CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 29 juin 2000
sur le recours interjeté par Daniel AUGUSTO et crts, représentés par Me Thierry Thonney, avocat à Lausanne
contre
les décisions des 28 mai et 13 août 1999 de la Municipalité de Lausanne, représentée par Me Michel Dupuis, avocat à Lausanne et du 18 mai 1999 du Département de la sécurité et de l'environnement, Service de l'environnement et de l'énergie (SEVEN),
autorisant
SWISSCOM SA, représentée par Me Philippe Conod, avocat à Lausanne, à installer un équipement technique - antennes et armoire - de téléphonie mobile sur l'immeuble locatif, sis chemin de Chandieu 1-3 (parcelle 5572), propriété de
la fondation Fonds pour les oeuvres universitaires, à Fribourg, représentée par Me Denis Sulliger, avocat à Vevey.
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Composition de la section: M. Vincent Pelet, président; Mme D.-A. Thalman et M. Antoine Thélin, assesseurs. Greffière: Mme Françoise Ferrari Gaud.
Vu les faits suivants:
A. La fondation "Fonds pour les oeuvres universitaires" (ci-après : la fondation), dont le siège est à Fribourg, est propriétaire de la parcelle no 5572 du cadastre de Lausanne, sise chemin de Chandieu 1-3, près du carrefour de Montchoisi. La parcelle supporte un immeuble locatif géré par la régie de Rham & Cie SA (ci-après : la gérance).
B. Par décision du 28 mai 1999, la Municipalité de Lausanne, par sa Direction des travaux, a autorisé la société Swisscom SA à installer un équipement technique de téléphonie mobile (antennes et armoires) sur l'immeuble sis chemin de Chandieu 1-3. La décision réserve l'accord du propriétaire et "des aspects financiers qui leur sont liés". Il est précisé en outre :
"L'installation est admise sans modification et sans procédure d'autorisation, au sens de l'art. 103 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC), et aux conditions mentionnées dans la lettre du Département de la sécurité et de l'environnement / Service de l'environnement et de l'énergie, du 18 mai 1999 (selon copie ci-jointe)".
Dans son préavis du 18 mai 1999, ledit Service de l'environnement et de l'énergie (ci-après : le SEVEN) s'est déterminé en ces termes sur le projet en cause :
"Pour l'estimation des immissions, il a été admis que le toit du bâtiment Chandieu 3 est un toit en béton armé. Cette estimation a été faite pour :
- 2 antennes dont la fréquence d'émission est de 935 MHz et la puissance équivalente émise est de 200 W par antenne
- 2 antennes dont la fréquence d'émission est de 1835 MHz et la puissance équivalente émise est de 100 W par antenne.
Ainsi, les immissions calculées pour le dernier étage du bâtiment Chandieu 3 sont inférieures aux exigences définies dans le projet ORNI pour des expositions permanentes d'installations nouvelles (immissions égales à 16 et 21 % de la valeur limite de prévention). La zone franche ne touche ainsi pas de lieux sensibles.
Les calculs ont également été faits pour des expositions de courtes durées sur le toit du bâtiment Chandieu 3 (immissions ne dépassant pas 29 % de la valeur limite pour l'emplacement le plus exposé). Dans ce cas également, les exigences du projet ORNI sont respectées."
Par avis de son service immobilier, en date du 9 juin 1999, la société Swisscom SA à Lausanne a informé les locataires de l'immeuble précité qu'elle ferait poser en toiture deux supports d'antennes, dans le cadre de l'extension de son réseau de téléphonie mobile, ceci avec l'accord de la gérance; les travaux, d'une durée d'environ deux semaines, devaient débuter le 21 juin 1999. Cet avis précise que cette installation a obtenu l'aval du SEVEN et du Service de l'urbanisme de la Commune de Lausanne, l'autorisation de réaliser ce projet ayant été délivrée le 28 mai 1999.
C. Dans une lettre collective du 12 juin 1999, une vingtaine d'habitants ou de locataires de l'immeuble de la rue de Chandieu 1-3 ont réagi en faisant savoir à la gérance qu'ils avaient appris avec stupéfaction le projet de Swisscom SA; ils ont déclaré s'y opposer fermement, craignant les effets nuisibles de l'installation sur leur santé; au demeurant, ils sommaient la gérance de renoncer à cette installation dans un délai au 16 juin 1999, à défaut de quoi ils saisiraient le Tribunal des baux pour faire interrompre les travaux.
Le 14 juin 1999, la gérance a répondu à ce courrier par un avis aux locataires, relevant que la pose des supports d'antennes avaient fait l'objet de démarches auprès des autorités et que les autorisations nécessaires avaient été obtenues, si bien qu'il n'était plus question de renoncer aux travaux.
Le 15 juin 1999, Swisscom a écrit de son côté aux locataires afin de les rassurer :
"Depuis peu, l'Etat de Vaud et les communes imposent l'évaluation des immissions RNI provenant des nouvelles stations Natel. Cette calculation a été faite, pour le cas qui nous intéresse, par un bureau accrédité puis remise au Service de l'environnement et de l'énergie (SEVEN) pour approbation.
En résumé, cette nouvelle station répond sans problème aux nouvelles normes les plus strictes et, de ce fait, ne pose aucun problème pour la santé des personnes se trouvant à l'intérieur ou à proximité du bâtiment..."
D. Le 17 juin 1999, vingt habitants ou locataires de l'immeuble de la rue Chandieu 1-3 ont saisi le président du Tribunal des baux d'une requête de mesures provisionnelles et d'extrême urgence, tendant à faire interdire l'installation litigieuse. Par ordonnance du 18 juin 1999, le président du Tribunal des baux a prononcé l'interdiction requise à titre de mesures préprovisionnelles. Au cours de cette procédure (très probablement le 23 juillet 1999, comme le confirme le conseil des recourants dans sa correspondance du 15 octobre 1999 au tribunal) le bailleur, par l'entremise de son conseil, Me Sulliger, a produit le préavis du 18 mai 1999 du SEVEN, de même que la décision municipale du 28 mai 1999 accordant l'autorisation requise sans enquête publique. Le 11 août 1999, le président du Tribunal des baux a rendu une ordonnance de mesures provisionnelles et un jugement incident, admettant l'intervention de Swisscom SA à la procédure, rejetant dans la mesure où elle était recevable la requête de mesures provisionnelles et rapportant par conséquent l'ordonnance de mesures préprovisionnelles du 18 juin 1999.
E. Par courrier du 2 août 1999, l'avocat Thierry Thonney, a informé la municipalité qu'il avait été consulté par Daniel Augusto, Pedro et Soledad Augusto, Delphine Clavien, Reymond Delaporte, Maria Dias, Yvonne Dupont et Reiner Wilhelm tous locataires de l'immeuble de la rue Chandieu 1-3. Dans ce courrier, faisant état de la procédure pendante devant le Tribunal des baux, Me Thonney demandait à la municipalité de bien vouloir ordonner la mise à l'enquête publique de l'installation litigieuse et interdire l'exécution des travaux jusqu'à l'octroi d'un permis de construire en bonne et due forme. Il est mentionné qu'en cas de refus de la municipalité de statuer, la requête peut être considérée comme un recours adressé au Tribunal administratif, avec requête d'effet suspensif.
F. La municipalité a répondu par lettre du 13 août 1999, valant "décision" (avec indication des délai et voie de recours). De son point de vue, la pose des deux antennes projetées ne constitue pas un travail de construction qui modifierait de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un bâtiment; aussi n'a-t-elle pas considéré comme nécessaires les formalités de demande d'autorisation (au sens de l'art. 103 LATC) et a fortiori de mise à l'enquête publique (au sens de l'art. 111 LATC). En revanche, l'autorité municipale a fait procéder par la Direction des travaux à un examen du projet sur le plan esthétique et réglementaire; en outre, elle a consulté le SEVEN "afin de vérifier les éventuelles incidences en relation avec le rayonnement non ionisant". La lettre rappelle enfin que la Direction des travaux a notifié l'autorisation de pose des antennes le 28 mai 1999, accompagnée du préavis du 18 mai 1999 du SEVEN.
G. Par mémoire de recours du 24 août 1999, les locataires mentionnés sous lit. E ci-dessus se sont pourvus contre la décision précitée, concluant, avec suite de frais et dépens, à l'annulation des décisions des 28 mai et 13 août 1999 de la municipalité. Le mémoire contient en outre une requête d'effet suspensif. Les moyens développés par les recourants seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
H. Dans ses déterminations du 25 août et du 16 septembre 1999, la société Swisscom SA a conclu, avec suite de frais et dépens, à l'irrecevabilité du recours pour cause de tardiveté, subsidiairement au rejet de la requête d'effet suspensif.
La fondation s'est déterminée le 6 octobre 1999 faisant siennes l'argumentation et les conclusions de la société Swisscom SA.
Quant au SEVEN, il s'est déterminé par courrier du 16 septembre 1999, en indiquant n'avoir aucun argument pour s'opposer à la levée de l'effet suspensif.
Dans sa réponse au recours du 6 octobre 1999, la municipalité a conclu avec suite de frais et dépens au rejet du recours.
J. Dans leur mémoire complémentaire du 15 octobre 1999, les recourants ont précisé leurs moyens relatifs à la recevabilité du recours, en produisant notamment une copie de la requête de mesures provisionnelles et d'extrême urgence déposée le 17 juin 1999 auprès du Tribunal des baux.
Considérant en droit:
1. a) A titre préliminaire, la fondation, la société Swisscom SA et la municipalité soulèvent la question de la recevabilité du recours déposé le 24 août 1999. Il sied en bref de rechercher si, en statuant le 13 août 1999 à la demande des recourants, la municipalité s'est bornée à confirmer purement et simplement sa décision du 28 mai précédent ou si elle est entrée en matière sur le fond, pour reconsidérer sa position antérieure et ouvrir une nouvelle voie de recours. Dans le premier cas, il conviendra encore de déterminer le dies a quo du délai de recours à l'égard des recourants, qui ne sont pas les destinataires de cette décision, compte tenu de l'avis du 9 juin 1999 de Swisscom SA. Au besoin, il y aura lieu en outre d'examiner la recevabilité de la requête de réexamen.
b) La fondation, la société Swisscom SA et la municipalité soutiennent que le recours est manifestement tardif, dès lors que les intéressés ont été informés de la délivrance de l'autorisation de poser les antennes litigieuses par l'avis établi le 9 juin 1999 à l'intention de tous les locataires. Les recourants se sont, sans tarder, adressés au Tribunal des baux le 18 juin 1999 déjà et ont renoncé à déposer un recours devant le tribunal de céans, alors qu'ils connaissaient pour le moins suffisamment la situation pour saisir une autorité judiciaire. Selon les intimés, la décision du 13 août 1999 ne constitue rien d'autre qu'un refus d'entrer en matière, qui ne remet nullement en cause la décision première du 28 mai 1999, entrée en force.
c) Pour leur part, les recourants, qui se réfèrent à une jurisprudence relative à l'art. 116 LATC (publiée in RDAF 1997 I 73), font valoir que le recours a été déposé en temps utile. De leur point de vue, ils ont certes appris par la circulaire du 9 juin 1999 que des travaux allaient débuter, mais ils n'ont été réellement informés de l'autorisation donnée à Swisscom SA d'effectuer des travaux sans mise à l'enquête que dans le cadre de la procédure devant le Tribunal des baux, lors de la production par la municipalité de la décision notifiée le 28 mai 1999 à la constructrice. Ils n'auraient ainsi pas tardé à réagir dès lors qu'ils ont interpellé la municipalité le 2 août 1999 afin d'obtenir la régularisation de la procédure par une mise à l'enquête publique de l'installation litigieuse. Par surabondance de droit, les recourants relèvent que la décision du 13 août 1999 constitue elle-même une nouvelle décision sujette à recours.
2. Comme exposé plus haut, il s'agit d'examiner tout d'abord la portée de la décision rendue par la municipalité le 13 août 1999. Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce et ayant pour objet (a) de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations; (b) de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations; (c) de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations (art. 29 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives, ci-après : LJPA). Lorsque une décision ne fait que confirmer une décision antérieure, la seconde n'est en principe pas sujette à recours et les délais de recours ne sont pas rouverts par elle (ATF 105 Ia 20 s.). Il en va ainsi notamment lorsque la décision de confirmation a été rendue après qu'un examen sommaire de la demande a permis de constater que celle-ci n'apporte aucun fait (éventuellement aucun argument de droit ou d'opportunité) nouveau par rapport à la situation existant lorsque la décision a été prise ou encore aucune preuve nouvelle. Dans ce cas, il apparaît que la demande n'a manifestement pas eu d'autre but que d'obtenir une nouvelle possibilité de recourir et la confirmation revient à décider qu'il n'y a pas lieu à réexamen (B. Knapp, Précis de droit administratif, 4ème éd. no 1142 ss p. 252).
Le tribunal de céans observe en premier lieu que la "décision" du 13 août 1999 a donné suite à la demande, présentée par le conseil des recourants le 2 août 1999 à la municipalité, de bien vouloir ordonner la mise à l'enquête publique de l'installation litigieuse et interdire l'exécution des travaux jusqu'à l'octroi d'un permis de construire en bonne et due forme. Par rapport à la situation prévalant lors de l'octroi de l'autorisation municipale le 28 mai 1999, les requérants ne font valoir aucun élément nouveau; leur argumentation se borne à relever la nécessité d'une procédure d'enquête : "compte tenu de l'impact d'une telle antenne sur l'environnement, il apparaît choquant de la soustraire à une demande de permis de construire ainsi qu'à la procédure d'enquête publique prévue par la loi pour protéger les intérêts des tiers". Ce faisant, les intéressés se limitent à demander le réexamen de la position de la municipalité qui a autorisé les travaux litigieux sans enquête publique. Le tribunal de céans observe en second lieu que dans sa décision du 13 août 1999, contrairement à ce que soutiennent les recourants, la municipalité n'entre pas en matière au fond sur la demande de réexamen, se bornant à indiquer pour l'essentiel que "consciente de l'aspect "sanitaire" des installations" litigieuses, elle avait consulté au préalable le SEVEN "afin de vérifier les éventuelles incidences en relation avec le rayonnement non ionisant". Au demeurant, la municipalité rappelle que le SEVEN avait délivré le 18 mai 1999 une "autorisation avec conditions", notifiée in extenso à la constructrice avec la décision du 28 mai 1999.
Ces considérations conduisent à admettre que la décision du 13 août 1999 ne saurait faire renaître un délai de recours à l'encontre de la décision antérieure du 28 mai 1999, qui n'est que confirmée.
3. a) L'art. 105 LATC prévoit que la municipalité, à son défaut le département, est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. La décision ordonnant la démolition totale ou partielle d'un ouvrage doit cependant résulter de l'appréciation des circonstances de chaque cas et avoir égard au principe de la proportionnalité des mesures administratives et de la bonne foi. Lorsqu'elle implique, comme en l'espèce, la révocation d'une autorisation délivrée par l'autorité compétente (fût-ce au terme d'une procédure entachée d'irrégularités), la sécurité du droit peut imposer le maintien d'une situation qui ne correspond pas ou ne correspond plus à l'intérêt public, ni au droit en vigueur. Tel sera en principe le cas lorsque l'administré a déjà fait usage de l'autorisation qui lui a été délivrée (v. ATF 109 Ib 252; 105 Ia 316; 103 Ib 206; 244). Lorsque des travaux de construction n'ont pas fait l'objet d'une enquête publique et ont été soit exécutés sans autorisation, soit autorisés moyennant dispense d'enquête (art. 111 LATC), le postulat de la sécurité du droit implique également que le tiers qui entend mettre en cause un état de fait prétendument irrégulier agisse avec diligence et invite dès que possible la municipalité à se prononcer ou, à défaut, saisisse l'autorité de recours. L'intéressé doit agir dans un délai de vingt jours courant dès le moment où il a connu l'autorisation municipale ou aurait pu la connaître s'il avait été diligent (AC 99/0087 du 11 janvier 2000; AC 98/0168 du 4 mars 1999; AC 94/0084 du 15 janvier 1996; RDAF 1983 p. 390; 1978 p. 120 et les arrêts cités). En bref, le délai de recours commence à courir, faute de publication ou de notification, dès que le recourant a eu connaissance de la décision en question (ATF 116 Ib 325-326 consid. 3a; 116 Ia 219-220 consid. 2c et 102 Ia 93 consid. 3). Quant à celui qui proteste contre l'exécution d'un ouvrage édifié sans autorisation (ou en violation d'une autorisation), il doit intervenir sans délai auprès de l'autorité et ne pas laisser le constructeur poursuivre les travaux dont il entend contester le principe; il n'est donc plus fondé à agir des semaines, voire des mois plus tard (AC 92/0049 du 26 mars 1993; AC 98/0107 du 31 août 1999; RDAF 1978 p. 120; 1973 p. 220; 1964 p. 195). Le Tribunal administratif a déjà eu l'occasion de confirmer ces règles jurisprudentielles (arrêts AC 7412 du 30 avril 1992; AC 91/207 du 7 janvier 1993; AC 92/0046 du 25 février 1993; AC 94/0059 du 10 octobre 1994; AC 94/0084 du 15 janvier 1996).
b) En l'espèce, pour trancher la question de la recevabilité du recours, il reste en définitive à identifier le moment à partir duquel les recourants ont été suffisamment renseignés sur l'existence de l'autorisation conférée par la municipalité le 28 mai 1999 à la société Swisscom SA. Vu la prise de position de la municipalité au sujet de ces travaux, en application des art. 103 et 111 LATC, aucune obligation ne lui incombait, de par la loi, d'informer les tiers intéressés ou de leur notifier une quelconque décision. Il découle de ce qui précède que le délai raisonnable, au sens de la jurisprudence précitée, a commencé à courir à l'égard des recourants dès qu'ils ont eu une connaissance suffisante de la délivrance de l'autorisation de poser les antennes. Sous cet angle de vue, il apparaît que les recourants auraient dû, s'ils avaient fait preuve de la diligence que l'on pouvait attendre d'eux, réagir dès le moment où ils ont pris connaissance de l'avis de Swisscom SA du 9 juin 1999 ou, à tout le moins, dès réception de la lettre de la gérance du 14 juin 1999 à leur intention (puis du nouvel avis de Swisscom SA du 15 juin 1999) et de s'enquérir auprès de la municipalité pour avoir toute précision utile sur la situation juridique et sur leur droit de recours éventuel contre l'autorisation délivrée. Force est dès lors de conclure que les recourants ont laissé expirer le délai raisonnable pour recourir, dans la mesure où ils sont restés inactifs depuis la réception de l'avis et des courriers précités des 9, 14 et 15 juin 1999 jusqu'au 2 août 1999, jour où leur conseil a interpellé la municipalité. Ce courrier intervenant tardivement, il ne peut dès lors pas être considéré comme une éventuelle déclaration de recours que la municipalité aurait dû transmettre au tribunal de céans. Vu ce qui précède, le recours, interjeté le 24 août 1999, est tardif - et par conséquent irrecevable - dans la mesure où il porte sur la décision rendue le 28 mai 1999. Les mêmes considérations s'appliquent a fortiori au recours interjeté à l'encontre de la décision du 18 mai 1999 du SEVEN.
c) Point n'est dès lors besoin de trancher la question de savoir si l'installation autorisée par la municipalité devrait être supprimée ou modifiée, en application de l'art. 105 LATC, dans l'hypothèse où elle ne serait pas conforme aux prescriptions légales et réglementaires ou, à tout le moins, si ces travaux auraient dû faire l'objet d'une procédure conforme aux art. 108 et 109 LATC (mise à l'enquête publique - procédure qui paraît s'imposer, s'agissant d'une décision fondée sur le droit fédéral sur la protection de l'environnement), voire aux art. 120 ss LATC (autorisations spéciales des autorités désignées à l'art. 121 LATC).
4. Quand une autorité déclare une requête de nouvel examen irrecevable ou - comme en l'espèce confirme sa décision antérieure sans autre examen, un recours est ouvert, mais celui-ci ne peut porter que sur la recevabilité de la requête, c'est-à-dire sur l'obligation de l'autorité d'entrer en matière (P. Moor, Droit administratif, vol. II, Les actes administratifs et leur contrôle, Berne 1991, p. 232).
Selon la jurisprudence (ATF du 3 septembre 1998, publié in RDAF 1999, p. 248), "les demandes successives portant sur le même objet ne doivent pas servir à remettre continuellement en question des décisions administratives, ni, surtout, à éluder les dispositions légales dans les délais de recours. C'est pourquoi (...) les autorités ne sont tenues de se saisir de la demande et de statuer à nouveau que lorsque certaines conditions sont remplies. Dans les cas où une telle obligation n'est pas prévue par la législation ou ne découle pas d'une pratique administrative constante, les garanties conférées au requérant par l'art. 4 Cst. sont déterminantes. L'autorité est ainsi tenue d'entrer en matière sur la nouvelle demande si les circonstances se sont modifiées dans une mesure notable depuis la première décision, ou si le requérant invoque des faits et moyens de preuve importants qu'il ne connaissait pas lors de la première décision, ou dont il ne pouvait pas se prévaloir ou n'avait pas de raison de se prévaloir à cette époque (ATF 120 Ib 42 consid. 2b, p. 46; 113 Ia 146 consid. 3a, p. 150)".
En matière de droit des constructions, la législation fédérale et vaudoise ne prévoit pas d'obligation particulière de statuer sur une demande de nouvel examen. Au demeurant, en l'espèce, comme on l'a déjà relevé, les recourants n'ont pas invoqué des faits ou des moyens de preuve dont ils n'auraient pu se prévaloir s'ils avaient saisi en temps utile le Tribunal administratif. Cela étant, le recours interjeté contre la décision rendue le 13 août 1999 doit être rejeté.
5. Vu l'issue du litige, il y a lieu de mettre l'émolument de justice à la charge des recourants, ainsi que des dépens à verser à la Commune de Lausanne, à la société Swisscom SA de même qu'à la fondation "Fonds pour les oeuvres universitaires", tous intimés à la procédure et qui obtiennent gain de cause avec l'assistance d'un mandataire professionnel. L’émolument sera réduit pour tenir compte du fait que la cause a été instruite sans vision locale (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours interjeté contre les décisions rendues le 28 mai 1999 par la Municipalité de Lausanne et le 18 mai 1999 par le Département de la sécurité et de l'environnement, Service de l'environnement et de l'énergie, est irrecevable.
II. Le recours interjeté à l'encontre de la décision rendue le 13 août 1999 par la Municipalité de Lausanne est rejeté.
III. Un émolument de procédure de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.
IV. Une indemnité à titre de dépens de 800 (huit cents) francs est mise à la charge des recourants, solidairement entre eux, en faveur de la Commune de Lausanne.
V. Une indemnité à titre de dépens de 800 (huit cents) francs est mise à la charge des recourants, solidairement entre eux, en faveur de la société Swisscom SA.
VI. Une indemnité à titre de dépens de 400 (quatre cents) francs est mise à la charge des recourants, solidairement entre eux, en faveur de la fondation "Fonds pour les oeuvres universitaires", à Fribourg.
ft/Lausanne, le 29 juin 2000
Le président:
La présente décision est communiquée aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint