CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 28 décembre 1999
sur le recours interjeté par Patrice BADAN, représenté par l'avocat Alexandre Bonnard, à Lausanne
contre
la décision du 31 mars 1999 de la Conservation de la faune (refus de délivrer les autorisations spéciales nécessaires à la création d'une vigne sur la parcelles 8412 du cadastre de la Commune d'Ollon).
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Composition de la section: M. Jean-Claude de Haller , président; M. Bernard Dufour et M. Etienne Fonjallaz, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Dans le cadre de la liquidation de la faillite de la succession répudiée de Gilbert Grosjean, le recourant Patrice Badan et son frère Didier ont acquis, lors d'enchères publiques tenues le 22 octobre 1998 à Aigle, la parcelle no 8412 du Registre foncier d'Ollon, au lieu dit "Les Tombeys". Il s'agit d'une grande parcelle, fortement inclinée au sud-est, sise au nord-ouest de la localité d'Ollon dont elle est éloignée d'environ 1 km, et longée sur sa limite nord-est par la route conduisant d'Ollon à Verchiez, cette route séparant la parcelle litigieuse du Bois de la Glaivaz qui se trouve au nord. La surface totale de la parcelle est d'environ 13'800 m² dont 7'600 en nature de pré-champs, 4'000 en nature de bois et 2'200 en nature de vigne, selon la désignation cadastrale. En fait, et comme l'inspection locale a permis de l'établir, l'état actuel de la parcelle est celui d'un grand terrain largement en friche dont partie EST occupée par des ligneux, la partie centrale par des broussailles et des ronces et la partie OUEST par une prairie maigre et sèche, occupée partiellement par une langue boisée. Il résulte de l'instruction que la partie centrale de la parcelle a autrefois été exploitée comme vigne, cette dernière ayant toutefois été abandonnée il y a fort longtemps (en tout cas une vingtaine d'années comme l'atteste la présence de souches d'arbres d'au moins 18 ans).
B. La Commission foncière rurale, section I, a autorisé l'acquisition de la parcelle no 8412 par les frères Badan en date du 6 novembre 1998, le prix d'achat (11'000 fr.) étant largement inférieur au prix maximum licite fixé selon l'art. 68 LDFR (29'000 fr.). Cette décision est aujourd'hui en force.
C. Immédiatement après leur achat, le recourant et son frère ont entrepris de débroussailler la parcelle afin de la reconstituer en vigne. Les travaux ont toutefois été arrêtés à la suite de l'intervention de l'inspecteur forestier du 21ème arrondissement qui a informé les intéressés, par courrier du 11 décembre 1998, que seule la partie centrale de la parcelle pouvait être débroussaillée. L'inspecteur forestier a ainsi procédé, le 15 mars 1999, à une délimitation de la zone forêt, fixée de nouvelles lisières en amont et en aval et imposant par rapport à ces lisières le maintien de bandes herbeuses. Invité à engager le cas échéant une procédure de constatation de la nature forestière en application de l'art. 10 de la loi sur les forêts, le recourant a finalement renoncé à une telle procédure, la limite effective de la forêt ayant été dans l'intervalle établie par un géomètre.
D. Dans le cadre de la procédure engagée devant la commission d'experts en matière de cadastre viticole et tendant à la délivrance d'une autorisation de planter de la vigne sur la parcelle 8412, le Service cantonal des forêts, de la faune et de la nature, Centre de conservation de la faune et de la nature, a constaté que la partie nord-ouest de la parcelle constituait un biotope protégé (art. 18 LPN) notamment en raison de la faune l'occupant (mantes religieuses, lézards verts, espèces protégées). Relevant que ce secteur était situé dans le périmètre général de la forêt de la Glaivaz, lui-même inscrit à l'inventaire cantonal des monuments naturels et des sites, le conservateur de la nature a pris le 31 mars 1999 deux décisions, autorisant d'une part à certaines conditions la plantation en vigne de la partie de la parcelle cadastrée en vigne, d'autre part en refusant ces mêmes autorisations pour la partie ouest de la parcelle, cadastrée pré-champs et qui doit, selon ce service, demeurer un pré maigre et sec.
E. Par acte du 7 avril 1999, signé par le notaire Charles-Pascal Ghiringhelli à Aigle, Patrice et Didier Badan ont recouru contre cette décision. Invité par le juge instructeur à motiver le pourvoi conformément aux exigences de la loi (art. 31 al. 2 LJPA), le notaire Ghiringhelli a fait parvenir au Tribunal administratif, le 20 avril 1999, un courrier accompagné d'une note non signée au terme de laquelle il indiquait que les frères Badan s'en prenaient tant aux décisions de l'inspecteur des forêts concernant la délimitation de la forêt sur la parcelle no 8412 que contre les décisions du 31 mars 1999 du conservateur de la nature. Celui-ci s'est déterminé en date du 10 mai 1999, concluant à l'irrecevabilité du pourvoi d'une part, et subsidiairement à son rejet sur le fond.
F. Par avis du 10 mai 1999, le juge instructeur a suspendu la procédure de recours dans l'attente d'une décision du Service des forêts quant à la nature forestière de la parcelle litigieuse. Patrice Badan - qui a entre-temps racheté la part de son frère est devenu seul propriétaire de la parcelle no 8412 - a renoncé à la procédure tendant à la constatation de la nature forestière, maintenant en revanche son recours contre la décision du conservateur de la nature. L'instruction a alors été reprise, le recourant déposant encore, par l'intermédiaire de son nouveau conseil, l'avocat Alexandre Bonnard, un mémoire complémentaire en date du 9 septembre 1999. Le tribunal a encore procédé à une visite des lieux le 13 septembre 1999, en présence des parties. A cette occasion, les parties intimées au recours se sont vu octroyer un délai au 30 septembre 1999 pour prendre position le cas échéant sur le mémoire complémentaire du recourant. Un nouvel échange d'écritures a ainsi eu lieu, les 22 septembre et 6 octobre 1999. Le Tribunal administratif a ensuite statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1. L'objet de la présente procédure est de déterminer si le recourant Patrice Badan peut être autorisé à replanter la parcelle no 8412 en vigne et, dans l'affirmative, sur quelle surface. Conformément à l'art. 2 de l'Ordonnance du Conseil fédéral du 7 décembre 1998 sur la viticulture et l'importation de vin (Ordonnance sur le vin, RS 916.140), la plantation de vigne sur une surface où la vigne n'a pas été cultivée depuis plus de 10 ans est une nouvelle plantation, qui doit être autorisée par l'autorité cantonale après consultation des services cantonaux de la protection de la nature et du paysage (al. 5). A forme de l'arrêté du 27 janvier 1999 du Conseil d'Etat du canton de Vaud concernant la commission d'experts en matière de cadastre viticole (RSV 8.10), la décision en la matière relève de la commission d'experts en matière de cadastre viticole, avec recours possible au Département de l'économie.
En l'espèce, la commission n'a pas statué en raison des points encore litigieux en ce qui concerne le statut forestier de la parcelle no 8412 et de l'opposition de la conservation de la nature (lettre de la commission du 29 avril 1999). Les questions relatives aux régimes forestiers de la parcelle ne sont toutefois plus litigieux en l'état de la procédure, le recourant ayant renoncé à la procédure pour l'instant (voir mémoire du 9 septembre 1999, p. 5), seule la question de l'importance de la surface au regard de la protection de la nature (art. 2 al. 2 lit. f de l'Ordonnance sur le vin) devant être tranchée.
2. Déposé en temps utile et selon les formes légales par le destinataire de la décision attaquée, le recours est recevable à la forme. Il est vrai que la Conservation de la nature a conclu à l'irrecevabilité, le recourant ayant procédé par l'intermédiaire d'un mandataire dépourvu de procuration et n'ayant au surplus pas signé l'acte contenant la motivation et les conclusions. Mais un notaire peut procéder devant les autorités administratives sans procuration (art. 8 LNO) et, de toute manière, le recourant a été ensuite assisté d'un avocat qui est lui aussi dispensé de la procuration (art. 31 LJPA). Quant à l'exigence de la signature, elle est satisfaite par l'existence d'une lettre dûment signée accompagnant le mémoire motivé. Le recours est dans ces conditions recevable à la forme.
3. En l'espèce, la décision no 1 de la Conservation de la nature donne pour l'essentiel satisfaction au recourant, avec des restrictions il est vrai motivées essentiellement, apparemment, par la présence de la forêt (maintien de bandes herbeuses en lisières nord et sud, interdiction de créer des chemins de plus de 1 m. de large en forêt, l'autorité ne s'opposant pas par ailleurs à ce que ces bandes soient cadastrées en forêt). Dans la mesure où, contrairement à ce que soutient le recourant, on n'est pas en présence d'une reconstitution (art. 3 de l'Ordonnance sur le vin) mais d'une nouvelle plantation au sens de l'art. 2 (il est certain que la vigne a disparu sur la parcelle en cause depuis plus de 10 ans) la décision 1 de la Conservation de la faune doit être considérée comme faisant l'objet de la contestation dans la présente procédure. A fortiori, tel est aussi le cas de la décision 2 qui exclut la plantation en vigne d'une partie très importante de cette parcelle.
4. Ces décisions sont fondées sur l'art. 18 de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage du 1er juillet 1996 et sur l'ordonnance d'application du 16 janvier 1991 (LPN et OPN, RS 451 et 451.1).
Selon l'art. 18 LPN, la disparition d'espèces animales et végétales indigènes doit être prévenue par le maintien d'un espace vital suffisamment étendu, ainsi que par d'autres mesures appropriées. Lors de l'application de ces mesures, il doit être tenu compte des intérêts dignes de protection de l'agriculture et de la sylviculture (al. 1), et il y a lieu de protéger tout particulièrement certaines portions du territoire, notamment les pelouses sèches et autres milieux qui jouent un rôle dans l'équilibre naturel (al. 2). L'art. 18 b al. 1 LPN impose ainsi aux cantons notamment de désigner les "espaces vitaux suffisamment étendus" dignes de protection (voir art. 14 al. 3 et 4 OPN), en fixant les buts visés par leur protection et en ordonnant les mesures propres à atteindre cet objectif. Les conflits d'intérêt relatifs à la protection des biotopes doivent être résolus en priorité dans le processus de planification prévu par la législation sur l'aménagement du territoire, ce qui ne passe pas nécessairement par la création de zones à protéger, les cantons étant libres d'adopter d'autres mesures d'aménagement pour autant qu'elles soient adéquates (sur tous ces points, voir un arrêt du 21 janvier 1999 du Tribunal fédéral, ROAF 1999 I 321 cons. 2a et les nombreuses références citées). La jurisprudence a également précisé que la protection des biotopes ne découle pas directement du mandat général énoncé par l'art. 18 LPN et qu'en droit vaudois des mesures de protections peuvent être ordonnées tant par le canton que par les communes, par exemple sous la forme d'une mise à l'inventaire prévue par l'art. 12 LPNMS (ATF 116 Ib 214 et 215). Dans cet arrêt, le Tribunal fédéral a précisé que la mise sous protection d'une prairie sèche, constituant une atteinte au droit de propriété, exigeait une base légale claire et sans équivoque que ne constitue pas le mandat de protection du droit fédéral tel qu'il résulte de l'art. 18 LPN et qu'une exécution minutieuse dans le cadre du droit cantonal d'application était nécessaire.
La loi cantonale sur la faune, du 28 février 1989 (RSV 6.9. B) règle à son chapitre 3 la conservation des biotopes en déléguant au Conseil d'Etat les mesures à prendre pour maintenir les biotopes propres aux diverses espèces indigènes (art. 21 al. 1) et elle impose une autorisation de la conservation de la faune en cas de préjudice possible à la faune locale (art. 22) autorisation qui est nécessaire notamment pour "... toute modification, réduction importante ou suppression d'un des milieux mentionnés à l'art. 21 de la loi ainsi que pour toute atteinte à des prés maigres ou humides" (art. 6a du règlement d'application du 11 juin 1993, RSV 6.9. C). Toutes ces dispositions sont, à tout le moins partiellement, des normes d'exécution des art. 18 et ss LPN (ATF 121 II 164 consid. 2 b/cc). Les mesures de protection des biotopes doivent être décidées en priorité dans le processus de planification prévu par la LAT (création d'une zone protégée au sens de l'art. 17 al. 1, notamment) mais les cantons sont libres d'adopter d'autres mesures d'aménagement pour autant qu'elles soient adéquates (RDAF 1999 I 324, déjà cité). Dans le canton de Vaud, constitue à cet égard des moyens efficaces la mise à l'inventaire selon les art. 12 et ss de la loi sur la faune, ainsi bien entendu qu'un arrêté de classement (ATF 116 Ib 215).
En l'espèce, la parcelle du recourant n'occupe pas une très grande surface (environ 14'000 m² au total, seule une partie devant être plantée en vigne, selon le projet du recourant) mais cela n'exclut pas qu'il puisse s'agir d'un biotope, même si les exigences de l'art. 18 LPN ne s'appliquent pas à tout milieu biotique offrant un peuplement animal et végétal bien déterminés des conditions d'habitat relativement stables mais seulement aux espaces vitaux suffisamment étendus exerçant une certaine fonction (ATF 121 II 163; 116 Ib 203 consid. 4 b).
De fait, la parcelle du recourant n'est certes pas très grande (14'000 m² dont seule une partie serait occupée par la future vigne) mais elle est incontestablement en nature de prairie sèche sur sa partie ouest, elle a du reste été portée à l'inventaire vaudois des biotopes ainsi qu'à celui des prairies sèches, étant précisé immédiatement qu'il s'agit de documents de travail internes à l'administration, qui peuvent certes être consultés auprès de celle-ci, mais dont il ne découle pas d'effet juridique, contrairement à l'inventaire des sites prévu par l'art. 12 LPNMS.
La loi vaudoise sur la faune, du 28 février 1989 (RSV 6.9.B) prévoit également des interventions en vue d'assurer une protection totale ou partielle de la faune, qu'il s'agisse de la création de réserves (art. 9) ou de mesures moins lourdes pour maintenir les biotopes (art. 21), l'autorisation de la conservation de la faune ayant un caractère de mesures conservatoires (art. 22). Force est de constater là aussi que la parcelle litigieuse n'a pas été l'objet de mesures prises par le Conseil d'Etat.
Dès lors, et même si on ne peut certes pas reprocher à l'autorité intimée la démarche entreprise en raison du caractère extrêmement "lourd" de l'invervention du recourant sur sa parcelle, dans un secteur sensible et sans égard pour la nature, on ne voit pas sur quelle base légale pourraient être imposées les conditions relativement strictes prévues. Il est vrai que la conservation de la faune relève que le secteur concerné est situé dans le périmètre général de la forêt de la Glaivaz, inscrit à l'inventaire cantonal des monuments natures et des sites. Mais s'il résulte effectivement du dossier que le bois de la Glaivaz a été porté à l'inventaire (objet 191), le périmètre de protection n'englobe pas la parcelle 8412, puisqu'il s'arrête immédiatement au nord-est de cette dernière, le long de la route menant d'Ollon à Verchiez. Il en résulte que tant les restrictions que comportent la décision 1 que le refus d'autorisation contenu par la décision 2, faute d'avoir été concrétisé par des mesures de protections prises en application du mandat général de l'art. 18 LPN, sont dépourvues de base légale et qu'elles ne peuvent être imposées en l'état de la législation et de la planification. Ces mesures doivent être annulées, la procédure devant la commission d'experts en matière de cadastre viticole pouvant ainsi se poursuivre, sous réserve d'éventuelles décisions de l'autorité compétente dans le domaine de la protection de la forêt. Devront ainsi notamment être fixées la surface maximale de la vigne et ses limites exactes.
5. Le recours doit dans ces conditions être admis. Les frais d'instruction seront laissés à la charge de l'Etat qui versera une indemnité à titre de dépens au recourant, qui a procédé avec l'aide d'un conseil (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. Les décisions du 31 mars 1999 du Département de la sécurité et de l'environnement, Centre de conservation de la faune et de la nature, relatives à la création d'une vigne sur la parcelle no 8412 d'Ollon sont annulées.
III. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV. L'Etat de Vaud, par le Centre de conservation de la faune et de la nature, versera au recourant une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à titre de dépens.
ft/pe/Lausanne, le 28 décembre 1999
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)