CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 31 juillet 2000
sur le recours formé par Jean-Michel BERGER, à Genève, dont le conseil est l'avocat Jean Anex, à Lausanne,
contre
la décision du Département des institutions et des relations extérieures (ci-après : DIRE) rendue sur recours du 11 août 1999, relative au plan d'affectation cantonal (ci-après : PAC) de la Venoge sur le territoire de la Commune de La Sarraz.
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Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; M. J.-D. Rickli et Mme S. Uehlinger, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. a) Le 10 juin 1990, le peuple vaudois a accepté l'initiative constitutionnelle "Sauvez la Venoge". Cette votation a donc entraîné l'introduction d'un article 6 ter dans la Constitution du canton de Vaud (Cst. VD), selon lequel le cours, les rives et les abords de la Venoge sont protégés (alinéa 1); un plan d'affectation cantonal doit en outre préciser l'étendue de cette protection (alinéa 2).
b) Conformément à ce mandat constitutionnel, le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après : DTPAT), après des études préliminaires, a élaboré un projet de plan de protection de la Venoge, couvrant 41 km de cours d'eau et concernant 59 communes. Le département a procédé, au cours du printemps 1995 et conformément à l'art. 73 LATC, à une première consultation des communes au sujet du projet.
Ce dernier a été mis à l'enquête publique du 25 octobre au jeudi 23 novembre 1995.
B. Le département, notamment sur la base des éléments recueillis durant l'enquête publique, a élaboré le rapport exigé par l'art. 26 OAT au sujet du plan de protection de la Venoge, ce en juin 1997.
a) Les auteurs du plan ont tout d'abord retenu que la disposition constitutionnelle visait tout à la fois la Venoge elle-même et son affluent le Veyron; cela se justifiait notamment du fait que le Veyron, au confluent de ces deux cours d'eau, présente un débit égal à celui de la Venoge, le Veyron étant d'ailleurs plus long que la Haute Venoge. En outre, selon la décision attaquée, il résulte des débats au Grand Conseil précédant la votation populaire que la protection devait porter sur l'un comme sur l'autre de ces cours d'eau (v. à ce sujet BGC février 1990, 2360 ss, spéc. 2378; v. cependant p. 2364 où le Conseil d'Etat semble affirmer, au contraire, que l'initiative ne concernerait pas le Veyron).
b) Au surplus, les auteurs du plan ont d'emblée choisi, selon l'objectif de protection visé – milieu naturel, paysage, par exemple – de définir des périmètres de protection divers, à géométrie variable. De surcroît, compte tenu du fait que lesdits périmètres sont très étendus, ils ne pouvaient être soumis à un degré de protection identique; les auteurs du plan ont donc choisi l'option de viser une protection ciblée, plus pointue, pour les éléments méritant une protection particulière.
c) Le projet comporte au demeurant deux volets principaux, constituant chacun un instrument de nature différente au vu de la mise en œuvre de la disposition constitutionnelle. Il s'agit tout d'abord du plan d'affectation cantonal à proprement parler, lequel comporte des mesures d'affectation au sens de la législation sur l'aménagement du territoire, et par ailleurs du plan directeur des mesures (abrégé PDM); ce dernier dresse en quelque sorte la liste des mesures positives qui sont nécessaires pour maintenir et restaurer les milieux naturels favorables à la flore et à la faune, voire pour assurer le respect d'autres objectifs de la règle constitutionnelle.
Le plan comporte quatre périmètres distincts. Le premier englobe les cours d'eau eux-mêmes, jusqu'à la limite des hautes eaux (en moyenne annuelle); il s'agit ici d'assurer principalement une protection qualitative et quantitative des eaux de ces rivières (art. 8 du règlement accompagnant le plan; abrégé ci-après : RPAC). Le deuxième périmètre couvre les couloirs de la Venoge et du Veyron, lesquels sont protégés dans leur intégralité (art. 11 RPAC); ils comprennent les zones de libre évolution du cours d'eau, à l'intérieur desquels aucune intervention n'est en principe réalisée (al. 2; voir cependant art. 12 et 13 RPAC). Il comprend, selon le rapport 26 OAT, les berges, les zones alluviales, les zones de libre évolution des cours d'eau, la végétation riveraine, les surfaces nécessaires à leur restauration, ainsi que le delta de la Venoge; le couloir a une largeur minimale de 30 mètres à compter de part et d'autre du bord du cours d'eau, mais il a parfois été délimité plus largement, notamment en raison des risques d'inondation. Dans le troisième périmètre, qui s'étend aux vallées de la Venoge et du Veyron, il s'agit de préserver le patrimoine paysager et naturel lié à ces cours d'eau (art. 14 RPAC). Le quatrième périmètre englobe enfin l'ensemble du bassin versant de ces cours d'eau; s'appliquent ici diverses dispositions de nature à préserver la Venoge et le Veyron d'atteintes polluantes diverses.
S'agissant plus particulièrement de la zone protégée des couloirs de la Venoge et du Veyron, les art. 22 ss RPAC définissent de manière plus précise les affectations du sol; le plan prévoit ainsi la délimitation de zones alluviales (il s'agit de zones alluviales d'importance nationale, régies notamment par l'art. 22 RPAC), des zones protégées proprement dites où l'exploitation agricole est admise à certaines conditions, mais non la construction (art. 23) et des zones intermédiaires (art. 24). Le plan délimite par ailleurs, à l'intérieur du même périmètre, des zones à bâtir maintenues – il en est d'autres qui sont déclassées. Selon l'art. 25 al. 3 RPAC, les zones à bâtir maintenues dans le périmètre précité doivent faire l'objet de prescriptions spéciales pour garantir les objectifs de protection de la Venoge; ces dernières sont fixées par de nouveaux plans d'affectation ou introduites par la modification des plans d'affectation existants (al. 4).
Par ailleurs, l'art. 31 RPAC précise que les plans d'affectation communaux approuvés avant l'entrée en vigueur du plan de protection de la Venoge et non conformes à celui-ci doivent être mis à jour lors de chaque révision, mais au plus tard dans les huit ans à compter de sa date d'approbation (al. 1); auparavant, les projets de construction prévus dans des zones à bâtir non adaptées au plan d'affectation cantonal doivent faire l'objet d'un préavis du Service de l'aménagement du territoire (al. 2). On notera que, dans un souci de lisibilité de la documentation soumise à l'enquête publique, le dossier comportait des plans des déclassements, établis par communes au 1:5000; ceux-ci indiquaient en effet les surfaces actuellement sises en zone à bâtir qui deviendront à l'avenir inconstructibles.
C. L'enquête publique a suscité 170 oppositions et 31 remarques; le DTPAT a statué sur celles-ci par décisions du 28 août 1997.
D. a) Jean-Michel Berger est propriétaire de diverses parcelles sises au territoire de la Commune de la Sarraz, dans le périmètre du plan de quartier "La Bruyère sur la Tine"; ce plan est entré en vigueur le 14 août 1985 avec son approbation par le Conseil d'Etat. Les terrains inclus dans le périmètre de ce plan sont affectés à la construction d'habitations individuelles (en ordre dispersé ou contigu); des locaux artisanaux ou des bureaux, de modeste importance et liés à l'habitation, peuvent également y être autorisés s'ils ne génèrent pas de nuisances pour le voisinage.
Suivant le projet de PAC Venoge, une partie du terrain inclus dans le périmètre du plan de quartier serait placée désormais en zone à protéger, alors que le solde des surfaces en question se trouverait désormais en zone à bâtir à prescriptions spéciales. Selon le recourant, le périmètre d'implantation no 5 du plan de quartier se trouverait ainsi condamné (v. parcelle 766 de La Sarraz).
Jean-Michel Berger est encore propriétaire de biens-fonds à Ferreyres et Chevilly, touchés peu ou prou par le plan précité; au demeurant, il ne formule pas de critique particulière au statut accordé par le PAC à ces parcelles, mais estime en revanche que la détention de celles-ci conforte sa légitimité à critiquer le plan dans son ensemble (v. son écriture complémentaire et sa lettre du 24 novembre 1999).
b) L'intéressé a déposé, lors de l'enquête publique, une opposition au PAC, par l'intermédiaire de son conseil, l'avocat Jean Anex. Par décision du 28 août 1997, le DTPAT a écarté celle-ci; Jean-Michel Berger a alors recouru au Département de la justice, de la police et des affaires militaires, par acte du 5 septembre 1997, toujours par l'intermédiaire de son conseil. Il a conclu, avec dépens, à ce que le plan d'affectation cantonal de protection de la Venoge et les documents annexés au dossier de l'enquête soient déclarés nuls, respectivement soient annulés.
c) Dans une décision du 11 août 1999, le DIRE a admis partiellement le recours formé par l'intéressé, dans la mesure où il est recevable; il a donc annulé la décision attaquée et renvoyé le dossier à l'autorité intimée pour nouvelle décision au sens des considérants (ch. II du dispositif); le recours a été rejeté pour le surplus (ch. III du dispositif). Enfin, les frais ont été laissés à la charge de l'Etat (ch. IV du dispositif) et il n'a pas été alloué de dépens (ch. XIII des considérants).
En substance, ce prononcé retient qu'il convient d'annuler la décision attaquée afin que le département complète le règlement par une ou plusieurs dispositions indiquant clairement, d'une part, que le plan directeur des mesures sert de référence et d'instrument de travail aux autorités cantonales et communales chargées de la mise en œuvre du plan sans lier ces autorités et, d'autre part, que les mesures qu'il prévoit n'ont pas d'effet juridique direct sur la constructibilité, les possibilités d'utilisation et l'affectation des parcelles comprises dans les périmètres 3 et 4. Selon cette décision, il conviendra d'examiner les modifications à apporter aux art. 5, 14, 28 et 30 du règlement (p. 10 s. de la décision attaquée). Par ailleurs, le DIRE a constaté que le règlement n'indiquait pas que le PAC ne faisait que reprendre la législation fédérale et cantonale existante en matière de protection des eaux; il a ainsi annulé la décision attaquée afin que le département complète ou modifie le RPAC de manière à ce qu'il soit indiqué expressément que, dans ce domaine, le plan ne peut pas déroger à la législation fédérale et cantonale existante et ne peut notamment pas imposer des règles de protection plus restrictives; selon la décision, ce point concerne notamment les art. 9, 10, 12, 13, 16 à 20 et 21 al. 2 RPAC (p. 11 s. de la décision). Pour le surplus, le DIRE a écarté les autres moyens soulevés par le recourant; cela a notamment été le cas du grief tiré de la violation des principes de la stabilité des plans, ainsi que de la garantie de la propriété, plus précisément, dans ce cadre, le moyen déduit du non-respect du principe de la proportionnalité (considérant X). En d'autres termes, sous réserve de corrections de détails concernant le règlement, la décision attaquée confirme sur le principe les solutions retenues dans le plan litigieux, en particulier le dézonage d'une partie des parcelles comprises dans le plan de quartier "La Bruyère de la Tine" et le maintien des surfaces restantes en zone constructible; celles-ci devront toutefois à l'avenir être soumises à des prescriptions spéciales qu'il appartiendra aux communes de la Sarraz et de Ferreyres d'adopter dans le cadre de la révision du plan de quartier intercommunal précité.
d) Jean-Michel Berger s'est pourvu auprès du Tribunal administratif, par acte du 1er septembre 1999, contre la décision précitée du DIRE. Il conclut avec dépens (des trois instances) à ce que le Tribunal administratif constate la nullité du PAC Venoge, du règlement l'accompagnant, des décisions du DTPAT du 28 août 1997 et du DIRE du 11 août 1999.
e) Lors de l'audience du Tribunal administratif du 1er mars 2000, des négociations ont été engagées entre les parties. Le recourant souhaitait au premier chef obtenir des précisions quant aux prescriptions spéciales devant être adoptées, conformément à l'art. 25 al. 3 RPAC, dans le cadre du plan de quartier "La Bruyère de la Tine", maintenu en zone à bâtir (v. ci-dessus lit. B/c). Le recourant, le SAT, ainsi que la municipalité ont ainsi passé, courant avril 2000, un accord préliminaire relatif à diverses précisions à apporter au plan de quartier précité, cela dans le but de garantir les objectifs de protection de la Venoge. Cet accord prévoit notamment que la zone inconstructible de 30 mètres aux abords de la Venoge serait préservée, y compris dans le périmètre du plan de quartier; cela implique notamment une modification du périmètre d'implantation no 5 du plan de quartier précité, soit un déplacement de la construction qui pourrait être autorisée sur la parcelle 766 de La Sarraz, propriété de l'intéressé. Cet accord comporte d'autres précisions encore, d'ordre esthétique, d'une part, de protection du milieu naturel, d'autre part. Ces éléments feront ultérieurement l'objet d'une enquête publique (v. lettre du SAT du 23 juin 2000).
Ensuite de cet accord, Jean-Michel Berger, dans une lettre de son conseil du 13 juin 2000, a déclaré retirer son recours, sous une réserve; il demande ainsi le remboursement de la totalité des frais de justice qu'il a dû avancer devant les diverses instances successives, ainsi que l'allocation de dépens pour l'ensemble de ses interventions dans le cadre du présent litige.
On note que le SAT et le SESA ont conclu au rejet de ces conclusions, alors que la municipalité estime que les frais et dépens devraient être mis à la charge de l'Etat.
Considérant en droit:
1. a) On constate que, dans son dispositif, le chef du DIRE a laissé les frais à la charge de l'Etat (ch. IV du dispositif); il a également refusé l'allocation de dépens (consid. XIII). Au demeurant, le recourant réclame la réforme du dispositif précité, en ce sens que des dépens de première instance lui sont alloués.
Une telle réforme de la décision départementale relève assurément de la compétence du tribunal, et non du seul magistrat instructeur (dont les compétences sont définies pour un tel cas à l'art. 52 LJPA; il peut ainsi prendre acte - seulement - d'un retrait pur et simple du recours). Pour le surplus, on observera que, dans une jurisprudence récente, le Tribunal administratif a admis que le département compétent disposait d'une base légale suffisante pour allouer des dépens dans la procédure de recours de première instance en matière de plans (arrêt AC 98/0049 du 9 mars 1999, résumé à la RDAF 2000 I 93); dans ce cadre, le département applique l'art. 55 LJPA par analogie (art. 2 al. 2 du règlement du Conseil d'Etat du 22 octobre 1997 fixant la procédure de recours devant les autorités administratives inférieures; RSV 1.5).
b) Le recourant s'en prend en substance au fait que le DIRE, quand bien même il a admis partiellement le recours, lui a refusé des dépens. Il ressort cependant du résumé de la décision attaquée (partie Faits D/c) que le pourvoi formé en première instance n'a été accueilli que sur un point secondaire – dont on ignore d'ailleurs s'il avait été soulevé. Quoi qu'il en soit, le DIRE a écarté sur le principe les prétentions du recourant, qui demandait la nullité ou l'annulation du PAC Venoge et de tous documents annexés à celui-ci dans leur intégralité, visant ainsi indirectement seulement le maintien intégral des possibilités de construire que lui confère le plan de quartier "La Bruyère de la Tine"; on ne saurait dès lors considérer qu'il l'a emporté sur l'essentiel de ses conclusions devant le DIRE.
Au demeurant, la question des dépens de première instance doit être résolue non seulement en fonction des éléments précités (propres à la seule procédure devant le département), mais aussi de l'issue finale de la seconde instance (il va en particulier de soi que la réforme de la décision de fond par le Tribunal administratif serait de nature à entraîner avec elle l'annulation ou la réforme de la décision sur les frais et dépens). En l'espèce, l'on se trouve toutefois dans l'hypothèse d'un retrait du pourvoi formé auprès du Tribunal administratif en relation avec les assurances obtenues par le recourant dans le cadre de l'accord préliminaire.
De manière générale, lorsque le recours est retiré ou devient sans objet après que la décision entreprise a été rapportée ou modifiée en cours de procédure, la répartition des frais et dépens doit être décidée par le juge de cas en cas en examinant, au vu de la position adoptée par chaque partie en début de procédure, si elle obtient ou non ce qu'elle avait réclamé (arrêt RE 91/021 du 10 mars 1992). En principe la partie qui acquiesce est censée succomber (v. art. 162 CPC, par analogie; TA, arrêt RE 91/010 du 10 septembre 1992; Grisel, Traité de droit administratif, p. 846; Martin Bernet, Die Parteienentschädigung in der schweizerischen Verwaltungsrechtspflege, n. 255, p. 145). Tel est le cas de l'autorité qui modifie sa décision dans le sens des conclusions du recours (Martin Bernet, loc. cit.; TA, arrêt du 11 novembre 1993, RE 93/030, RDAF 1994, 323) ou du recourant qui retire son pourvoi. Tout au plus faut-il réserver le cas d'un recours manifestement bien ou mal fondé.
Dans le cas d'espèce, il faut cependant constater que le recourant, a demandé que soit constatée la nullité du PAC Venoge, du règlement l'accompagnant, ainsi que des décisions du DTPAT, du 28 août 1997 et celle du DIRE, du 11 août 1999. Dans le cadre de l'accord préliminaire passé en avril 2000, le recourant obtient pour l'essentiel des précisions quant aux prescriptions spéciales qui s'appliqueront dans le cadre du plan de quartier "La Bruyère de la Tine". Le SAT observe d'ailleurs que ces prescriptions devront de toute manière être confirmées par les autorités communales dans une procédure ultérieure, avec l'appui technique dudit service. Force est ainsi de constater un écart extrêmement important entre les conclusions prises par le recourant et le résultat qu'il a obtenu - certes favorable - par le biais des corrections apportés par le DIRE d'une part, dans le cadre de l'accord préliminaire déjà évoqué, d'autre part. Au delà de ces considérations, on relèvera simplement ici que le recours, en particulier le moyen principal tiré du non-respect du principe de la légalité ou de la séparation des pouvoirs dans l'adoption du PAC Venoge, n'était pas manifestement bien fondé (à ce propos, v. ATF publié à la RDAF 1999 I 56). Dans ces conditions, l'intéressé n'apparaît pas comme la partie qui l'emporte à l'issue de la présente procédure sur le principe en tout cas, au sens de l'art. 55 al. 1 LJPA, appliqué par analogie; il ne pouvait donc pas prétendre à l'allocation de dépens de première instance, ce d'autant qu'il a été dispensé de tout émolument dans le cadre de cette dernière.
c) On peut se demander si les conclusions du recourant concernent également la procédure d'opposition au plan litigieux. On observe ici tout d'abord que la décision du DTPAT du 28 août 1997 a été rendue sans frais; pour le surplus, le dépôt d'une opposition ne saurait donner lieu à l'allocation de dépens; ces derniers ne sont en effet envisageables que dans le cadre d'une procédure contentieuse (art. 55 LJPA, applicable on l'a vu devant le Tribunal administratif, ainsi que devant la première instance de recours; en l'absence d'une base légale, il n'est pas possible d'allouer des dépens dans une procédure non contentieuse).
2. Les considérations évoquées plus haut (consid 1/b) sont transposables aux conclusions prises par le recourant s'agissant des frais et dépens de la procédure de seconde instance. On ne saurait dès lors considérer qu'il l'emporte sur le principe; en outre, il échoue aussi dans les conclusions en réforme de la décision du DIRE qu'il a maintenues après l'aboutissement de l'accord préliminaire.
Dans ces conditions, le recourant supportera un émolument réduit, arrêté à 1'000 fr., ses prétentions en dépens étant par ailleurs écartées (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue sur recours le 11 août 1999 par le Département des institutions et des relations extérieures est maintenue.
III. L'émolument d'arrêt, fixé à 1'000 (mille) francs est mis à la charge du recourant.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
ft/Lausanne, le 31 juillet 2000
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint