CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 29 mai 2000
sur le recours interjeté par Carole VINCENT, à Cugy, ainsi que par Christine et Patrick OYON, à Bottens, dont le conseil commun est l'avocat Patrice Girardet à Lausanne
contre
la décision de la Municipalité de Bottens du 28 avril 1999 (communication du rejet de leur opposition par le conseil communal - construction de cheminements piétonniers sur des servitudes personnelles en faveur de la commune et constitution d'une servitude personnelle de passage à pied sur la parcelle 63).
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Composition de la section: M. Pierre Journot, président; M. Renato Morandi et M. Antoine Thélin, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Les recourants sont propriétaires à Bottens de parcelles situées dans un secteur délimité au sud-est par le chemin de Chenalet. Ce secteur fait l'objet d'un plan de quartier "Rebaton" approuvé par le Conseil d'Etat en 1984.
Pour autant qu'on puisse en juger par la mauvaise copie partielle de ce plan de quartier qui figure au dossier, le périmètre du plan de quartier est parcouru dans l'axe sud-ouest nord-est par un chemin, d'une largeur apparemment carrossable, qui le traverse selon un tracé sensiblement parallèle au chemin de Chenalet, qui forme la limite sud-est du périmètre. Le plan de quartier fait également apparaître le dessin d'un chemin plus étroit qui s'embranche perpendiculairement sur le précédent en direction du sud-est et qui rejoint selon un tracé sinueux le chemin de Chenalet qui délimite le périmètre du plan de quartier.
D'après le plan cadastral reproduit sur le plan d'enquête litigieux en l'espèce, le chemin de Chenalet appartient au domaine public. L'autre chemin carrossable qui traverse le quartier fait l'objet d'une servitude de passage public à pied et pour tous véhicules no 146'920 inscrite en faveur de la Commune de Bottens. L'embranchement du chemin plus étroit décrit ci-dessus fait l'objet d'une servitude de passage à pied no 117'697 inscrite en faveur de la Commune de Bottens dont l'assiette grève une bande située à cheval sur la limite des parcelles 623 (qui appartient aux recourants Patrick et Christine Oyon) et 624. Cette servitude s'interrompt à la limite sud-est de ces deux parcelles, qui sont séparées du chemin de Chenalet par la parcelle 63 de la recourante Carole Vincent. Actuellement, aucune servitude (susceptible de relier le chemin de Chenalet aux servitudes décrites plus haut) n'est inscrite au registre foncier sur la parcelle 63 de la recourante Carole Vincent.
Pour autant qu'on puisse en juger par le dossier, le chemin carrossable décrit ci-dessus est construit. En revanche, l'assiette de la servitude 117'697 n'est pas aménagée. Au contraire, une barrière est implantée le long de la limite des parcelles 623 et 624.
B. La municipalité a été saisie d'interventions tendant à améliorer la circulation des piétons à l'intérieur du plan de quartier. La question de l'aménagement d'un passage sur la servitude existante ou selon différentes variantes de tracé a été examinée dans différentes correspondances et réunions. Un rapport a été établi par le géomètre Courdesse et le Conservateur du registre foncier d'Echallens le 12 janvier 1998.
Consulté par la municipalité, qui lui avait soumis "pour enquête préalable, un plan des servitudes que nous devons constituer et construire", le Département des infrastructures, Service des routes, a déclaré qu'il n'avait pas de remarque concernant ce projet et qu'il laissait la municipalité suivre à la procédure.
C. Du 6 novembre au 5 décembre 1998, la commune a mis à l'enquête, sous le titre, "Aménagement de cheminements piétonniers en Rebaton" deux projets ainsi désignés :
"1. Constitution d'une servitude personnelle de passage à pied sur la parcelle no 63 (fav. Commune de Bottens).
2. Construction des cheminements piétonniers sur servitudes personnelles de passage à pied (fav. Commune de Bottens) no 117'696, 117'697 et à constituer".
Le plan d'enquête a été approuvé par la Municipalité de Bottens le 28 septembre 1998. Il reproduit le plan cadastral et l'on comprend à l'aide des couleurs utilisées et des coupes que le projet consiste à aménager un chemin d'une largeur d'un mètre comportant un collecteur d'eau de pluie en attente, un soubassement en grave épais de 30 cm. ainsi qu'un revêtement de "HMT 11 N 5 cm", ce qui désigne un tapis bitumineux de finition d'une épaisseur de 5 cm.
Pour ce qui concerne les parcelles des recourants, le chemin à construire relierait le chemin de Chenalet au chemin carrossable déjà décrit en empruntant l'assiette de la servitude 117'697 (à cheval sur la limite des parcelles 623 et 624) puis, sur la parcelle 63 de la recourante Vincent, en suivant le tracé sinueux d'une nouvelle servitude à constituer. La clôture séparant les parcelles 623 et 624 serait, d'après l'une des coupes type figurant sur le plan, déplacée.
L'enquête a suscité notamment l'opposition des recourants qui, par lettre de leur conseil du 4 décembre 1998, se sont opposés aux deux projets (construction de chemin et constitution de servitude) mis à l'enquête en invoquant en bref les différentes nuisances qui en résulteraient et en contestant l'utilité du chemin prévu. Les recourants faisaient aussi valoir que les besoins de passage dans le quartier ont provoqué une demande de révision du plan de quartier sur laquelle il conviendrait de statuer avant toute chose. Enfin, les recourants faisaient valoir que l'art. 104 LATC n'est pas respecté.
D. Par lettre recommandée avec accusé de réception du 28 avril 1999, la municipalité a communiqué ce qui suit au conseil des recourants :
"Dans sa séance du 19 avril 1999, le Conseil communal de Bottens a décidé de lever les oppositions que vous aviez formulées le 4 décembre 1997 au nom de Christine et Patrick Oyon et de Carole Vincent concernant la création d'un chemin piétonnier sur la servitude 117'697.
La décision du conseil communal peut faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif (...).
S'agissant de l'opposition de vos clients à la constitution d'une servitude de passage à pied sur la parcelle no 63, nous nous référons à l'extrait du procès-verbal de la séance du Conseil communal de Bottens du 19 avril 1999 dont une copie est jointe à la présente."
L'extrait du procès-verbal du conseil communal a la teneur suivante :
"Le Conseil communal de Bottens décide :
- d'autoriser la Municipalité à entreprendre des démarches, y compris cas échéant judiciaires, pour obtenir l'inscription de la servitude personnelle de passage à pied sur la parcelle no 63 en faveur de la commune de Bottens, puis la construction d'un chemin piétonnier sur cette parcelle,
- de lever les oppositions formulées à l'encontre de la construction des chemins piétonniers sur les parcelles sur lesquelles la servitude personnelle de passage à pied en faveur de la commune de Bottens est déjà inscrite."
E. Par mémoire de recours du 20 mai 1999 adressé au Tribunal administratif, les recourants, reprenant les moyens développés dans leur opposition, ont pris les conclusions suivantes :
"La décision rendue le 28 avril 1999 par la Municipalité de Bottens est annulée, tout comme l'éventuel permis de construire qui aurait été délivré pour la création de chemins piétonniers traversant les parcelles n° 63 et 623 de la Commune de Bottens".
F. Le Tribunal administratif a accusé réception du recours en observant en bref qu'à première vue, le recours paraissait de la compétence d'un département cantonal mais que ceux que désigne l'art. 13 al. 2 et 3 de la loi sur les routes n'existent plus. Le tribunal a interpellé le Conseil d'Etat sur la compétence pour traiter de recours. Le Service de justice a répondu le 9 juin 1999 qu'il assurait l'instruction du recours pour le compte du Chef du Département des infrastructures.
Le juge instructeur ayant informé les parties que sauf avis contraire, la cause serait rayée du rôle et le dossier transmis au Service de justice et législation, les recourants ont fait valoir par lettre de leur conseil du 7 juillet 1999 qu'il n'était pas certain que le projet soit exclusivement soumis à la loi sur les routes dès lors que le cheminement piétonnier traverserait la parcelle 63 sur laquelle aucune servitude n'existe; ils ont suggéré d'interpeller la municipalité pour savoir si elle entendait rapporter sa décision en précisant que subsidiairement, ils ne s'opposaient pas à la transmission du dossier au Service de justice. La municipalité a demandé que le dossier soit transmis à ce service par lettre de son conseil du 21 juillet 1999. Interpellé notamment sur la question de savoir à quel titre il s'exprimait au nom du Conseil d'Etat et sur quelles dispositions se fondait sa réponse, le Service de justice a répondu le 28 juillet 1999 que le Tribunal administratif n'avait pas à déterminer quel est le service ou le département compétent.
Observant que l'absence de servitude sur la parcelle de la recourante ne semblait pas devoir exclure la procédure de la loi sur les routes qui constitue précisément le préalable à l'expropriation, le juge instructeur a informé les parties que le dossier serait transmis au Service de justice sauf opposition motivée. Les recourants ont fait valoir le 15 octobre 1999 que la décision communale n'indiquait aucune disposition légale et qu'il était impossible de trancher la question de la compétence avant que la commune se soit déterminée sur l'objet précis de sa décision et les dispositions appliquées. Les recourants relevaient aussi que si l'objet du litige était limité à la construction du chemin sur les servitudes déjà existantes, la cause devrait être suspendue jusqu'à droit connu sur l'action ouverte par la commune devant le Tribunal du district d'Echallens car il n'y aurait aucun sens à statuer sur la légalité d'un chemin se terminant en cul-de-sac,
G. Il faut préciser à cet égard, en se fondant sur les pièces produites par les parties, que la commune a ouvert action contre Carole Vincent par demande du 29 juillet 1999 adressée au Tribunal du district d'Echallens. Elle conclut à l'attribution à la Commune de Bottens de la titularité de la servitude personnelle de passage à pied sur la parcelle 63 selon l'assiette qui ressort du plan de quartier "Rebaton". Dans cette demande, la commune invoque une convention qu'elle a passée le 23 novembre 1984 avec Marcel Bariatti, Bernard Reichert et Louis Vincent (dont Carole Vincent a hérité la parcelle 63). Cette convention, apparemment conclue à l'époque de l'adoption du plan de quartier dont les trois cocontractants sont les auteurs, prévoit notamment que des servitudes seront inscrites en faveur de la commune selon le tracé du plan.
H. Diverses correspondances ont encore été échangées. En dernier lieu, la commune a demandé que le Tribunal administratif statue sur sa compétence.
Le tribunal a délibéré par voie de circulation.
Considérant en droit:
1. Le document mis à l'enquête par la commune ne contient aucune indication quant aux dispositions applicables aux deux objets de l'enquête, qui sont d'une part la constitution d'une servitude en faveur de la commune et d'autre part la construction de cheminements piétonniers. Apparemment, les recourants ont considéré qu'il s'agissait d'un travail soumis à permis de construire au sens des art. 103 ss de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC) : ils invoquent la violation de l'art. 104 LATC qui prévoit notamment que la municipalité ne peut accorder le permis de construire que lorsque les équipements empruntant la propriété d'autrui sont au bénéfice d'un titre juridique. De même, devant le Tribunal administratif, les recourants concluent à l'annulation de l'éventuel permis de construire qui aurait été délivré pour la création des chemins piétonniers litigieux. La position des recourants paraît en outre confortée par le fait que dans la communication qu'elle leur a adressée, la municipalité a indiqué la voie du recours au Tribunal administratif, qui est effectivement le moyen de droit ouvert contre des décisions municipales en matière de permis de construire.
La construction d'un chemin fait assurément partie des travaux pour lesquels un permis de construire peut être accordé en application des art. 103 ss LATC. Il est aussi possible que ce soit la commune qui fasse exécuter les travaux, auquel cas c'est la municipalité qui s'adresse à elle-même la demande de permis de construire, comme le prévoit l'art. 108 al. 1 LATC. Il arrive aussi que des projets analogues à ceux que régit la loi sur les routes soient soumis à la procédure de permis de construire. C'est ainsi que le Tribunal administratif a admis qu'il n'y avait pas lieu d'imposer l'application de la procédure d'adoption des plans routiers lorsqu'une collectivité publique aménage un parking public sur un terrain qui, déjà ouvert au public mais précédemment propriété d'un sujet de droit privé, sera acquis par la corporation publique sans être transféré au domaine public ni grevé d'une servitude publique (AC 95/0106 F. c/St-Sulpice du 25 février 1998, où le Service des routes avait relevé que les routes privées n'entrent pas dans le champ d'application de la loi sur les routes même si elles sont ouvertes à la circulation publique, comme en témoignent de nombreux exemples dans le canton).
2. L'un des objets mis à l'enquête étant la construction d'un cheminement piétonnier sur l'assiette d'une servitude de passage public, les parties ont été interpellées sur l'application de la loi sur les routes et de la procédure qu'elle prévoit.
Les art. 1 et 2 de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes (LR) ont la teneur suivante:
"Article premier - Champ d'application
La présente loi régit tout ce qui a trait à la construction, à l'entretien ou à l'utilisation des routes ouvertes au public et qui font partie du domaine public, cantonal ou communal.
Sont également soumis à la présente loi les servitudes de passage public et les sentiers publics.
Art. 2 - Définition
En règle générale, la route comprend, outre la chaussée proprement dite, les trottoirs, les accotements, les pistes cyclables, les talus, les murs qui ne font pas partie de la propriété privée, les ouvrages de protection antibruit, les places rattachées au domaine public, les aires de repos, de ravitaillement ou de stationnement, les baies d'arrêts des transports publics, ainsi que toutes les installations accessoires nécessaires à son entretien ou son exploitation. Les ouvrages nécessaires tels que les ponts ou tunnels font également partie de la route, ainsi que les espaces libres supérieurs ou inférieurs à la chaussée".
Art. 13 - Procédure
Les projets de construction sont mis à l'enquête publique durant trente jours dans la ou les communes territoriales intéressées.
Pour les plans communaux, l'autorité d'adoption est le conseil général ou communal et le recours s'exerce auprès du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports. Les articles 57 à 62 LATC sont applicables par analogie.
Pour les plans cantonaux, l'autorité d'adoption est le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports et le recours s'exerce auprès du Département de la justice, de la police et des affaires militaires. Les articles 73 et 74 LATC sont applicables par analogie.
Art. 14 - Acquisition de terrains
Les terrains nécessaires à l'ouvrage peuvent être acquis de gré à gré, par remaniement parcellaire ou par expropriation.
Les expropriations nécessaires à la réalisation de l'ouvrage font l'objet d'une procédure distincte. La loi sur l'expropriation est applicable.
Il résulte de ces dispositions que la procédure applicable aux projets de construction de route (plan routier) est calquée sur celle qui régit l'adoption des plans d'affectation (art. 57 à 62 LATC). Pour les plans communaux, l'autorité communale compétente est le conseil général ou communal, dont la décision peut faire l'objet d'un recours auprès d'un département cantonal, qui statue tant en légalité qu'en opportunité avec un libre pouvoir d'examen (art. 60a al. 2 LATC). La décision du département cantonal peut ensuite faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif, dont le pouvoir d'examen est limité au contrôle de la légalité (art. 61 LATC; art. 36 lit. c LJPA).
En l'espèce, l'un des objets mis à l'enquête est la construction de cheminements piétonniers sur des servitudes personnelles de passage à pied en faveur de la Commune de Bottens. Une telle servitude est une servitude publique au sens de l'art. 1 al. 2 LR. On se trouve donc bien en présence d'un projet routier au sens de l'art. 13 LR. La décision attaquée a été prise non pas par la municipalité, comme l'indique l'acte de recours, mais par le conseil communal, comme l'indique la communication qu'en a faite la Municipalité de Bottens par lettre du 28 avril 1999. Le recours est donc de la compétence d'un département cantonal et il y a donc lieu de transmettre le dossier au Service de justice, de l'intérieur et des cultes qui déclare assurer l'instruction du recours pour le compte du chef du département. Comme le relève le chef du Service de justice dans sa lettre du 28 juillet 1999, il n'y a pas lieu de déterminer celui des nouveaux départements instaurés par le règlement du 12 novembre 1997 sur les départements de l'administration qui est compétent à la place du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports désigné par l'art. 13 LR. Cette question ne serait litigieuse devant le Tribunal administratif que si, au sujet d'une décision rendue par un département, la compétence de ce dernier était contestée.
3. Les recourants ont objecté qu'il était douteux que le projet soit exclusivement soumis à la loi sur les routes pour le motif que le chemin piétonnier envisagé traverserait la parcelle 63 de la recourante, sur laquelle aucune servitude n'existe. Cependant, l'absence de servitude publique n'empêche pas la mise à l'enquête d'un projet routier. En effet, la procédure prévue par la loi sur les routes est précisément le préalable indispensable à l'acquisition du terrain par la collectivité publique en application de l'art. 14 LR. C'est d'ailleurs de façon superfétatoire que la commune a fait porter l'enquête sur la "constitution d'une servitude personnelle de passage à pied sur la parcelle no 63", puisque l'acquisition du terrain ou des droits réels nécessaires est indissociable du projet de chemin, et que, de plus, la commune se prétend déjà au bénéfice d'un contrat constitutif de cette servitude et a entrepris une procédure civile pour en obtenir l'inscription.
On observera au passage que la construction d'une route peut être prévue dans le cadre d'un plan d'affectation, notamment dans un plan de quartier qui fixe les aires de circulation des piétons ainsi que les autres équipements (art. 69 al. 1 lit. e et f LATC). En l'espèce cependant, la commune ne prétend pas que le plan de quartier "Rebaton", même s'il indique graphiquement de manière sommaire l'emplacement de ce qu'on peut reconnaître comme un passage piétonnier, équivaudrait à la définition d'un périmètre destiné exclusivement à l'aménagement de routes publiques au sens de l'art. 1 de la loi sur les routes (voir sur ce point l'arrêt du Tribunal fédéral 1P.317/1998 du 1er septembre 1998 concernant l'arrêt AC 97/0227, B. c/ Luins, publié dans RDAF 1999 I p. 250, spéc. consid. 3b/dd p. 252).
4. Vu ce qui précède, le Tribunal administratif doit décliner sa compétence. Il convient de déclarer formellement irrecevable le recours interjeté contre la décision du conseil communal et de transmettre le dossier à l'autorité exécutive. L'arrêt sera cependant rendu sans frais pour la recourante, qui a droit à des dépens pour le motif que c'est la commune qui a provoqué la procédure en omettant d'indiquer le cadre légal de l'enquête publique et en fournissant une indication erronée des voies de droit.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est irrecevable; le dossier est transmis à l'autorité exécutive par l'intermédiaire du Service de justice, de l'intérieur et des cultes.
II. L'arrêt est rendu sans frais.
III. La somme de 1'000 (mille) francs est allouée aux recourants à titre de dépens à la charge de la Commune de Bottens.
ft/Lausanne, le 29 mai 2000
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint