CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 4 novembre 1998
sur le recours interjeté par Claude PATTHEY et Daniel TAILLEFERT, représentés par la Société rurale d'assurance de protection juridique FRV, 1000 Lausanne 6
contre
la décision du 24 février 1998 du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, Service de l'aménagement du territoire, leur refusant l'autorisation spéciale d'aménager les parcelles nos 137 et 138 du cadastre communal de Fiez).
ainsi que contre
la décision du 5 mars 1998 de la Municipalité de Fiez leur refusant l'octroi du permis de construire.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Etienne Poltier, président; M. Alain Matthey et M. Olivier Renaud, assesseurs. Greffier: M. Patrick Gigante.
Vu les faits suivants:
A. Claude Patthey et Daniel Taillefert sont respectivement propriétaires des parcelles nos 137 et 138 du cadastre communal de Fiez, au lieu-dit "Prés Béroud". Ces deux parcelles forment un triangle de 18'611 m², limité au nord par la RC 260 (Grandson-Mauborget) et au sud par le cordon boisé longeant l'Arnon; à teneur du plan général d'affectation du 15 décembre 1993, approuvé par le Conseil d'Etat le 10 juillet 1994, elles sont situées en zone agricole, dans un périmètre où figurent des éléments de paysage d'une beauté particulière.
B. Par l'intermédiaire du bureau technique Daenzer-Tilleu-Pécoud SA, Claude Patthey et Daniel Taillefert ont fait mettre à l'enquête, du 12 septembre au 2 octobre 1997, le projet d'aménagement et de reprofilage de leurs parcelles afin d'en faciliter et d'en améliorer l'exploitation; ils ont requis l'autorisation, d'une part, d'en faire extraire par l'entreprise Cand-Landi, à Grandson, pour 500 , maximum, de gravier au sud du secteur et, d'autre part, d'effectuer un remblayage au moyen de matériaux d'excavation non pollués provenant de chantiers de la région (volume de 25'000 m³; la hauteur du remblai atteindrait par endroits une hauteur de 3,5 mètres). Ces deux opérations devraient être réalisées au-dessus du tracé de deux collecteurs d'eaux claires, réalisés en 1949 lors des travaux d'améliorations foncières exécutés dans la région, qui traversent ces parcelles sans qu'une servitude de canalisation ne soit inscrite au Registre foncier; ces canalisations collectent et conduisent dans l'Arnon les eaux épurées de déversement de la STEP, propriété des communes de Fiez, Fontaines et Grandevent, ainsi que les eaux provenant du riau des Chapelles, en amont. Ce projet implique en outre l'abattage de neuf arbres sur la parcelle 137 et un à cheval sur les deux parcelles; il a notamment suscité l'opposition d'Irène Spycher dont la propriété est située sur l'autre rive de l'Arnon.
Soumis aux services de l'Etat pour autorisations spéciales, le projet de Claude Patthey et Daniel Taillefert a fait l'objet d'un examen du Service de l'aménagement du territoire (ci-après: SAT); après une visite sur place en compagnie des constructeurs, des représentants de Cand-Landi et de la municipalité, le SAT a suspendu l'instruction du dossier d'enquête dans l'attente d'une étude de consolidation de la partie inférieure de la canalisation sise sous la parcelle 138. Ultérieurement, il est également apparu, au cours d'une séance sur place avec les représentants de l'ex-Service des eaux et de la protection de l'environnement (SEPE; aujourd'hui, Service des eaux, sols et assainissement: SESA) que ces deux parcelles figuraient dans un site répertorié sous no 122 à l'inventaire cantonal du 16 août 1972 et se trouvaient à moins de 10 mètres de l'aire forestière; le projet a donc été soumis pour examen au Service des forêts, de la faune et de la nature (SFFN) et à la division économie hydraulique de l'ex-SEPE.
Par courrier du 23 décembre 1997, les constructeurs ont requis la municipalité de bien vouloir délivrer le permis requis, en proposant de prendre à leur charge le coût des terrassements, le remplacement des collecteurs existants par des canalisations plus résistantes étant à la charge des propriétaires, soit les trois communes propriétaires de la STEP. Estimant, d'une part, que ce coût était trop élevé, d'autre part, que la sauvegarde du site devait être défendue, les municipalités de Fiez, Fontaines s/Grandson et Grandevent ont invité, par courrier du 2 février 1998, le DTPAT à ne pas délivrer les autorisations spéciales.
Délivrée le 24 février 1998, la synthèse de la CAMAC fait état du refus du SAT de délivrer l'autorisation spéciale, le projet ne pouvant, selon ce dernier, être agréé tant et aussi longtemps qu'un intérêt public s'y oppose; elle fait également état de l'accord du Centre de conservation de la faune et de la nature avec le projet, pour autant que l'abattage des arbres de grande valeur soit compensé par la plantation d'une nouvelle rangée de noyers au nord de la parcelle 137. Cette décision négative a été communiquée le 5 mars 1998 aux constructeurs par l'intermédiaire de la Municipalité de Fiez. A l'issue d'une ultime rencontre avec des représentants des trois municipalités propriétaires de canalisations, les constructeurs ont proposé d'augmenter au tiers du coût des travaux de remplacement le montant de leur participation, afin qu'une autorisation puisse leur être délivrée.
C. Claude Patthey et Daniel Taillefert se sont, par la plume de la Protection juridique FRV, pourvus en temps utile auprès du Tribunal administratif contre le refus du SAT et de leur délivrer l'autorisation spéciale d'aménager leurs parcelles, ainsi que contre le refus municipal de leur délivrer le permis de construire. Le juge instructeur a invité, outre le SAT et la Municipalité de Fiez, autorités intimées, les Municipalités de Fontaines s/Grandson et Grandevent à participer à la procédure.
Constatant que les collecteurs traversant les parcelles des recourants étaient propriété du domaine public communal, le juge instructeur a invité les recourants à compléter leurs écritures. En outre, il a interpellé le SAT au sujet de l'applicabilité in casu de l'art. 693 al. 2 CC.
Après avoir dispensé le SESA d'y assister, le tribunal a tenu audience à Fiez le 26 octobre 1998; hors la présence des parties, mais avec leur accord, il a procédé à une vision locale.
Considérant en droit:
1. L'aménagement projeté prend place en zone agricole; on doit donc se demander préliminairement à quel titre il peut être autorisé.
a) Pour le SAT, le projet est conforme à l'affectation de la zone dans laquelle il doit être réalisé (art. 22 LAT). On aurait pu, il est vrai, se demander si l'extraction de gravier, d'une part, le remblayage du terrain au moyen de matériaux d'excavation, de sorte que l'aménagement ainsi prévu pourrait s'apparenter à une décharge (modification du sol naturel par l'apport de terres sans lien matériel avec le terrain en cause), d'autre part, sont conformes à la vocation rurale de la zone. Dans un arrêt du 8 décembre 1994, le Tribunal fédéral a en effet jugé que l'amélioration du sol qui résulte de ces travaux n'était qu'une conséquence indirecte du stockage durable et définitif de matériaux dans le sol (cf., par comparaison, RDAF 1973, 136, décharge temporaire); il a donc refusé de reconnaître la conformité à la zone rurale d'un projet d'une entreprise non agricole consistant à y aménager une décharge de matériaux de chantier d'une contenance de 6000 m³ (v. ZBl 1996, 88, rés. in RDAF 1997 I 490).
b) Cela étant, le remblai projeté dans le cas d'espèce est, certes, d'une contenance plus élevée; il s'agit toutefois pour les constructeurs de réaliser un aménagement agronomique au moyen de matériaux terreux. En audience, les recourants ont indiqué qu'actuellement ces deux parcelles étaient pratiquement impossibles à cultiver, eu égard à leur configuration accidentée, ce dont le tribunal a du reste pu se rendre compte; aussi ont-elles été affectées jusqu'alors au pâturage. Ils ont confirmé que le seul objectif recherché était de vouloir rendre ces parcelles plus aisément exploitables. Le représentant du SAT a pour sa part insisté sur le fait que, nonobstant l'apport de matériaux terreux par l'entreprise de construction Cand-Landi, l'aménagement projeté a pour but final de rationaliser le travail des recourants, exploitants agricoles.
c) Force est, dans ces conditions, d'admettre que ce dernier projet est bien conforme à la vocation agricole de la zone dans laquelle il prend place; il pourrait donc, quant au principe, être autorisé sur la base de l'art. 22 LAT.
2. La décision attaquée repose sur l'art. 81 al. 2 LATC, disposition qui, on le rappelle, permet a contrario à l'autorité de refuser, si un intérêt public prépondérant s'y oppose, d'autoriser un projet bien que celui-ci soit en conformité avec la zone dans laquelle il prend place. Or, le SAT a, dans le cas d'espèce, refusé précisément de délivrer l'autorisation spéciale requise en arguant qu'un intérêt public prépondérant s'opposait à la réalisation de l'aménagement projeté. Les recourants contestent précisément la prépondérance de l'intérêt mis en avant pour faire obstacle à la délivrance de l'autorisation.
a) Le SAT a, comme on le verra ci-dessous, fondé son refus sur le fait que les collecteurs traversant les deux parcelles étaient menacés par les travaux projetés. On aurait pu au préalable se demander si d'autres intérêts prépondérants faisaient obstacle à l'octroi d'une autorisation, soit avant tout ceux ayant trait à la conservation des sites naturels, laquelle s'inscrit précisément dans le cadre de l'art. 3 al. 2 lit. d LAT. Par ailleurs, parmi les zones à protéger consacrées par l'art. 17 LAT, figurent à la lettre c "les paysages d'une beauté particulière, d'un grand intérêt pour les sciences". Quant au volet paysager, les deux parcelles sont en effet situées dans le vallon de l'Arnon, site mis à l'inventaire cantonal; or, le remblai projeté conduira au nivellement du terrain naturel qui, bosselé à cet endroit, s'écoulera désormais en pente douce et régulière en direction du cordon boisé longeant l'Arnon. Ainsi, l'intérêt au maintien du site aurait également pu faire obstacle à l'autorisation requise, ce d'autant plus que ces deux parcelles font partie d'une aire où, à teneur du plan général d'affectation, se trouvent des éléments de paysage d'une beauté particulière. Tant le SAT que la municipalité ont cependant estimé qu'il n'y avait aucune objection majeure au projet à cet égard - à juste titre d'ailleurs -; les représentants de la municipalité ont, par surcroît, indiqué en audience que, par équité, ils renonçaient à opposer des motifs d'ordre paysager à la délivrance du permis de construire. Cette question n'apparaît dès lors plus litigieuse dans la présente espèce.
b) Pour le SAT et la municipalité, les travaux de remblaiement des parcelles sont en revanche susceptibles de porter atteinte aux deux collecteurs qui, enterrés, les traversent pour rejoindre l'Arnon en aval; ils opposent en conséquence à la délivrance de l'autorisation un intérêt public prépondérant qui, conformément à l'art. 81 al. 2 LATC, ferait obstacle au projet. A l'appui de leur refus, les autorités intimées prétendent n'avoir aucune garantie que les émissaires de la STEP vers l'Arnon, qui sont menacés par les travaux projetés, ne subiraient aucun dommage du fait de l'apport de matériaux supplémentaires sur ces terrains.
aa) On relève d'emblée que le SAT et la municipalité ont, dans leur décision respective, tous deux perdu de vue que le propriétaire d'un fonds grevé d'une servitude de conduite a un droit au déplacement de cette dernière; à teneur de l'art. 693 CC en effet:
"Si les choses se modifient, le propriétaire peut exiger que les installations soient déplacées conformément à ses intérêts. Les frais de ce déplacement sont, dans la règle, à la charge de l'autre partie. Toutefois, le propriétaire grevé peut être tenu, si cette obligation est justifiée par des circonstances spéciales, de payer une part équitable des frais."
Pour le Tribunal fédéral, il y a, en règle générale, un intérêt public important à ce que l'on ne construise pas au-dessus des collecteurs de canalisations publiques; il est toutefois concevable que, dans des cas particuliers, le droit d'en exiger le déplacement doive être réservé parce qu'il n'est pas possible d'apprécier ce que sera l'usage futur d'un fonds. Dans un cas de genre, un déplacement ultérieur peut être demandé à la collectivité au vu des intérêts du propriétaire foncier (v. ATF 104 Ib 199, cons. 3b; 97 II 371, cons. 6). Cette dernière ne peut s'y opposer; tout au plus peut-elle obtenir du juge civil, si des circonstances spéciales se présentent, une répartition différente des frais de telle sorte qu'elle n'ait pas à supporter seule le coût de ce déplacement (v. ATF 97 précité, cons. 7 et ss, not. 9 à 11). L'art. 693 CC a ceci de particulier qu'il conditionne à l'exigence du déplacement le fait que la situation se soit modifiée; le cas typique visé par cette disposition est ainsi celui où le propriétaire grevé veut construire sur son fonds (v. Paul-Henri Steinauer, Les droits réels, tome II, 2ème édition, Berne 1994, no 1858b). A la différence de l'art. 742 CC toutefois, l'art. 693 ne subordonne pas le droit du propriétaire grevé d'exiger le déplacement à la condition qu'il mette à disposition de l'ayant-droit un endroit aussi commode pour l'exercice de la servitude (cf. Haab/Simonius/Scherrer/Zobl, in Commentaire zurichois, Zurich 1977, remarques ad art. 691 à 693 CC, no 18).
On relèvera, non sans intérêt, que l'art. 26 de la loi sur les améliorations foncières du 21 mai 1907 (ci-après: LAF ancienne) prévoyait expressément que la servitude de canalisation ne devait pas gêner le propriétaire grevé si, par la suite, il voulait faire des constructions, auquel cas les conduites étaient déplacées, au frais de leur propriétaire, sur une autre partie du fonds. La loi du 29 novembre 1961 (ci-après: LAF), toujours en vigueur à l'heure actuelle, n'a, certes, pas repris cette disposition, au demeurant inspirée du CC; il ne fait toutefois aucun doute que les servitudes constituées dans le cadre de travaux d'améliorations foncières font bien partie du champ d'application de l'art. 693 CC.
Dès lors, si l'intérêt public à la protection des canalisations contre toute construction qui pourrait leur porter atteinte ne saurait être nié, il ne saurait s'imposer à l'intérêt du propriétaire privé à la suppression de l'entrave à la possibilité de bâtir que génère le passage d'une canalisation. Ainsi, c'est à tort que l'on attribue à cet intérêt public une prépondérance telle que tout projet de construction susceptible de porter préjudice à un collecteur public enterré soit définitivement compromis. Une solution de ce genre viderait assurément de son sens l'art. 693 CC; cela d'autant qu'il n'y a pas lieu, s'agissant de la pesée des intérêts effectuée dans le cadre de l'art. 81 al. 2 LATC, de se montrer aussi rigoureux que dans celle ayant trait à l'art. 24 al. 1 lit. b LAT (v. arrêt AC 96/191 du 24 juin 1997). Certes, il existe pour la collectivité la possibilité d'exproprier le droit du propriétaire grevé d'exiger le déplacement des conduites (v. ATF 104 Ib précité, cons. 4); cela ne saurait toutefois se faire sans indemnité.
bb) Dans le cas d'espèce, il faut tout d'abord distinguer les deux collecteurs en questions. On relève tout d'abord que le collecteur B a été réalisé, entre 1940 et 1950 dans le cadre des travaux du Syndicat d'améliorations foncières des communes du district de Grandson; il a par conséquent été réceptionné sous l'empire de la LAF ancienne, dont l'art. 43 al. 1 prévoyait alors:
"En règle générale, les ouvrages mentionnés à l'article premier sous nos 1, 2, puis sous no 4 (ndr: corrections de ruisseaux et canalisations d'eaux de surface rendus nécessaires par les travaux d'améliorations foncières), pour ce qui concerne les canaux à ciel ouvert, et enfin sous no 11, passeront au domaine public communal. Ils seront entretenus par les communes conformément aux lois cantonales sur les routes et la police des eaux courantes."
La LAF prévoit à l'art. 41 al. 2 une prescription analogue; on en rappelle ici le contenu:
"Dès réception des ouvrages collectifs, ceux-ci passent dans les biens du domaine public de la commune territoriale à l'exception des canaux à ciel ouvert, qui passent au domaine public cantonal. Les ouvrages collectifs, souterrains, tels que les collecteurs de drainages ou les conduites industrielles, font l'objet d'une servitude légale dispensée d'inscription, comportant le droit de fouille et d'entretien en faveur de la commune territoriale. Le syndicat conserve toutefois les droits et obligations du maître de l'ouvrage jusqu'à la fin du contrat d'entreprise."
Dans le cadre des travaux du syndicat, le ruisseau qui, autrefois, traversait les parcelles 166 et 167 à l'ancien état a été enterré, un peu en amont de la route cantonale, et s'écoule dès lors et jusqu'à l'Arnon dans une canalisation souterraine; il traverse en diagonale les parcelles 137 et 138. Comme tous les ouvrages collectifs réalisés par le syndicat, ce collecteur est désormais propriété du domaine public communal de Fiez; peu importe qu'aucune servitude n'ait été inscrite au Registre foncier, celle-ci naissant de par la loi et étant, vu la disposition précitée, dispensée d'inscription (v. sur ce point, BGC automne 1961, p. 390 et ss, not. 401).
Un second collecteur, désigné sous A, a été réalisé pour décharger le collecteur principal, saturé lors de violents orages; en aval de la STEP, il traverse la parcelle no 137 sur un quart nord-ouest en direction de l'Arnon via la parcelle 134. L'art. 691 CC n'exige pas l'inscription au Registre foncier pour qu'une servitude de conduite soit reconnue en faveur du propriétaire de celle-ci, même si la conduite n'est pas, comme en l'occurrence, apparente (v. Steinauer, op. cit., nos 1854 et 1854a; v. cependant ATF 97 II 371, déjà cité, cons. 4); force est donc de constater que la Commune de Fiez, qui a construit ce second collecteur en 1955, en est bien également le propriétaire.
Les recourants ont laissé entendre qu'ils étaient prêts à saisir le juge civil d'une requête visant à faire déplacer ces deux collecteurs afin de pouvoir réaliser leur projet. Or, confronté à l'intérêt privé des recourants à pouvoir aménager leurs parcelles de telle sorte qu'elles puissent être exploitées de façon rationnelle, l'intérêt public à protéger des collecteurs dont le propriétaire du fonds peut demander la modification ne paraît guère d'une plus grande importance et ne saurait prévaloir dans le cas d'espèce, à lui seul, au détriment du projet. La municipalité ne saurait par ailleurs opposer à la délivrance de l'autorisation le coût que devrait représenter pour elle et pour les autres communes concernées le déplacement ou le renforcement des canalisations. Outre le fait qu'il s'agit là d'un intérêt purement financier, auquel on pourrait du reste objecter l'économie réalisée par la commune lors du transfert des ouvrages collectifs au domaine public, la répartition des frais peut encore, vu l'art. 693 al. 2 et 3 CC, faire l'objet d'une transaction avec les recourants. Enfin, la décision du juge civil sur ce point doit encore être réservée, ce dans la mesure où celui-ci semble au demeurant disposer d'une assez grande latitude à cet égard.
c) De l'avis du SAT, les recourants ne pouvaient pas se contenter de mettre à l'enquête un projet d'aménagement agronomique par remblaiement de leurs parcelles; en vertu du principe de coordination, ils auraient dû soumettre un projet global, portant aussi bien sur l'apport de matériaux terreux que sur le déplacement et le renforcement des canalisations.
aa) Le principe de coordination pose le problème des procédures complexes. Tel qu'il résulte de la jurisprudence du Tribunal fédéral, ce principe exige que, lorsque la réalisation d'un projet est soumise à diverses dispositions entre lesquelles existe un lien tel qu'on ne peut les mettre en oeuvre séparément et indépendamment les unes des autres, l'application du droit soit matériellement coordonnée (v. notamment ATF 116 Ib 57 cons. 4b; 114 Ib 129, cons. 4). Il s'impose non seulement lorsque l'implantation ou la transformation d'une construction ou d'une installation nécessite des décisions de plusieurs autorités, mais aussi dans les procédures de plan d'affectation qui impliquent simultanément la délivrance d'autorisations spéciales (v. ATF du 24 février 1995, publié in ZBl 1995 p. 519, cons. 3). Ces principes jurisprudentiels ont d'ailleurs été consacrés par le nouvel article 25a LAT introduit par la LF du 6 octobre 1995; plusieurs autorités prennent alors chacune une décision ou un avis dans sa sphère de compétence (Nicolas Michel, Droit public de la construction, Fribourg 1996, no 738; références citées).
bb) En l'occurrence, on ne saurait partager l'opinion du SAT. Le raisonnement de ce dernier repose sur le fait qu'une fois réalisé, le projet des recourants pourrait avoir pour conséquence de priver la STEP en amont de son équipement puisqu'elle serait privée, en cas de rupture des collecteurs, de ses émissaires vers l'Arnon, ce qui aurait pour effet de la rendre non réglementaire. Même si ces craintes sont fondées, on ne saurait pour autant imposer aux constructeurs qu'ils mettent en même temps à l'enquête un projet de renforcement ou de déplacement des collecteurs; en conditionnant l'autorisation du projet d'aménagement au respect du principe de coordination, plus concrètement à la réalisation simultanée de collecteurs de remplacement, dont les communes intéressées ne veulent pas, le SAT pose des exigences exorbitantes, qui vont d'ailleurs au delà du principe qu'il invoque. Il crée en effet de cette manière un lien - sans que cela soit nécessaire : or, cette nécessité est bien à la base du principe de coordination - entre un projet privé et l'équipement d'une station d'épuration publique; l'art. 693 CC permet précisément la réalisation du projet sans que le principe même de l'équipement de la STEP soit remis en cause, puisque l'art. 691 CC offre par ailleurs la garantie que les émissaires de celle-ci continueront à pouvoir emprunter les biens-fonds des recourants, mais suivant un autre tracé. Le SAT perd également de vue que la municipalité pourrait à tout moment empêcher la réalisation des travaux d'aménagement, voire interrompre ces derniers en invoquant l'art. 691 CC devant le juge civil, par requête de mesures conservatoires; les craintes de l'autorité quant au fonctionnement de la STEP en amont doivent donc être dissipées.
d) Dans ces conditions, les décisions attaquées ne peuvent être maintenues. Au surplus, la Municipalité de Fiez a indiqué en audience qu'elle avait refusé le permis en raison des conséquences prévisibles des travaux pour les collecteurs passant par les parcelles des recourants, à l'exclusion de tout autre motif ayant notamment trait au respect de la réglementation communale; or, le motif invoqué ayant été écarté, la municipalité ne peut désormais plus s'opposer à la délivrance du permis requis.
3. Ainsi, les considérants qui précèdent conduisent le tribunal à admettre le recours et à annuler les décisions attaquées. Le présent arrêt sera rendu sans frais; au surplus, des dépens, arrêtés à 1'600 francs, seront mis pour une moitié à la charge de l'Etat de Vaud, soit pour lui le Département des infrastructures, pour l'autre moitié à la charge de la Commune de Fiez.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du 24 février 1998 du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, Service de l'aménagement du territoire est annulée, de même que la décision du 5 mars 1998 de la Municipalité de Fiez. Le dossier leur est retourné afin qu'elles délivrent les autorisations requises.
III. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV. Il est alloué à Claude Patthey et Daniel Taillefert des dépens, arrêtés à 1'600 (mille six cents) francs, à charge pour moitié de l'Etat de Vaud, Département des infrastructures, pour l'autre moitié à charge de la Commune de Fiez.
Lausanne, le 4 novembre 1998
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)