CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 24 avril 2001
sur le recours interjeté par Marie-Claire et Jean-Marc RIVIER, représentés par Me Denis Sulliger, avocat à Vevey,
contre
la décision du Service des eaux, sols et assainissement du 18 septembre 1998 confirmant l'octroi d'une autorisation à bien plaire relative au maintien d'une plateforme bétonnée sur le domaine public du lac Léman au droit de la parcelle 218 du cadastre de St-Prex.
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Composition de la section: M. Alain Zumsteg, président; M. Pierre Richard et M. Antoine Thélin, assesseurs. Greffier: M. Mathieu Piguet.
Vu les faits suivants:
A. Marie-Claire et Jean-Marc Rivier sont propriétaires à St-Prex, en bordure du lac Léman, d'une vaste parcelle sur laquelle se trouve la maison qu'ils habitent.
En 1988, ils ont acquis la parcelle no 218, d'une surface de 114 m², située également au bord de la rive et jouxtant immédiatement leur terrain au nord-est. Sur ce bien-fonds se trouve un hangar à bateaux enterré (no ECA 110), dont seule la façade donnant sur le lac est visible. Une plateforme bétonnée a été aménagée devant le hangar, pour en faciliter l'accès. Légèrement surélevée par rapport au niveau de la grève, elle est entièrement située sur le domaine public; elle comporte quelques marches donnant accès à la grève. Perpendiculairement à cette plateforme se trouvent une digue et une ancienne canalisation d'égout.
B. Le 30 septembre 1996, le Service des eaux et de la protection de l'environnement (ci-après: SEPE) a informé Marie-Claire et Jean-Marc Rivier qu'à la suite de l'introduction d'un nouveau plan cadastral, il avait procédé à la mise à jour du plan riverain de la Commune de St-Prex et constaté que "les protections de rive et murs devant la parcelle no 218 [n'étaient] pas au bénéfice d'une autorisation d'utilisation du domaine public". Il les a en conséquence autorisés "à maintenir sur le domaine public du lac Léman un ouvrage de protection et un mur perpendiculaire à la rive, au lieu-dit "En Fraid'-Aigue", commune de St-Prex". Il précisait que cette autorisation était accordée à bien plaire et que son bénéficiaire pouvait "être tenu en tout temps de modifier, d'enlever et de faire disparaître, sans avoir droit à dédommagement, ni indemnités, les ouvrages qui en font l'objet".
Jean-Marc Rivier a informé ledit service qu'il ne sollicitait pas une telle autorisation et qu'il souhaitait au contraire que cet ouvrage, qui ne présentait aucun intérêt pour lui, soit détruit (v. lettre du 3 octobre 1996).
C. Le 7 février 1997, après avoir procédé à une inspection locale, le SEPE a confirmé à Marie-Claire et Jean-Marc Rivier que "la plateforme bétonnée, faisant objet de protection de la rive devant [leur] garage no ECA 610 [était] maintenu à [leur] bénéfice". Il a en revanche admis que le collecteur formant une digue perpendiculaire à la rive soit "mis au bénéfice" d'autres propriétaires. En conséquence il a établi une nouvelle autorisation, datée du 17 janvier 1997, aux termes de laquelle Jean-Marc et Marie-Claire Rivier sont autorisés "à maintenir une plateforme bétonnée formant une protection de rive sur le domaine public du lac Léman, au lieu-dit "En Fraid-Aigue" sur le territoire de la Commune de St-Prex". Comme la précédente, cette autorisation précise qu'elle est accordée à bien plaire et que ses bénéficiaires peuvent être tenus en tout temps de modifier ou de faire disparaître l'ouvrage à leurs frais. Elle comporte encore d'autres charges (entretien et responsabilité de l'ouvrage, droit d'accès du personnel de l'Etat chargé de la surveillance et de l'entretien des rives, redevance annuelle).
Par lettre du 12 mars 1997, Jean-Marc Rivier a indiqué qu'il n'était pas disposé à accepter cette autorisation, vu le statut peu clair des ouvrages en question, dont l'appartenance à la parcelle 218 n'était selon lui pas établie. En réponse à cette lettre, le SEPE a déclaré que, puisque la plateforme construite sur le domaine public du lac Léman protégeait la rive et facilitait l'accès au hangar, il paraissait logique qu'elle soit mise au bénéfice des époux Rivier.
Le 18 septembre 1998, le Service des eaux, sols et assainissement (SESA), qui a succédé au SEPE (v. arrêté du 11 mars 1998 sur la composition des départements et le nom des services de l'administration), a confirmé l'autorisation du 17 janvier 1997, relevant que la plateforme représentait un double intérêt privé, à savoir garantir l'accès au hangar et prémunir ce dernier contre les conséquences d'une érosion de la rive.
D. Marie-Claire et Jean-Marc Rivier se sont pourvus contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 25 septembre 1998. Ils font en substance valoir que la plateforme n'est pas un ouvrage provisoire ni de faible importance, qu'elle aurait donc dû être mise au bénéfice d'une concession, ce qui n'était pas possible sans leur accord, que l'autorisation octroyée ne peut pas être transformée contre leur gré en concession et qu'à défaut de cette dernière, la charge d'une éventuelle démolition de l'ouvrage et remise en état des lieux ne peut leur être imposée.
Dans sa réponse du 13 octobre 1998, le SESA soutient que la plateforme doit faire l'objet d'une autorisation à bien plaire et non d'une concession, qu'il existe un lien de dépendance entre cet ouvrage, la parcelle 218 et le hangar à bateaux et que les recourants doivent procéder à la démolition de la plateforme s'ils n'entendent pas bénéficier de leur autorisation.
Les recourants ont répliqué le 15 décembre 1998; outre les moyens précédemment invoqués, ils allèguent que l'autorisation litigieuse leur impose de nombreuses charges sans leur accorder le moindre droit, que la plateforme ne peut pas être considérée comme une dépendance au sens du droit civil et que la base légale permettant de les obliger à démolir l'ouvrage à leurs frais fait défaut.
Dans ses ultimes observations, le SESA expose encore qu'une autorisation à bien plaire est soumise à une procédure d'octroi moins lourde que celle d'une concession, qu'elle est donc préférable pour les recourants et que la plateforme doit être qualifiée de partie intégrante du hangar à bateaux au sens de l'art. 642 CC.
Le 15 novembre 2000, le tribunal a procédé à une inspection locale en présence des recourants, assistés de Me Denis Sulliger; de M. Michel Cosandai, ingénieur au SESA; de Mme Silvia Ansermet, juriste au SESA, et M. Günter Daumer, conseiller municipal à St-Prex. Il a constaté que la plateforme litigieuse, attenante au hangar, est faite du même matériau (béton) que celui-ci et paraît avoir été construite en même temps. Le hangar est actuellement difficile d'accès, et manifestement plus utilisé. Selon M. Rivier, qui habitait déjà à proximité à l'époque, il a été construit en 1951 par l'Institut Walter pour abriter des yoles. Ces déclarations n'ont pas été mises en doute par le SESA qui, pour sa part, a affirmé n'avoir eu connaissance de cet ouvrage que récemment, à l'occasion d'une révision du plan des rives.
Considérant en droit:
1. L'art. 1er de la loi du 5 septembre 1944 sur l'utilisation des lacs et cours d'eau dépendant du domaine public (LVU) confère à l'Etat le droit de disposer des eaux dépendant du domaine public. Ce droit s'étend à la grève des lacs (art. 6 al. 2 de la loi du 23 mai 1972 sur le registre foncier; art. 138a al. 1 ch. 2 de la loi du 30 novembre 1910 d'introduction dans le canton de Vaud du code civil suisse [LVCC]). Les ports, jetées et enrochements doivent faire l'objet de concessions à durée limitée (art. 26 LVU), octroyées par le Conseil d'Etat (art. 4 al. 1 LVU). Toutefois, pour des installations provisoires ou de très faible importance, le Conseil d'Etat peut accorder des autorisations à bien plaire, révocables en tout temps (art. 4 al. 2 LVU). En dérogation à cette dernière règle, l'art. 83 al. 2 du règlement du 17 juillet 1953 d'application de la LVU confèrait au Département des travaux publics la compétence d'autoriser les installations temporaires ou peu importantes, notamment "les petites constructions nautiques". Cette compétence appartient aujourd'hui au Département de la sécurité et de l'environnement (art. 5 du règlement du 12 novembre 1997 sur les départements de l'administration).
En l'occurrence il n'est pas contesté que la plateforme litigieuse, entièrement située sur la grève du lac Léman, n'est au bénéfice d'aucune concession d'utilisation des eaux dépendant du domaine public. Personne ne prétend non plus qu'elle ait fait l'objet d'une autorisation à bien plaire avant la décision dont est recours. Il s'agit donc d'un ouvrage construit sans droit, à des fins privées, par un ancien propriétaire du fonds riverain. En pareil cas l'autorité peut exiger du perturbateur, même sans base légale expresse, le rétablissement d'un état conforme au droit, en ordonnant le cas échéant la démolition de l'ouvrage illicite (v. ATF 100 Ia 345). L'art. 29 LVU réserve d'ailleurs, en cas de contravention, "l'obligation du contrevenant d'exécuter les travaux nécessaires pour conformer ses installations aux prescriptions applicables, et, en cas d'inexécution, [le] droit de l'Etat de les faire exécuter à ses frais". L'art. 14 de la loi du 3 décembre 1957 sur la police des eaux dépendant du domaine public permet aussi au département de "prescrire la destruction, aux frais du contrevenant, de tout ouvrage ou construction exécuté sans autorisation ainsi que la remise des lieux en l'état antérieur". Bien qu'elle ait été édictée postérieurement à la construction litigieuse, cette règle apparaît également applicable en l'espèce, dans la mesure où elle ne fait que consacrer le principe général qui vient d'être mentionné.
2. Dans le cas particulier, l'autorité intimée n'a pas exigé la démolition de l'ouvrage et la remise en état des lieux; elle en a au contraire autorisé le maintien, mais en assortissant cette autorisation de diverses charges (obligation pour les bénéficiaires de supprimer l'ouvrage à leurs frais en tout temps si l'autorité l'exige, assumer l'entretien et la responsabilité de l'ouvrage, en permettre l'accès au personnel de l'Etat chargé de la surveillance et de l'entretien des rives des lacs, enfin, acquitter une redevance annuelle; les bénéficiaires ne peuvent en outre se libérer de ces charges qu'en démolissant eux-mêmes l'ouvrage). Dans la mesure où cette autorisation, assortie de charges, porte moins gravement atteinte aux intérêts des recourants que ne le ferait un ordre de remise en état des lieux immédiat, elle pouvait être délivrée aux recourants même en l'absence d'une demande de leur part, à condition que les charges qui lui sont liées reposent sur une base légale et puissent leur être imposées.
3. La principale obligation que fait peser sur les recourants la décision attaquée consiste en l'obligation de démolir à leurs frais, si l'autorité le décide, la plateforme en béton édifiée devant leur hangar à bateaux. Les autres obligations (charge d'entretien, responsabilité, tolérance d'accès, taxe annuelle) n'en sont que le corollaire, puisque les intéressés peuvent s'en libérer en démolissant l'ouvrage à leurs frais (art. 8 de l'autorisation litigieuse). C'est donc essentiellement en fonction de cette obligation de démolir, qu'il convient d'examiner la légalité de l'autorisation litigieuse.
a) Les mesures tendant au rétablissement d'une situation conforme au droit doivent être dirigées contre le perturbateur. Est considéré comme perturbateur par comportement la personne dont les actes ou les omissions, ou ceux de tiers qui dépendent d'elle, ont provoqué l'atteinte, tandis qu'on qualifie de perturbateur par situation la personne à qui il incombe de remettre une chose dans un état conforme à l'ordre public, en raison de ses liens avec cette chose, généralement parce qu'elle en dispose ou en jouit comme propriétaire ou possesseur (ATF 122 II 70, consid. 6a; 119 Ib 502; 118 Ib 415).
Les recourants ne sont pas les auteurs de la construction litigieuse, dont on a vu qu'elle a été édifiée en 1951. En revanche, en achetant la parcelle adjacente (no 218) en 1988, ils ont acquis du même coup la possibilité de faire usage de la plateforme litigieuse, seul moyen d'accéder au hangar. Même s'ils prétendent ne pas se servir de ce dernier (qui paraît effectivement à l'abandon) cet avantage, fût-il théorique, pourrait suffire à faire d'eux des perturbateurs par situation. Cette question ne mérite cependant pas d'être examinée plus avant, pour la raison qui suit :
b) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, le droit pour les autorités d'ordonner la démolition d'une construction non réglementaire se périme à l'échéance d'un délai de trente ans qui commence à courir dès la fin de l'exécution de la construction ou de la partie de construction non réglementaire, ceci sous réserve des cas où le rétablissement de la situation conforme au droit s'impose pour des motifs de police au sens étroit, c'est-à-dire pour pallier à un danger sérieux et immédiat pour la vie et à la santé des habitants ou des passants (ATF 107 Ia 121). La même règle avait déjà été posée précédemment s'agissant de l'obligation de procéder à un reboisement après un défrichement illicite (ATF 105 Ib 265, consid. 6). Le tribunal de céans l'a également déclarée applicable dans un cas comparable à la présente cause, où était en jeu la "régularisation" d'enrochements effectués dans le lac Léman par un propriétaire riverain, sans concession ni autorisation (arrêt AC 98/0113 du 29 avril 1999). Il a notamment jugé que le délai de trente ans était relativement long et de nature à permettre aux services compétents de procéder à une surveillance complète et soigneuse de l'ensemble du domaine public lacustre, pour y découvrir d'éventuels procédés illicites. Ce délai est opposable à l'autorité compétente indépendamment du fait qu'elle ait ou non appris à temps l'existence de l'ouvrage en cause. Un délai plus court pourrait même s'appliquer lorsque l'autorité tolère un état de fait illicite dont elle a connaissance, sans prendre les mesures qui s'imposent (v. ATF précités, ainsi que RDAF 1982, 135; ZBl 1980, 70, TF; et 1988, 261, TA ZH).
En l'espèce, le délai de trente ans est largement dépassé, puisque la plateforme bétonnée a été construite en 1951. L'obligation de remettre les lieux en l'état antérieur étant ainsi prescrite, le SESA ne pouvait pas contraindre les recourants à accepter une autorisation à bien plaire dont le principal objet est de faire peser sur ses bénéficiaires une telle obligation. Le recours doit en conséquence être admis.
4. On observe que l'Etat conserve toute liberté de procéder, à ses frais et dans le respect des règles applicables à une telle mesure, à l'enlèvement de l'ouvrage litigieux. Cette faculté résulte du caractère imprescriptible du domaine public (art. 138 al. 3 LVCC), qui exclut que les propriétaires de la parcelle no 218 soient devenus titulaires de droits privés sur la surface occupée par la plateforme, et au fait que cette dernière doit vraisemblablement être considérée comme propriété de l'Etat, en vertu du principe de l'accession.
5. Vu l'issue du recours, les frais de justice seront laissés à la charge de l'Etat. Les recourants, qui ont procédé par l'intermédiaire d'un avocat et obtiennent gain de cause, ont droit à des dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du Service des eaux, sols et assainissement du 18 septembre 1998, de même que l'autorisation n°179/178 du 17 janvier 1997, sont annulées.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
IV. L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire du Service des eaux, sols et assainissement, versera à Marie-Claire et Jean-Marc Rivier un montant de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 24 avril 2001/pm/ft
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint