CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 23 juillet 1999
sur le recours interjeté par Arlette et Michel RUSCHETTA, représentés par Me Pierre-André Marmier, avocat à Lausanne,
contre
les décisions du Département de l'économie et du Département de la sécurité et de l'environnement du 31 août 1998, ainsi que de la Municialité de Nyon du 24 août 1998 (création d'une brasserie au rez-de-chaussée et au sous-sol du no 18 de la rue de la Gare, propriété de M. Ramon Keller).
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Composition de la section: M. Alain Zumsteg, président; M. Bernard Dutoit et M. Rolf Ernst, assesseurs. Greffière: Mme Dominique-Anne Kirchhofer.
Vu les faits suivants:
A. M. Ramon Keller est propriétaire d'un bâtiment au no 18 de la rue de la Gare à Nyon (no ECA 2848), en zone de l'ordre contigu. En mai 1998 il a sollicité l'autorisation d'y créer une brasserie-restaurant. Le projet prévoit de transformer une partie du rez-de-chaussée de l'immeuble pour y aménager une cuisine, un comptoir et une salle à boire de 70 places, et le sous-sol pour y installer des W.-C., ainsi que des locaux de service. L'établissement bénéficierait aussi d'une terrasse couverte d'une vingtaine de places à l'entrée du bâtiment, sur la rue de la Gare, dont la capacité pourrait être portée à 40 voire à 50 places en empiétant sur le domaine publlic communal.
B. Lors de la mise à l'enquête publique, Arlette et Michel Ruschetta, propriétaires d'un immeuble situé rue de la Gare 17, en face du bâtiment de M. Keller, ont formé opposition au motif que l'exploitation envisagée entraînerait des nuisances sonores excessives pour les habitants de ce secteur du centre ville.
L'Office cantonal de la police du commerce, le Service de l'emploi, le Service de l'environnement et de l'énergie, et le Service des eaux, sols et assainissement, ont délivré les autorisations spéciales requises (v. communication du Secrétariat général du Département des infrastructures du 31 août 1998 annulant et remplaçant la communication du 17 août 1998). L'Office cantonal de la police du commerce a subordonné son autorisation aux conditions suivantes:
"- l'exploitation de la terrasse ne pourra pas se poursuivre au-delà de 22 h 00, heure d'été et d'hiver (cas échéant);
- le matériau des tables et des chaises ne devra pas être de nature métallique et devra être rangé avant 22 h 30;
- les portes coulissantes, si elles sont admises (...) devront être fermées à 22 h 00;
- un sas d'entrée devra être prévu".
Le Service de l'environnement et de l'énergie (SEVEN) avait quant à lui fait les réserves suivantes:
"(...) l'isolation acoustique des locaux devra être dimensionnée de telle manière à ce que les deux conditions ci-dessous soient impérativement remplies:
1. Le niveau sonore perçu dans les locaux d'habitation voisins les plus exposés (avec les fenêtres fermées) ne devra en aucun cas excéder 24 dB (A) (Leq) lors de l'exploitation de l'établissement.
2. Le niveau sonore perçu aux fenêtres des locaux d'habitation voisins les plus exposés ne devra en aucun cas excéder 34 dB (A) (Leq) lors de l'exploitation de l'établissement.
Enfin, en application du principe de prévention (art. 11 LPE) l'exploitation de l'établissement devra se faire portes et fenêtres fermées afin de limiter les nuisances pour les voisins les plus exposés"
(v. communication du Secrétariat général du Département des infrastructures du 31 août 1998, p. 7).
Par décision du 24 août 1998, la Municipalité de Nyon (ci-après la municipalité) a délivré le permis de construire sollicité et levé l'opposition de M. et Mme Ruschetta.
C. Recourant au Tribunal administratif M. et Mme Ruschetta ont conclu à l'annulation des décisions du Département de l'économie (Office cantonal de la police du commerce) et du Département de la sécurité et de l'environnement (Service de l'environnement et de l'énergie), du 31 août 1998, et de la municipalité, du 24 août 1998. A l'appui de leurs conclusions ils font valoir qu'une autorisation définitive du projet engendrerait des nuisances sonores insupportables pour eux et le voisinage. Ils ont requis que l'effet suspensif soit accordé à leur recours.
Par décision incidente du 19 octobre 1998 le juge instructeur a confirmé l'effet suspensif provisoirement accordé le 15 septembre 1998 et décidé qu'aucun travail ne pouvait être effectué sur la base du permis de construire contesté jusqu'à droit connu sur le sort du recours. Suite à une requête du constructeur, le juge instructeur a partiellement levé l'effet suspensif accordé au recours en ce sens que M. Keller a été autorisé à fermer quatre ouvertures circulaires se trouvant dans le plancher du rez-de-chaussée de son immeuble (v. décision du 26 novembre 1998). Sur recours, cette décision a été confirmée par la section des recours du Tribunal administratif (v. arrêt incident RE 98/0042 du 14 décembre 1998).
L'Office cantonal de la police du commerce conclut au rejet du recours et au maintien de l'autorisation spéciale délivrée. Situant l'immeuble litigieux en zone de degré de sensibilité III, il rappelle les conditions restrictives imposées au recourant pour l'exploitation du futur établissement, destinées à prévenir certaines nuisances sonores (v. déterminations du 9 octobre 1998).
Le Service de l'environnement et de l'énergie (SEVEN) observe que le degré de sensibilité III attribué à la parcelle du constructeur respecte l'ordonnance sur la protection contre le bruit. Il rappelle que les mesures imposées au constructeur figurant dans son préavis - concernent les installations techniques du projet, les installations d'amplification du son et l'isolation acoustique des locaux.
La municipalité conclut également au rejet du recours. Elle relève que la parcelle des constructeurs se situe dans une zone mixte et qu'elle s'est vu attribuer un degré de sensibilité III. Elle soutient en outre que dans la ville historique où une trentaine d'établissements publics sont exploités, les plaintes relatives à des bruits de comportement sont extrêmement rares.
D. Le tribunal a tenu séance sur les lieux du litige le 20 janvier 1999 en présence du recourant, de son conseil, Me Pierre-André Marmier, de Mme Moullet, chef de l'Office cantonal de la police du commerce, de Mme Merz, juriste à l'Office cantonal de la police du commerce, de M. Groux, ingénieur au SEVEN, de M. Berta, chef du Service de l'urbanisme de la ville de Nyon, de M. Ramon Keller et de son conseil, Me Benoît Bovay. Il a procédé à une visite des lieux et entendu les explications des personnes présentes, puis a délibéré à huis clos et arrêté le dispositif de son arrêt, qui a été notifié le 21 juin 1999.
Considérant en droit:
1. a) Depuis l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE), le 1er janvier 1985, et de l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB), le 1er avril 1987, la protection des personnes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes - notamment contre le bruit - est réglée par le droit fédéral. Cette législation l'emporte sur les règles de droit cantonal ou communal limitant quantitativement les nuisances, telles que les dispositions des plans et règlement d'affectation (art. 65 LPE; ATF 118 Ib 590 ss, consid. 3a; 116 Ib 175 ss consid. 1b/bb; 115 Ib 456 ss, consid. 1c; 114 Ib 214 ss, consid. 5). Les dispositions de droit cantonal gardent une portée propre lorsqu'elles complètent le droit fédéral en visant notamment des objectifs particuliers d'urbanisme; répondent à cette définition les règles d'affectation du sol destinées à définir ou à préciser les caractéristiques d'un quartier - en y excluant par exemple certains types d'activités gênantes, pour autant que l'examen de conformité ne repose pas uniquement sur les nuisances concrètes engendrées par l'installation (ATF 118 Ia 112 ss, consid. 1a; 117 Ib 147 ss, consid. 5a; 116 Ia 491 ss, consid. 1a). Gardent également une portée propre les règles cantonales qui ont pour but de limiter des nuisances secondaires ne faisant pas l'objet de la réglementation fédérale, comme les difficultés de parcage ou le danger accru pour les piétons (ATF 114 Ib 214 ss, consid. 5) ou la crainte d'une augmentation des délits autour d'un centre pour les drogués (ATF 118 Ia 112 ss, consid. 1a).
b) Pour qu'un bruit soit considéré comme une atteinte au sens du droit fédéral, il faut qu'il soit produit par la construction ou l'exploitation d'une installation (v. art. 7 al. 1 LPE). La notion d'installation est définie à l'art. 7 al. 7 LPE: on entend par là les bâtiments, les voies de communication ou autres ouvrages fixes, ainsi que les modifications de terrain; les outils, les machines, véhicules, bateaux et aéronefs sont assimilés aux installations. La législation fédérale ne s'applique toutefois pas uniquement aux bruits d'origine technique; les bruits de comportement des hommes ou des animaux, liés directement à l'exploitation d'une installation, sont aussi visés (ATF 123 II 74, consid. 3b). Le Tribunal fédéral a ainsi soumis aux exigences des art. 11 ss LPE un pub (arrêts non publiés du 28 mars 1996, commune de Delémont, et du 14 octobre 1991, commune de Lutry), un tea-room (v. ATF 123 II 325) ou encore l'exploitation nocturne d'un restaurant en plein air (v. DEP 1997 p. 495). En ce qui concerne les bruits de voix humaines émanant d'une installation, le Tribunal fédéral a jugé qu'ils tombent sous le coup de la loi sur la protection de l'environnement, même s'ils sont usuels et conformes au caractère de la zone, comme ceux occasionnés par les places de jeux dans les zones d'habitation (ATF 118 Ib 590 ss, consid. 2c,d,e). Une réserve doit cependant être faite pour les bruits de comportement isolés des personnes ne respectant pas les règles d'utilisation d'une installation et dont l'exploitant ne peut être rendu responsable, malgré la surveillance qu'il doit assurer. Comme auparavant, de tels excès doivent être maîtrisés par l'application des règles cantonales et communales de police, cela en considération également du niveau d'intensité de nuisances toléré dans la zone (ATF 118 Ib 590 ss, consid. 2d).
c) L'application des prescriptions en matière de protection de l'environnement constitue une tâche générale de droit fédéral que les cantons comme les communes doivent exercer dans le cadre de leurs attributions, même en l'absence de loi d'exécution cantonale (voir ATF 115 Ia 42). Le législateur vaudois a créé une autorisation spéciale cantonale en matière de protection contre le bruit pour les installations particulièrement bruyantes et pour les locaux à usage sensible au bruit lorsque les valeurs limites d'immissions ne peuvent être respectées par des mesures adéquates (art. 120 lit. c LATC et annexe II au RATC). En dehors de ces deux cas, l'examen des questions relatives à la protection de l'environnement incombe d'une manière générale à la municipalité (art. 104 al. 1 LATC), sous réserve des cas dans lesquels une autorisation spéciale cantonale est nécessaire. Dans cette hypothèse, les questions relatives à l'application du droit fédéral de la protection de l'environnement sont du ressort du département désigné par l'annexe II au RATC (art. 2 al. 2 du règlement du 8 novembre 1989 d'application de la LPE), qui doit fixer notamment les conditions de situation, de construction, d'exploitation et les éventuelles mesures de surveillance, sans préjudice des dispositions relatives aux plans et aux règlements communaux d'affectation que la municipalité doit faire observer (art. 123 LATC). L'autorité communale reste compétente pour déterminer quel type d'activité est compatible avec la définition des différentes zones du plan d'affectation et pour fixer les conditions nécessaires à la limitation des nuisances secondaires qui ne font pas l'objet de la réglementation fédérale. La municipalité pourrait donc interdire une installation qui respecte toutes les conditions du droit fédéral de la protection de l'environnement, si cette installation ne correspond pas aux caractéristiques définies par la zone en question ou provoque des nuisances secondaires excessives (voir arrêt TA AC 96/167 du 28 février 1997, consid.2).
d) Pour juger du bruit émanant d'un restaurant, il faut tenir compte de toutes les immissions sonores provenant de l'intérieur et de l'extérieur du bâtiment, en particulier de celles provoquées par les clients qui entrent ou quittent l'établissement ou qui parquent leur véhicule sur la place qui leur est réservée (v. ATF 123 II 74 consid. 3b et les références citées; DEP 1997 p. 497 consid. 2b/aa et les références citées). L'annexe 6 de l'OPB, qui fixe les valeurs limites d'exposition au bruit de l'industrie et des arts et métiers, n'est pas applicable directement ni par analogie à un restaurant, une discothèque ou un établissement public analogue; ses valeurs sont en effet spécifiques au bruit de l'industrie et de l'artisanat et ne peuvent être transposées sans autre aux établissements publics, dont les immissions consistent essentiellement en bruits de comportement humain, comme par exemple des conversations, des cris, des rires, des tintements de verres, de la musique, des applaudissements ou des claquements de portières (v. ATF 123 II 333 consid. 4 d/aa; DEP 1997 p. 499 consid. 3a; AC 97/0068 du 2 mars 1998). Dans ce cas, c'est-à-dire à défaut de méthodes scientifiques de détermination, il faut, conformément à l'art. 15 LPE, se fonder sur l'expérience pour évaluer les immissions. Il s'agit donc d'examiner si les nuisances sont propres à gêner de manière sensible la population dans son bien-être. En retenant ce dernier critère, le législateur fédéral a adopté un point de vue objectif. Il faut certes tenir compte des caractéristiques de la zone ou du quartier et ne pas fixer la limite du tolérable en faisant abstraction de l'effet des immissions sur des catégories de personnes particulièrement sensibles, mais il ne suffit pas de constater que certains voisins directs se déclarent incommodés pour qualifier le bruit d'excessif (ATF 123 II 86 consid. 5 a).
2. a) L'immeuble du constructeur est situé à la rue de la Gare, dans la zone de l'ordre contigu (v. plan des zones adopté par le Conseil d'Etat le 16 novembre 1984), où le commerce et l'artisanat non gênants pour le voisinage peuvent être autorisés, à condition de ne pas compromettre le caractère des lieux (art. 80 du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions, ci-après RPE). On ne saurait nier que le genre d'activité envisagée par le constructeur (l'exploitation d'un établissement public) réponde à cette zone, d'une part parce que le commerce y est expressément autorisé, d'autre part parce que la municipalité a pour pratique d'y admettre ce genre d'activité comme en témoignent l'exploitation d'autres établissements publics tels que le "Mc Donald's" et le café-restaurant la "Croix-Verte".
b) La zone de l'ordre contigu, où se trouvent aussi bien la parcelle du constructeur que celle des recourants, est une zone mixte dans laquelle sont admis l'habitation et des entreprises artisanales (établissements publics, boucherie, boutiques, grand magasin). Il en va de même du périmètre du plan de quartier "Gare/Saint-Martin", en voie d'adoption, qui englobe le côté nord de la rue de la Gare, où se situe la parcelle des recourants. En effet ce plan a pour but de créer aussi bien de nouvelles surfaces de logement, afin de maintenir l'habitat au centre ville, que de renforcer l'activité commerciale entre ce dernier et les nouveaux pôles créés par la gare et l'implantation future de la poste (v. art. 5 et 6). Les rez-de-chaussées sont affectés aux commerces, à l'artisanat et aux services d'accueil (conciergerie, etc.) et d'intérêt public (v. art. 13). Ce plan attribue en conséquence un degré de sensibilité III à l'ensemble des parcelles comprises dans son périmètre (v. art. 6 et 13 du règlement en voie d'adoption). Dans le cadre du projet litigieux, le SEVEN a également fixé le degré de sensibilité à III, soit le degré applicable dans les zones où sont admises des entreprises moyennement gênantes, notamment dans les zones d'habitation et artisanales (zones mixtes) (art. 43 al. 1 lit. c OPB). Les recourants soutiennent cependant qu'un degré de sensibilité II aurait dû être appliqué "dans la zone incriminée". Ce point de vue est erroné. Il ressort en effet de l'art. 43 al. 1 lit. b OPB que le degré de sensibilité II s'applique dans les zones où aucune entreprise gênante n'est autorisée, notamment dans les zones d'habitation, ainsi que dans celles réservées à des constructions et installations publiques. Or, la rue de la Gare, qui se situe dans une zone mixte, accueille déjà d'autres entreprises qu'on ne saurait qualifier de non gênantes. Partant la décision du SEVEN est bien fondée sur ce point.
c) Reste dès lors à examiner si l'exploitation de la brasserie litigieuse est admissible au regard des autres exigences posées par la LPE et l'OPB. Tenant compte du fait que cette brasserie attirera une clientèle jeune, susceptible d'être bruyante lors de discussions sur la terrasse ou à la sortie de l'établissement, l'Office cantonal de la police du commerce a interdit l'exploitation de la terrasse au-delà de 22 heures en été comme en hiver (le cas échéant), imposé que les tables et les chaises de la terrasse ne soient pas métalliques et soient rangées avant 22 heures 30 et ordonné que les portes coulissantes donnant accès à la terrasse soient fermées à 22 heures et qu'un sas d'entrée soit créé (v. communication du Secrétariat général du Département des infrastructures du 31 août 1998, p. 5). Ces conditions d'exploitation apparaissent particulièrement sévères en comparaison de celles imposées au restaurant Mc Donald's situé dans la même rue, dont la terrasse peut être exploitée jusqu'à minuit, et à la nature de la zone (dans laquelle on rappelera que le commerce et l'artisanat sont autorisés). Bien qu'il soit probable que le respect de ces conditions ne suffise pas à rendre l'exploitation de la brasserie litigieuse totalement silencieuse au-delà de 22 heures, celles-ci contribueront dans une large mesure à respecter la période de sommeil (de 22 heures à 7 heures) des recourants.
Concernant les émissions sonores provenant de l'intérieur de l'établissement litigieux, notamment de la musique d'ambiance qui y sera diffusée, le SEVEN a quant à lui posé comme condition que, lors de l'exploitation de l'établissement litigieux, le niveau sonore perçu dans les locaux d'habitation voisins les plus exposés, n'excède en aucun cas 24 dB (A) (Leq), fenêtres fermées, et 34 dB (A) (Leq), fenêtres ouvertes (v. communication du Secrétariat général du Département des infrastructures du 31 août 1998 p. 7). Ces valeurs, issues de la pratique, ont été fixées dans le cadre du "Cercle Bruit", groupe de travail réunissant les responsables cantonaux de la lutte contre le bruit des cantons de Genève, Fribourg, Neuchâtel et Vaud (v. déterminations du SEVEN du 29 octobre 1998). Leur respect rend acceptable les dérangemens occasionnés par la musique diffusée dans les établissements publics.
Il apparaît ainsi qu'avant de délivrer leurs autorisations spéciales, assorties de sévères conditions, l'Office cantonal de la police du commerce et le SEVEN ont procédé à une évaluation sérieuse et objective des nuisances que pourra occasionner l'exploitation de l'établissement litigieux. Compte tenu de ces restrictions et du fait que l'établissement litigieux se situe dans une zone mixte où le commerce et l'artisanat sont autorisés, il y a lieu d'admettre que ces nuisances ne seront pas propres à gêner de manière sensible les habitants du voisinage dans leur bien-être. Il s'ensuit que tant la décision de la municipalité du 24 août 1998 que celles de l'Office cantonal de la police du commerce et du SEVEN du 31 août 1998 doivent être confirmées.
5. Conformément à l'art. 55 LJPA, il y a lieu de mettre un émolument de justice à la charge des recourants qui succombent, ainsi qu'une indemnité de dépens en faveur de M. Ramon Keller qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un homme de loi.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision de la Municipalité de Nyon du 24 août 1998 rejetant l'opposition d'Arlette et Michel Ruschetta et accordant à Ramon Keller l'autorisation de transformer le rez-de-chaussée et le sous-sol du bâtiment no 18 de la rue de la Gare pour y créer une brasserie-restaurant, est confirmée.
III. Les décisions de l'Office cantonal de la police du commerce et du Service de l'environnement et de l'énergie du 31 août 1998 autorisant lesdites transformations, sont confirmées.
IV. Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants Arlette et Michel Ruschetta, solidairement.
V. Arlette et Michel Ruschetta verseront solidairement à Ramon Keller une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 23 juillet 1999/pe
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)