CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 27 juillet 1999
sur le recours formé par Danielle et Oswald RUSSELL, à Genève
contre
la décision prise le 25 novembre 1998 par la Municipalité d'Etoy, représentée par l'avocat Alexandre Bonnard, à Lausanne, relative au statut juridique de plantations.
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Composition de la section: M. J.-A. Wyss, président; M. B. Dufour et M. A. Thélin, assesseurs. Greffier: M. J.-C. Weill.
Vu les faits suivants:
A. Danielle Russell est propriétaire de la parcelle no 34 de la Commune d'Etoy; à l'ouest, ce bien-fonds est contigu à la parcelle no 37, appartenant aux hoirs de Josef Schwerzmann, soit Jean-François et Pierre Schwerzmann. Les deux terrains supportent chacun un bâtiment d'habitation.
En application de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS), le Conseil d'Etat a légalisé le 7 novembre 1973 le plan de classement des arbres de la Commune d'Etoy. Aucun des objets protégés par ce plan ne se trouve sur l'une ou l'autre des parcelles précitées.
B. Par arrêt du 23 janvier 1992 (AC 7475), le Tribunal administratif avait admis le recours formé par les époux Russell contre une décision municipale autorisant la transformation du bâtiment implanté sur la parcelle no 37 : en substance, le tribunal avait considéré que la surélévation projetée de la toiture aurait été trop importante, que le nombre de places de stationnement aurait été insuffisant et que les balcons projetés n'auraient pas été réglementaires. Par arrêt du 3 mars 1997 (AC 94/0210), le tribunal a rejeté en tant que recevables les recours formés par les époux Russell contre des décisions municipales autorisant le nouveau projet présenté par les hoirs Schwerzmann, projet qu'il a cette fois estimé conforme au droit; ce jugement n'a fait l'objet d'aucun recours.
C. En juillet 1998, les hoirs Schwerzmann ont saisi le juge de paix du cercle de Villars-sous-Yens d'une action tendant à ce que les plantations situées sur la parcelle no 34 (soit une haie composée de thuyas, d'une laurelle et d'un avocatier, le long de la limite avec la parcelle no 37) soient ramenées à la hauteur prescrite par les dispositions du code rural et foncier du 7 décembre 1987 (CRF); défendeurs, les époux Russell se sont opposés à cette requête. Le 17 novembre 1998, en application de l'art. 62 CRF, le juge de paix a invité la municipalité à lui indiquer si les plantations précitées faisaient l'objet d'une protection particulière ou, dans le cas contraire, si leur abattage, leur déplacement, leur écimage et/ou leur élagage pouvaient être autorisés. En date du 25 novembre 1998, la municipalité a adressé aux parties à la procédure civile une lettre ainsi libellée :
"Lors de sa séance du lundi 23 novembre 1998, la Municipalité d'Etoy a eu à traiter, à la requête de Mme le Juge de Paix du cercle de Villars-sous-Yens, la question des plantations situées sur parcelle 34 (propriété Russell) en limite de la parcelle 37 (propriété Schwerzmann) d'Etoy.
En réponse à la requête du Juge de Paix, il a été considéré et décidé que les plantations en question ne faisaient en aucune manière objet d'une protection quelconque et qu'en l'occurrence les dispositions du Code rural et foncier (07.12.1987) s'appliquent."
Suivait l'indication des voie et délai de recours au Tribunal administratif.
D. Le 14 décembre 1998, les époux Russell ont recouru : ils demandent au tribunal de protéger les plantations incriminées contre la requête des hoirs Schwerzmann, en ce sens qu'elles ne peuvent être écimées ou enlevées qu'aux conditions fixées par la LPNMS. Les recourants ont ajouté à leur acte initial trois textes complétifs, invitant également le tribunal à faire respecter son arrêt du 23 janvier 1992. La municipalité, le conservateur cantonal de la nature (consulté d'office) ainsi que les hoirs Schwerzmann (appelés en cause à la demande des recourants) concluent au rejet du pourvoi. Le tribunal a statué sans tenir d'audience.
Considérant en droit:
1. A juste titre, la municipalité admet que son acte du 25 novembre 1998 constitue bien une décision au sens de l'art. 29 LJPA (voir sur ce point D. Piotet, Le droit privé vaudois de la propriété foncière, Lausanne, 1991, no 1218). Il est vrai que, a priori, certains termes de cette lettre pourraient faire penser à un simple constat; c'est toutefois après avoir spécifiquement délibéré sur la requête du juge de paix que l'autorité intimée a fixé la suite qu'elle estimait devoir y donner. Il se justifie donc d'entrer en matière sur le recours.
Auparavant, il importe toutefois de circonscrire l'objet du litige : en effet, une importante partie de l'argumentation développée par les recourants tend à démontrer que l'arrêt du 23 janvier 1992 n'aurait pas été respecté. D'une part, les recourants paraissent cependant perdre de vue que le projet qu'ils avaient contesté avec succès en 1991 a par la suite fait l'objet de plusieurs modifications : il n'est donc plus d'actualité. D'autre part et surtout, le tribunal est aujourd'hui saisi de la décision municipale du 25 novembre 1998 : or, celle-ci a exclusivement trait au statut juridique de plantations. Le tribunal limitera donc son examen à cette seule question.
2. A l'issue de la procédure, les recourants se sont étonnés de ne pas pouvoir bénéficier d'un "droit de réponse". Selon l'art. 44 LJPA, la procédure est en principe écrite et ne comporte normalement qu'un échange d'écritures (al. 1er); un second échange d'écritures n'est ordonné qu'exceptionnellement (al. 2).
Dans le cas particulier, il n'existe aucune raison de s'écarter de la règle instituée par l'art. 44 al. 1 LJPA. En effet, si dans sa réponse au recours la municipalité a abordé certains aspects juridiques de sa décision du 25 novembre 1998, elle n'y a apporté aucun élément nouveau : un seul échange d'écritures suffisait donc à assurer le respect du droit d'être entendu des recourants (v. notamment ATF 111 Ia 2; TA, arrêt AC 96/0237 du 23 janvier 1997, consid. 2). Au demeurant, les recourants écrivent qu'ils auraient encore aimé "relever que le plan communal des arbres classés dans le village d'Etoy et fourni au Tribunal est anachronique et précède de quelque dix ans la germination de l'avocatier" (v. leur lettre du 9 avril 1999 in fine) : or, ils avaient déjà précisé auparavant (mémoire intitulé "Situation et description", ch. 5) que celui-ci avait été planté vers 1980.
3. Selon l'art. 36 LJPA, le pouvoir d'examen du Tribunal administratif s'étend à la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (lit. a), à la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (lit. b), ainsi qu'à l'inopportunité si la loi spéciale le prévoit (lit. c). Cette dernière hypothèse n'est pas réalisée en l'espèce.
Commet un excès de son pouvoir d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de sa liberté d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas, par exemple en optant pour une solution différente de celles qui s'offrent à elle; on peut également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le cas de l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère comme liée (voir notamment A. Grisel, Traité de droit administratif, 1984, vol. I, p. 333). L'abus de pouvoir, en droit suisse, vise deux cas : l'expression est tout d'abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne ainsi l'acte accompli par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer); mais elle peut également être comprise plus largement, soit dans le sens d'un comportement arbitraire ou recouvrant une violation manifeste de certains droits ou principes constitutionnels (voir notamment TA, arrêts AC 97/054 du 22 décembre 1997 et AC 97/0052 du 16 décembre 1998).
4. Les plantations litigieuses forment une haie composée de thuyas, d'une laurelle et d'un avocatier. Tout en admettant que les thuyas et la laurelle ne méritent pas en soi une protection particulière, les recourants insistent sur leur rôle d' "anges gardiens" de l'avocatier, essence originaire d'Amérique centrale qui, sous nos latitudes, se développe rarement en pleine terre; ils font aussi valoir que leur haie, haute d'environ 3 mètres actuellement, les protège contre les diverses immissions qu'ils reprochent à leurs voisins. A quoi les autres parties objectent en résumé que, les conditions d'une mesure de protection de droit public faisant défaut, la décision attaquée n'est pas illégale; les hoirs Schwerzmann ajoutent que les plantations litigieuses diminuent l'ensoleillement de l'un des appartements qu'abrite leur bâtiment.
a) A teneur de l'art. 5 litt. b LPNMS, sont protégés les arbres, cordons boisés, boqueteaux et haies vives que désignent les communes par voie de classement ou de règlement communal, et qui doivent être maintenus soit en raison de leur valeur esthétique soit en raison des fonctions biologiques qu'ils assurent. L'art. 13 al. 1er du règlement d'application du 22 mars 1989 de la LPNMS (RPNMS) prévoit que le plan est tenu à jour par la municipalité, qui y reporte les modifications qu'elle a autorisées.
Le plan communal de classement des arbres localise avec précision chacun des objets mis sous protection en 1973 : or, personne ne le conteste, aucune des plantations litigieuses n'en fait partie. Mais, comme le soulignent les recourants, il se pourrait que ce plan soit aujourd'hui dépassé : la question qui se pose est donc celle de savoir si, à forme de l'art. 13 RPNMS, la municipalité aurait dû le mettre à jour dans le sens souhaité par les recourants.
b) On l'a dit, les recourants eux-mêmes ne contestent pas que ni des thuyas, ni une laurelle ne méritent protection; par ailleurs, il est exclu de placer des plantations aussi courantes dans le champ d'application de la LPNMS au seul motif qu'elles encadrent une essence moins banale, protégée ou non. Quant à l'avocatier, il suffit de parcourir les nombreuses photographies figurant au dossier pour se convaincre qu'il ne présente pas une valeur esthétique exceptionnelle; pour le surplus, quand bien même le champ de protection de l'art. 5 litt. b LPNMS ne se limite pas aux essences indigènes (voir notamment TA, arrêt AC 96/0073 du 2 décembre 1997), le fait qu'un arbuste exotique ait pu croître en pleine terre n'est pas en soi constitutif d'une fonction biologique au sens de la disposition précitée.
En réalité, le véritable enjeu de la présente procédure dépasse le cadre de la protection de cet avocatier : les recourants souhaitent surtout maintenir entre leur propriété et celle des hoirs Schwerzmann un écran aussi élevé que possible. Toutefois, la LPNMS n'a nullement pour but de contribuer à la solution de conflits de voisinage : il s'agit en effet d'un ensemble de mesures de droit public qui, comme l'énonce l'art. 1er, a été institué dans l'intérêt de la communauté ou de la science.
c) En conclusion, les conditions posées par l'art. 5 litt. b LPNMS ne sont pas remplies dans le cas particulier : c'est donc à juste titre que la municipalité n'a pas intégré les plantations litigieuses à son plan de classement des arbres. En d'autres termes, la décision attaquée résiste au grief d'illégalité.
5. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours. Vu le sort du pourvoi, les recourants supporteront un émolument de justice arrêté à 2'500 fr., conformément à l'art. 4 al. 1er du règlement du 24 juin 1998 sur les émoluments et les frais perçus par le Tribunal administratif. L'autorité intimée et les tiers concernés - ces derniers appelés en cause à la demande expresse des recourants - obtiennent gain de cause avec le concours d'avocats : les recourants verseront donc, à titre de dépens, une somme de 1'000 fr. à la Commune d'Etoy ainsi qu'une somme de 1'000 fr. aux hoirs Schwerzmann.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité d'Etoy du 25 novembre 1998 est confirmée.
III. Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants Danielle et Oswald Russell, solidairement entre eux.
IV. a) Les recourants Danielle et Oswald Russell sont les débiteurs solidaires de la Commune d'Etoy de la somme de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
b) Les recourants Danielle et Oswald Russell sont les débiteurs solidaires des hoirs de Josef Schwerzmann (soit Jean-François et Pierre Schwerzmann), solidairement entre eux, de la somme de 1'000 (mille) francs à titre de dépens
ft/pe/Lausanne, le 27 juillet 1999
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint