CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 13 mars 2001
sur le recours formé par la Municipalité de Leysin, représentée par Me Jacques Haldy, avocat à Lausanne
contre
les décisions du 18 octobre 2000
1) du Service de l'aménagement du territoire,
2) du Service des forêts, de la faune et de la nature, Conservations de la faune et de la nature,
3) de l'Inspecteur forestier du 3ème arrondissement, Service des forêts, de la faune et de la nature,
relatives au projet d'équipement du domaine touristique "Secteur Aï-Leysin" en vue d'un enneigement artificiel.
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Composition de la section: M. Vincent Pelet, président; M. Jean-Daniel Rickli et M. Antoine Thélin, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. La Commune de Leysin a déposé par l'intermédiaire du bureau d'études hydrauliques André Murisier, ingénieur ETS, un dossier de demande de permis de construire en vue de l'aménagement d'une installation d'enneigement dans le secteur Aï-Leysin. Le projet comprend la réalisation d'un lac d'accumulation d'une capacité de 25'000 m³ dans la "Combe de Chaux d'Aï" et la réalisation d'un réseau de canalisations reliant le lac d'Aï au départ des télécabines de la Berneuse et de Mayen comprenant 46 points de raccordement à canon à neige (les points nos 44, 45 et 46 remontent depuis le lac d'Aï en direction de la Berneuse).
Le dossier comprend un mémoire technique réalisé par l'ingénieur André Murisier du 30 avril 1999. Il ressort de ce document que l'installation projetée doit permettre d'enneiger localement le secteur Aï-Leysin dans un premier temps et ultérieurement servir de base pour un enneigement systématique de la piste bleue de retour au départ des télécabines, les conduites étant posées en fouille sur la piste sans modification de terrain ou de tracé de la piste. Des enneigeurs mobiles pourront se brancher sur les regards disposés le long du parcours à une distance de 70 à 90 m entre eux. Le rapport comporte des précisions utiles sur la disponibilité en eau en précisant qu'un pompage d'appoint sera installé au réservoir d'eau potable de Tresseleire avec un débit limité à 5 l/s (ce réservoir est lui-même alimenté par les sources du Coussy et de la Loudze dont les excédents sont utilisés depuis 1989 pour produire de l'énergie électrique par turbinage). En outre, le lac d'accumulation sera alimenté par la fonte des neiges au printemps, les eaux de pluie, de fonte et de ruissellement collectées, les petites sources du secteur ainsi que le torrent de Chaux de Mont. L'eau disponible sur le site serait ainsi largement suffisante pour enneiger une surface totale d'environ 4,5 hectares couvrant la totalité des besoins. Selon le rapport technique, le dimensionnement de l'installation est destiné à enneiger une surface d'environ 4,3 hectares. En outre, l'ouverture de la fouille entre Aï et Leysin donnera à la commune l'occasion de poser une canalisation permettant d'acheminer les eaux usées du hameau d'Aï à la station d'épuration. Le dossier comporte également une étude de faisabilité réalisée par le bureau Beat Plattner à Sion. Les conclusions de l'étude précisent que le projet d'enneigement local est non seulement faisable, mais conforme au plan partiel d'affectation en vigueur et que la création de l'infrastructure pour l'enneigement local améliore de façon notable l'aspect concurrentiel de la station et s'intègre parfaitement dans une politique de développement et de modernisation du domaine skiable. La demande, mise à l'enquête publique du 18 juin au 8 juillet 1999, a soulevé différentes interventions.
Le dossier de la demande a été transmis aux services concernés de l'administration cantonale qui ont communiqué leur décision à l'autorité communale le 18 octobre 1999. Le Service de l'aménagement du territoire (SAT) a refusé de délivrer l'autorisation spéciale requise en estimant que le dossier était incomplet, notamment en ce qui concerne la délimitation des surfaces enneigées artificiellement et l'impact du projet sur l'environnement. La Commission de coordination interdépartementale pour la protection de l'environnement a déclaré soutenir l'avis du SAT. Le Service des forêts, de la faune et de la nature (SFFN), Conservations de la faune et de la nature, a, lui aussi, refusé son autorisation. Il estime que les caractéristiques du projet permettraient d'enneiger une surface supérieure à 43'000 m² compte tenu de la longueur de la piste (4'700 m), ce qui nécessiterait une étude d'impact. Il relève en outre que le rapport technique et l'étude de faisabilité n'analysent que succinctement les impacts sur la flore, la faune et le paysage, ce qui ne permettrait pas de se déterminer sur la compatibilité du projet avec la législation sur la protection de la nature. L'inspecteur forestier du 3ème arrondissement a également refusé de délivrer l'autorisation requise pour les travaux à réaliser en lisière de forêt notamment en raison de l'absence d'une étude d'impact et d'un plan des surfaces enneigées artificiellement. Le Service des eaux, sols et assainissement (SESA), division eaux souterraines aurait délivré l'autorisation spéciale requise sous réserve de mesures de précautions à prendre pour la protection des eaux de captage. Enfin le Service des transports relevait que le plan partiel d'affectation en vigueur devait être au préalable modifié et accompagné d'une étude d'impact en relevant que la notion d'enneigement ponctuel était inadéquate face à la pratique de l'enneigement systématique sur les tronçons équipés.
Agissant par l'intermédiaire de Me Jacques Haldy, la municipalité a recouru auprès du Tribunal administratif contre les décisions du SAT, du SFFN, Conservations de la faune et de la nature et de l'inspecteur forestier du 3ème arrondissement. Elle conclut à l'annulation de ces trois décisions et à l'octroi des autorisations requises en vue d'un enneigement mécanique local dans le domaine touristique du secteur Aï-Leysin.
La Section conservation de la nature du SFFN s'est déterminée sur le recours le 9 septembre 1999. Elle estime que le projet n'est pas conforme au plan partiel d'affectation du domaine touristique de Leysin en relevant que la capacité du lac d'accumulation projeté permettrait d'enneiger artificiellement plus de 150'000 m² sur plus de 35 cm de profondeur. Elle relève en outre que le chemin d'accès au bassin d'accumulation devrait aussi faire l'objet d'une demande de permis de construire. Elle se plaint au demeurant de l'absence d'études sérieuses concernant les impacts du projet sur l'environnement. Le SAT s'est déterminé le 31 janvier 2000 en concluant au rejet du recours dans la mesure où il est recevable. Enfin, la Section conservation des forêts a confirmé dans ses déterminations du 1er février 2000 le préavis de l'inspecteur des forêts du 3ème arrondissement, en particulier les demandes de précisions quant à l'importance du projet et ses impacts sur l'environnement. Les associations Pro Natura et Pro Natura Vaud (représentées par Me Laurent Trivelli), WWF Suisse et WWF Vaud, qui ont toutes fait opposition au projet d'équipement, se sont également déterminées, respectivement les 7 et 5 décembre 2000, en concluant implicitement pour les associations WWF - au rejet du recours.
La municipalité a déposé un mémoire complémentaire le 13 mars 2000.
Considérant en droit:
1. Le SAT met en doute la qualité pour recourir de la municipalité.
Le projet est compris dans le périmètre du plan partiel d'affectation du domaine touristique de Leysin, approuvé par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports le 12 juillet 1996 (actuellement Département des infrastructures). Ce plan comporte la délimitation de zones de loisirs et de pistes de ski qui se superposent sur la zone agricole du règlement communal concernant le plan d'extension et la police des constructions. Il s'agit donc d'une installation située hors des zones à bâtir pour laquelle le SAT a refusé l'autorisation spéciale requise par l'art. 24 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT) en considérant que le projet n'était pas conforme à l'affectation de la zone. Selon l'art. 34 al. 2 LAT du 22 juin 1979, les communes ont qualité pour recourir par la voie du recours de droit administratif au Tribunal fédéral contre des décisions sur les demandes de dérogation au sens de l'art. 24 LAT (v. ATF 107 Ib 170 ss). La juridiction cantonale de dernière instance doit par ailleurs reconnaître la qualité pour recourir au moins dans les mêmes limites que celles définies pour le recours de droit administratif au Tribunal fédéral contre les décisions qui sont rendues en application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (art. 33 al. 2 et 3 LAT). Il en résulte que la commune bénéficie d'un droit de recours particulier qui lui est accordé par le droit fédéral en matière de constructions situées hors de zones à bâtir.
2. La question essentielle que pose le recours est celle de savoir si le projet d'équipement du domaine skiable en vue d'un enneigement local est conforme aux règles définies par le plan partiel d'affectation du domaine touristique de Leysin et, dans la négative, s'il nécessite une étude d'impact sur l'environnement.
a) Le projet est situé pour l'essentiel dans la zone de pistes de ski régie par l'art. 10 du règlement annexé au plan partiel d'affectation du domaine touristique de Leysin (RPA ou règlement communal). Cette disposition est formulée comme il suit :
"La zone de pistes de ski est destinée à la création et l'entretien de pistes de ski généralement damées. Elles est superposée à la zone agricole de montagne ou à l'aire forestière non boisée, notamment aux chemins, pistes et pâturages forestiers.
Sont conformes à l'affectation de la zone :
a. des équipements pour le ski tels que remontées mécaniques, cabanons liés au ski ou à l'entretien des pistes, éclairage, installations pour l'enneigement local avec des appareils mobiles, limité à des surfaces inférieures à 2'000 m²;
b. l'aménagement d'aires pour sports ou loisirs d'été ne gênant pas le ski ou l'agriculture; pour autant qu'ils n'entraînent pas de modifications de terrains supérieures à 2'000 m².
Toute modification de l'état existant fait l'objet d'une autorisation spéciale de l'instance cantonale compétente. Elle est subordonnée à la compatibilité avec les intérêts majeurs de la protection de l'environnement, de la nature, du paysage et de la forêt."
La municipalité soutient en substance que l'infrastructure projetée, même si elle permet un enneigement systématique de toute la piste, ne sera utilisée dans un premier temps que pour enneiger des surfaces inférieures à 2'000 m² de sorte que toute l'infrastructure nécessaire à cet enneigement local devrait être considérée comme conforme à l'art. 10 du règlement communal. Cependant, une telle interprétation contrevient au texte de la disposition communale; l'art. 10 al. 2 lit. a RPA autorise en effet les installations pour l'enneigement local (...) limité à des surfaces inférieures à 2'000 m². Or l'installation projetée est dimensionnée, selon le rapport technique, pour une surface de l'ordre de 43'000 m². L'importance de cette infrastructure ne peut donc pas être assimilée à une "installation pour l'enneigement local". Il s'agit au contraire d'une infrastructure permettant l'enneigement systématique sur toute la longueur de la piste bleue qui relie le lac d'Aï à la station de départ des télécabines. Même si la municipalité souhaite utiliser cette infrastructure pour assurer un enneigement limité à une surface de 2'000 m², le tribunal doit constater que la capacité de l'équipement permet un enneigement bien plus important, qui ne peut être assimilé à un enneigement local au sens de l'art. 10 du règlement communal.
b) Dès lors que l'équipement projeté n'est pas conforme à la zone, il convient de déterminer si une autorisation exceptionnelle au sens de l'art. 24 LAT peut entrer en ligne de compte ou si l'importance des travaux nécessite l'adoption d'un plan partiel d'affectation. L'octroi de dérogations dans la procédure d'autorisation de construire trouve en effet ses limites dans l'obligation qui est faite aux cantons et aux communes d'établir des plans d'aménagement pour les activités qui ont des effets sur l'organisation du sol (art. 2 al. 1 LAT). Hors des zones à bâtir, le Tribunal fédéral exclut la voie dérogatoire de l'autorisation exceptionnelle de l'art. 24 LAT pour les constructions et installations qui, en raison de leur nature, ne peuvent être correctement appréciées que dans une procédure d'adoption de plans d'aménagement (ATF 115 Ib 148 consid. 5c, p. 150). La collectivité est alors soumise à une obligation spéciale de planifier. Pour déterminer s'il y a obligation spéciale de planifier, il faut se référer aux buts et principes régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT), au plan directeur cantonal (art. 6 à 8 LAT), à l'importance du projet au regard des règles qui prévoient la participation de la population (art. 4 LAT) et à la protection juridique des intéressés (art. 33 LAT; v. aussi ATF 114 Ib 315 consid. 3a). La jurisprudence précise ensuite que les constructions et installations soumises à une étude de l'impact sur l'environnement devraient en principe être examinées et localisées dans le cadre de l'élaboration d'un plan spécial (ATF 119 Ib 439 consid. 4), seule procédure susceptible de permettre la prise en compte de l'ensemble des intérêts déterminants dans le choix de l'implantation et d'assurer le droit de participation de la population à la planification. Selon la jurisprudence actuelle "aucune dérogation selon l'art. 24 LAT ne peut être accordée pour des ouvrages et des installations qui, par leur nature, ne peuvent être appréhendés de manière adéquate que par une procédure de planification; ainsi, lorsqu'un projet de construction n'est pas conforme à la destination de la zone, il ne peut être autorisé que par une modification du plan d'affectation si, par son importance ou sa nature, il aurait d'importantes répercussions sur l'affectation existante, l'équipement et l'environnement". L'étude d'impact sur l'environnement est alors déterminante pour décider si la procédure de planification s'impose par rapport à la procédure d'autorisation de construire (ATF 124 II 254 s. consid. 3).
En l'espèce, le projet en cause implique des modifications relativement importantes de la configuration du sol à proximité du lac d'Aï (qui est protégé), par la création d'un bassin artificiel d'une capacité de 25'000 m³. La construction de ce bassin implique la construction d'une digue de 8 m de haut sur 43 m de large et 65 m de long, ainsi que la réalisation d'une route d'accès de 3 m de large et l'excavation de plusieurs milliers de m³ dans une zone de protection des eaux avec la création d'une zone remblayée de 300 m³ environ. Le projet implique en outre le détournement d'un cours d'eau naturel (le torrent de Chaux de Mont) et la construction d'installations techniques pour permettre d'une part un pompage à basse pression et d'autre part un pompage à haute pression qui alimenterait le réseau amont de la surface d'enneigement. Par ailleurs, la capacité d'enneigement indiquée par le rapport technique (43'000 à 45'000 m²) se rapproche de la limite des 50'000 m² exigée pour la réalisation d'une étude d'impact sur l'environnement pour les installations d'enneigement destinées à une surface supérieure à 5 hectares. Selon le projet, cette limite ne serait pas atteinte, ce qui est contesté par les services de l'administration cantonale. Cette question doit dès lors être élucidée, le cas échéant en faisant appel à des experts (art. 16 al. 2 lit. b de l'ordonnance relative à l'étude de l'impact sur l'environnement OEIE).
c) Le dossier joint à la demande de permis de construire confirme en outre qu'il n'est pas possible d'appréhender tous les effets du projet dans le cadre de la procédure d'autorisation de construire, dès lors qu'il ne comprend pas une analyse précise et concrète des impacts sur l'environnement; or, cette analyse s'impose notamment en raison du fait que le secteur est porté à l'inventaire des monuments naturels et des sites au sens de l'art. 12 de la loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites du 10 décembre 1969 (v. nos 195 et 196 de l'inventaire des monuments naturels et des sites approuvé par le Conseil d'Etat le 16 août 1972). A cet égard, il convient de relever que les dispositions du droit fédéral et cantonal sur la protection de la nature et de l'environnement sont de toute manière applicables; même s'il n'est pas soumis à l'exigence formelle de l'étude d'impact, le projet nécessite une analyse concrète permettant d'apprécier sa conformité avec les dispositions légales applicables en la matière.
3. Il résulte des considérants qui précèdent que les autorités cantonales concernées ont refusé à juste titre les autorisations spéciales requises pour le projet qui doit être étudié dans le cadre d'un plan partiel d'affectation, comportant un dossier définissant d'une part les surfaces totales d'enneigement envisagées et d'autre part les impacts sur la nature avec les éventuelles mesures de compensation requises.
La municipalité recourante, qui se voit déboutée, supportera des frais de justice réduits à 1'500 fr., compte tenu du fait que l'instruction n'a pas comporté d'audience avec inspection locale. Les associations Pro Natura et Pro Natura Vaud, qui ont procédé avec l'assistance d'un avocat, obtiennent des dépens, arrêtés globalement à 500 fr., à la charge de la recourante.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. Les décisions du Service de l'aménagement du territoire, du Service des forêts, de la faune et de la nature, Conservations de la faune et de la nature et de l'Inspecteur forestier du 3ème arrondissement, du 18 octobre 1999 sont confirmées.
III. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune de Leysin.
IV. La Commune de Leysin est débitrice d'une somme de 500 (cinq cents) francs, due globalement à titre de dépens aux associations Pro Natura Suisse et Pro Natura Vaud.
ft/Lausanne, le 13 mars 2001
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)