteignait pratiquement 2,8 m. Force est de constater que la largeur maximale autorisée est dès lors dépassée en ce qui concerne le perron. Tel n'est toutefois pas le cas de la passerelle.
cc) Il découle des considérations qui précèdent que tant la terrasse que le perron constituent des constructions soumises aux règles sur la surface, l'implantation ou la distance aux limites et qu'il faut donc en tenir compte dans le calcul du COS (TA, AC 98/0031 du 18 mai 1998; voir aussi Jean-Luc Marti, Distances, coefficients et volumétrie des constructions en droit vaudois, pp. 153 ss et la jurisprudence citée, en particulier celle publiée in RDAF 1958,155; 1974, 222 et 1978, 421).
c) aa) En vertu de l’art. 44 RPGA, le COS autorisé pour une parcelle de 1079 m2 est de 215,8 m². Or, dans son rapport du 26 novembre 1999, l’autorité intimée parvient à un total de 225 m², en prenant en considération les éléments suivants:
- le bâtiment existant 157 m²
- l’agrandissement 17 m²
- le garage cadastré 36 m²
- terrasse de 27,7 m²
- perron d’entrée de 9,3 m²
- dépendance non cadastrée 2,5 x 6 m 15 m²
- 2 places de parc
- entrepôts de matériaux ______
Total 225 m²
La municipalité explique qu'elle a ajouté au COS autorisé de 215,8 m2 un COS supplémentaire de 40 m2 sur la base de l’art. 98 RPGA, ce qui porte, selon elle, le COS autorisé à 255,8 m2. Elle admet que ce n'est que grâce à ces 40 m2 supplémentaires que le COS serait respecté.
bb) C'est à tort cependant que l'intimée se prévaut de l'art. 98 RPGA. Cette disposition prévoit que, dans les zones de villas et zones de l'ordre non contigu, la municipalité peut autoriser exceptionnellement, sur des parcelles dont le coefficient d’occupation du sol a atteint ou dépassé le maximum, la construction de garages d’une surface de 40 m2 pour une ou deux voitures, au sens de l'art. 39 RATC, pour autant que le besoin puisse être prouvé. Si le COS est épuisé, notamment compte tenu d'un garage existant, on ne peut en revanche invoquer l'art. 98 RPGA pour agrandir une villa ou créer un avant-corps.
En l'espèce, le garage existait déjà au moment de la demande de permis de construire. Dans la mesure où la municipalité entend se prévaloir d'un garage déjà existant pour justifier a posteriori un dépassement du COS, elle méconnaît tant la portée que le but de l'art. 98 RPGA.
Dans ces conditions, il ne se justifie pas d’ajouter un COS supplémentaire de 40 m² au coefficient autorisé. Celui-ci est donc dépassé de 9,5 m², sans compter la surface supplémentaire de la terrasse et du perron d'accès.
Le recours doit donc être admis sur ce point.
4. Sur le vu de ce qui précède, il convient d'ordonner au constructeur de remettre l'ouvrage dans un état conforme au permis de construire délivré en 1996. A défaut, la démolition des objets non conformes pourra être ordonnée. Il s'agit en particulier de revenir au projet autorisé en ce qui concerne la terrasse et le perron d'accès. Quant à la passerelle permettant d'accéder à la terrasse depuis l'extérieur, elle pourra être conservée.
5. Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission partielle du recours, dans la mesure où il est recevable. Au vu de cette issue, les dépens sont compensés. Un émolument de justice de 2'500 francs est mis à la charge des parties, à raison de 1000 francs à la charge d'Etienne Birbaum, de 1000 francs à la charge de la Municipalité de Payerne et de 500 francs à la charge de Serge et Evelyne Cantaluppi, solidairement entre les époux (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est partiellement admis, dans la mesure où il est recevable.
II. Le constructeur Etienne Birbaum est invité à rendre l'ouvrage réalisé conforme au permis de construire délivré le 5 août 1996, d'ici au 31 octobre 2001.
III. Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge des parties à raison de 1000 (mille) francs à la charge d'Etienne Birbaum, de 1000 (mille) francs à la charge de la Municipalité de Payerne et de 500 (cinq cents) francs à la charge de Serge et Evelyne Cantaluppi, solidairement entre ces derniers.
IV. Les dépens sont compensés.
ft/jdq/Lausanne, le 3 mai 2001
Le président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.