CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 16 novembre 1998
sur le recours formé par Willy KURSNER, représenté par Me Benoît Bovay, avocat à Lausanne,
contre
la décision du 23 mars 1998 de la Municipalité de Féchy, représentée par Me Raymond Didisheim, avocat à Lausanne, lui refusant un permis complémentaire et lui ordonnant de rendre inhabitable un niveau de son bâtiment.
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Composition de la section: M. J.-A. Wyss, président; M. R. Morandi et M. P. Richard, assesseurs. Greffier: M. J.-C. Weill.
Vu les faits suivants:
A. Willy Kursner est propriétaire à Féchy, au lieu-dit "En Vanel", de la parcelle no 600. Ce bien-fonds mesure 1'143 m2.
Le territoire communal est soumis à un règlement sur les constructions et l'aménagement du territoire (RC), entré en vigueur le 31 mars 1982. La propriété Kursner est classée, pour l'essentiel de sa surface, en zone du village; propre à cette zone, l'art. 9 RC dispose que les combles sont habitables sur un seul étage. Une modification de la réglementation communale se trouve en cours de légalisation.
B. En 1994, Willy Kursner a requis l'autorisation d'édifier sur sa propriété un bâtiment villageois abritant six logements. Les plans annonçaient trois niveaux habitables (soit le rez-de-chaussée, l'étage et les combles); quant aux surcombles, en nature de galetas, ils devaient être accessibles par des escaliers escamotables. Le permis de construire sollicité a été délivré le 10 novembre 1994; sous chiffre 4, il spécifiait que les surcombles n'étaient pas habitables.
En décembre 1995, la municipalité a constaté que les surcombles avaient été aménagés en habitation. Willy Kursner a alors soumis à la municipalité de nouveaux plans : à les lire, chacun des deux logements aménagés dans les combles était relié par un escalier intérieur fixe à un niveau supérieur comprenant une salle de jeux et un grenier éclairés par des velux, ainsi qu'un cabinet de douche. Le 31 juillet 1996, après enquête publique complémentaire, la municipalité a refusé le permis complémentaire sollicité : elle a imparti à Willy Kursner un délai au 10 novembre 1997 pour rendre les locaux conformes aux plans initiaux. L'intéressé ne s'étant pas exécuté dans le délai imparti, la municipalité l'a dénoncé au Préfet du district d'Aubonne qui, par prononcé du 19 janvier 1998, l'a condamné à une amende de 1'000 fr.
C. Fin 1997, la municipalité a autorisé Willy Kursner à lui soumettre un nouveau jeu de plans en vue d'une seconde enquête publique complémentaire : la présentation du niveau des surcombles était identique à celle de 1996, seule ayant disparu l'indication "salle de jeux". Ouverte du 16 janvier au 4 février 1998, l'enquête a suscité - tout comme les précédentes - plusieurs oppositions. Le 23 mars 1998, la municipalité a refusé le permis complémentaire sollicité et a imparti à Willy Kursner un délai de trente jours pour rendre inhabitable le niveau des surcombles; plus précisément, elle a prohibé l'aménagement ou le maintien de surfaces vouées à l'habitation et a ordonné le remplacement des escaliers fixes par des escaliers escamotables, comme prévu sur les plans de l'enquête initiale.
Willy Kursner recourt contre cette décision : il conclut à sa réforme en ce sens que l'aménagement des surcombles et leur affectation actuelle (y compris l'escalier d'accès) peuvent subsister tels quels jusqu'à droit connu sur la procédure de révision de la réglementation communale, la municipalité devant prendre telle nouvelle décision que de droit dès l'entrée en force définitive de celle-ci. L'effet suspensif a été accordé au pourvoi. La municipalité ainsi que quatre opposants (soit W. Chollet, J.-C. Freitag, M.-J. Krending et F. Rossat) proposent le rejet du recours. Le tribunal a tenu audience le 16 septembre 1998, en présence du recourant assisté de son conseil, d'une délégation de la municipalité assistée du conseil de celle-ci ainsi que de trois des opposants; il a procédé à une visite des lieux.
Considérant en droit:
1. Selon l'art. 36 LJPA, le pouvoir d'examen du Tribunal administratif s'étend à la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (lit. a), à la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (lit. b), ainsi qu'à l'inopportunité si la loi spéciale le prévoit (lit. c). Cette dernière hypothèse n'est pas réalisée en l'espèce.
Commet un excès de son pouvoir d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de sa liberté d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas, par exemple en optant pour une solution différente de celles qui s'offrent à elle; on peut également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le cas de l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère comme liée (voir notamment A. Grisel, Traité de droit administratif, 1984, vol. I, p. 333). L'abus de pouvoir, en droit suisse, vise deux cas : l'expression est tout d'abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne ainsi l'acte accompli par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer); mais elle peut également être comprise plus largement, soit dans le sens d'un comportement arbitraire ou recouvrant une violation manifeste de certains droits ou principes constitutionnels (voir notamment TA, arrêts AC 97/054 du 22 décembre 1997 et 97/049 du 24 juillet 1998).
2. On l'a vu, l'art. 9 RC n'autorise l'habitation des combles que sur un seul étage. Certes la municipalité a-t-elle récemment soumis au Département des infrastructures, pour examen préalable, un projet de nouvelle réglementation : or, celle-ci envisage précisément le principe de l'habitabilité des combles sur deux niveaux dans la zone considérée. En l'état toutefois, la disposition précitée s'impose au tribunal; dans le domaine de l'aménagement du territoire et des constructions, une réglementation projetée ne peut d'ailleurs pas sortir d'effets anticipés positifs (voir notamment TA, arrêt AC 94/286 du 19 avril 1995 consid. 2).
a) La visite des lieux a permis de constater que les surcombles d'un des logements litigieux sont accessibles par un escalier fixe en bois et comprennent une salle de douche, ainsi que deux pièces entièrement équipées : l'une d'entre elles abrite un poste de télévision, un bureau, ainsi que quelques meubles alors que dans l'autre on trouve une armoire et divers jeux. Le second logement n'a pas été visité par le tribunal; il est toutefois admis que sa configuration est analogue, et que l'une de ses pièces est en nature de chambre à coucher.
b) Sans aller jusqu'à mettre en cause le caractère habitable d'une chambre à coucher, le recourant soutient en revanche que pareille qualification ne conviendrait pas à un espace servant très occasionnellement à quelques menus travaux administratifs privés; ce que contestent la municipalité et les opposants. En vérité, l'argumentation du recourant ne résiste pas un instant à l'examen car l'une des pièces considérées fait office non seulement de bureau mais aussi de coin TV alors que l'autre, entièrement équipée, pourrait aisément devenir une chambre d'enfant ou encore une chambre d'ami; au surplus, contrairement à ce que soutient le recourant, des volumes aussi bien situés et aménagés n'ont rien de commun avec certains locaux en sous-sol (salles de jeux, saunas ou encore salles de fitness) parfois réputés non habitables.
c) Indiscutablement, la situation actuelle contrevient donc au droit matériel. Etant encore précisé que, en l'état de la réglementation communale, l'inhabitabilité des surcombles présente un caractère absolu : c'est donc à tort que certains documents d'enquête évoquent une "dérogation à l'art. 9 du règlement communal".
3. a) L'autorité est en droit de faire supprimer, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires (art. 105 al. 1 LATC). Toutefois, la violation du droit matériel par les travaux non autorisés ne suffit pas encore à elle seule à justifier leur suppression : l'autorité doit examiner la nature et l'importance des aspects non réglementaires des travaux et procéder à une pesée des intérêts en présence, soit l'intérêt public au respect de la loi (et donc à la suppression de l'ouvrage non réglementaire construit sans permis) et l'intérêt privé au maintien de celui-ci (RDAF 1976 p. 265; RDAF 1979 p. 231, 302; RDAF 1982 p. 448). L'ordre de démolir viole ainsi le principe de proportionnalité si les infractions à la règle sont mineures et si l'intérêt public qu'elles lèsent n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au propriétaire (André Grisel, Traité de droit administratif II, 1984, p. 650); le coût des travaux de remise en état représente également un élément important à prendre en considération dans le cadre de la pesée des intérêts en présence à laquelle l'autorité doit se livrer. Celle-ci doit en outre examiner d'office le moyen le plus approprié pour atteindre le but recherché sans porter excessivement atteinte aux intérêts du constructeur.
Celui qui place l'autorité devant le fait accompli doit accepter que celle-ci accorde une importance accrue au rétablissement d'une situation conforme au droit, par rapport aux inconvénients qui résultent pour lui de la démolition de l'ouvrage (RDAF 1992 p. 479 consid. 2c et la référence citée). Toutefois, le fait qu'un administré ne puisse se prévaloir de sa bonne foi ne le prive pas de la possibilité d'invoquer le principe de la proportionnalité : il constitue cependant un élément d'appréciation en sa défaveur (voir A. Grisel, Droit administratif suisse, 1984, vol. I, p. 352; ATF 108 Ia 216, JT 1984 I 514; ATF 111 Ib 213, JT 1987 I 564).
b) Si le recourant ne conteste guère sa mauvaise foi, il fonde l'essentiel de son argumentation sur le principe de la proportionnalité : il fait valoir en substance qu'il serait excessivement rigoureux d'exiger la suppression d'aménagements appelés à devenir réglementaires et dont le maintien, dans l'intervalle, ne porterait préjudice à personne. Pour sa part, la municipalité reproche au recourant de continuer à temporiser après avoir déjà abusé de sa patience; elle ajoute que sa décision constitue une mesure à la fois nécessaire et suffisante.
Soit dit en préambule, la décision municipale du 31 juillet 1996 - qui au demeurant accordait au recourant un délai particulièrement généreux - n'avait été attaquée ni par le recourant ni par des opposants : elle était donc entrée en force. Dans ces conditions, plutôt que d'accepter d'entrer en matière sur de nouveaux plans quasiment identiques à ceux déjà mis à l'enquête publique complémentaire, la municipalité aurait fort bien pu faire procéder à une exécution forcée de sa précédente décision : c'est dire que le recourant est mal venu de reprocher à l'autorité intimée de se montrer trop rigoureuse envers lui.
Le respect de la loi constitue en soi un intérêt public important, auquel l'autorité est tenue de veiller sous peine de perdre toute crédibilité aux yeux de ses administrés; au demeurant, dans la mesure où les sanctions pénales attachées à la violation des règles sur l'aménagement du territoire et les constructions n'exercent souvent qu'un effet dissuasif limité en raison de leur caractère modéré (ce dont la présente cause constitue une illustration), l'ordre de démolition est de nature à prévenir de nouvelles infractions non seulement de la part de celui qui en fait l'objet, mais aussi de tous ceux qui pourraient être tentés de placer l'autorité devant un fait accompli (voir notamment TA, arrêt 92/46 du 25 février 1993 consid. 3a). A cela s'ajoute que, les opposants le soulignent à juste titre, l'habitabilité des surcombles ne saurait être considérée comme un fait d'ores et déjà acquis; du moins l'entrée en vigueur de cet assouplissement pourrait-elle prendre encore un certain temps, la procédure de légalisation n'en étant qu'à son début.
Quand bien même le recourant a pris des libertés inadmissibles par rapport à la réglementation communale et a fait fi des décisions municipales, l'autorité intimée a provisoirement toléré le maintien des salles de douche; mais seul un recours des opposants sur ce point aurait permis de le remettre en cause, une reformatio in pejus d'office étant prohibée. Pour le surplus, la désaffectation des surcombles jusqu'à droit connu sur la nouvelle réglementation communale ne causera au recourant aucun préjudice financier : de son propre aveu en effet, les locataires ont pu jusqu'ici utiliser ces locaux à titre gratuit. Quant aux escaliers fixes, si en soi ils ne violent peut-être aucune prescription de police des constructions, leur maintien contribuerait indiscutablement à favoriser la perpétuation d'une situation illicite : il n'est donc nullement disproportionné d'en exiger le remplacement - au demeurant peu coûteux - par des escaliers escamotables, propres à conférer à l'accès aux surcombles un caractère plus dissuasif.
c) En conclusion, le rétablissement à bref délai d'une situation conforme au droit prend, compte tenu de l'ensemble des circonstances et en particulier du comportement dépourvu de scrupules du recourant, une importance prépondérante. En d'autres termes, la municipalité n'a nullement abusé de son pouvoir d'appréciation : sa décision se révèle donc pleinement fondée dans son principe.
4. Le recourant soutient encore que, dans d'autres cas comparables au sien, la municipalité ne serait pas intervenue : il se prévaut dès lors du principe de l'égalité de traitement. L'autorité intimée réfute ce moyen.
a) Une décision viole le principe de l'égalité de traitement garanti par l'art. 4 Cst. lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et lorsque ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente (ATF 118 Ia consid. 3a; ATF 116 Ia 83 consid. 6b; ATF 115 Ia 287 consid. 6 + réf. cit.; ATF 109 Ia 327 consid. 4 + réf. cit.). Déterminer quand les situations sont semblables ou non ne peut être tranché que dans des cas d'espèce et des différences de traitement ne peuvent se justifier que par des différences de fait pertinentes et importantes, le critère de différenciation devant être raisonnable et soutenable, c'est-à-dire ne pas être arbitraire (B. Knapp, Précis de droit administratif, 4ème éd., p. 103; P. Moor, Droit administratif, 2ème éd., p. 448 ss; ATF 108 Ia 135, JT 1984 I 2).
La doctrine et la jurisprudence ont toutefois régulièrement considéré que le principe de l'égalité de traitement ne donnait pas droit au même traitement illégal que celui accordé à un tiers; c'est-à-dire, en d'autres termes, qu'il n'y avait pas d'égalité dans l'illégalité (B. Knapp, op. cit., p. 104; P. Moor, op. cit., p.314; ATF 104 Ib 372; ATF 108 Ia 213; ATF 112 Ib 387 et ATF 113 Ia 456). Ce n'est qu'exceptionnellement qu'un administré peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité, soit si les circonstances de son cas sont identiques à celles des autres cas, si ces derniers ont été traités illégalement alors que son cas a été traité conformément à la loi, si l'autorité reviendra à sa pratique illégale par la suite, si aucun intérêt public prépondérant ne s'oppose à l'égalité dans l'illégalité et, enfin, si aucun intérêt privé prépondérant de tiers ne s'y oppose (B. Knapp, op. cit., p. 104; P. Moor, op. cit., p.314; ATF 108 Ia 214).
b) La municipalité dit avoir immédiatement réagi dans un autre cas semblable, parvenu à sa connaissance postérieurement à la décision attaquée; pour le surplus, sans exclure qu'il puisse exister d'autres situations analogues dans la zone considérée, elle affirme qu'elles seraient peu nombreuses et rappelle qu'il ne saurait y avoir égalité dans l'illégalité. L'argumentation de l'autorité intimée est pleinement convaincante; et s'il est vrai qu'à certaines conditions très restrictives un administré peut exceptionnellement prétendre à l'égalité dans l'illégalité (voir litt. a ci-dessus; voir aussi TA, arrêt AC 91/112 du 9 septembre 1993 cité par le recourant), ces exigences ne sont nullement remplies dans le cas particulier.
c) Le principe de l'égalité de traitement n'est donc ici d'aucun secours pour le recourant.
5. Les considérants qui précèdent conduisent en conclusion au rejet du recours : la décision attaquée sera donc confirmée, un nouveau délai d'exécution de trente jours étant imparti au recourant. Celui-ci supportera un émolument de justice, arrêté à 2'500 fr. La municipalité obtenant gain de cause avec le concours d'un homme de loi, le recourant versera en outre des dépens à la Commune de Féchy, par 1'800 fr.; pour leur part, les opposants - dont la conclusion tendant à la restitution à l'Etat du produit illégal est par ailleurs irrecevable - n'ont pas consulté avocat.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision attaquée est confirmée. Un délai de trente jours dès notification du présent arrêt est fixé au recourant Willy Kursner pour s'y conformer.
III. Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge du recourant Willy Kursner.
IV. Le recourant Wily Kursner est le débiteur de la Commune de Féchy de la somme de 1'800 (mille huit cents) francs à titre de dépens.
vz/Lausanne, le 16 novembre 1998
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint