CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 9 décembre 1999
sur les recours formés par Jean TRACHSEL, représenté par Me Rudolf Schaller, avocat à Genève, et par Gilbert PFISTER, représenté par Me Benoît Bovay, avocat à Lausanne
contre
la décision rendue le 19 janvier 1998 par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (actuellement Département des infrastructures, ci-après département), rejetant leurs recours contre les décisions du Conseil communal de Saint-Livres, des 29 août et 12 décembre 1996, relatives au projet de plan partiel d'affectation "La Taillaz".
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Composition de la section: M. J.-A. Wyss, président; M. B. Dufour et Mme D.-A. Thalmann, assesseurs. Greffier: M. J.-C. Weill.
Vu les faits suivants:
A. La Commune de St-Livres est propriétaire, sur son territoire, des parcelles nos 713 et 720; ces biens-fonds d'un seul tenant sont situés au lieu-dit "La Taillaz", non loin de la limite séparant les territoires des communes de St-Livres et de Bière. La parcelle no 713 et une portion de la parcelle no 720 sont classées en zone agricole, à teneur du plan d'affectation communal légalisé le 18 avril 1984.
B. Du 26 mars au 26 avril 1996 ont été mis à l'enquête publique le projet de plan partiel d'affectation "La Taillaz" (ci-après PPA), ainsi que le rapport d'impact sur l'environnement qui l'accompagnait; à teneur du règlement du PPA (ci-après RS), il était prévu d'affecter une partie des deux biens-fonds précités à une zone para-agricole (art. 1er) destinée à l'implantation d'établissements pour la garde ou l'élevage d'animaux, en particulier à la construction d'une porcherie (art. 2 al. 1er). Le 29 août 1996, le conseil communal a adopté les propositions de réponses aux oppositions suscitées par l'enquête publique, ainsi que le PPA et le RS; le 12 décembre 1996, à l'issue d'une nouvelle consultation ouverte du 25 octobre au 3 novembre 1996, il a par ailleurs déclaré que le PPA "La Taillaz" était conforme aux prescriptions fédérales et cantonales sur la protection de l'environnement.
C. Gilbert Pfister a déféré au département les décisions du conseil communal des 29 août et 12 décembre 1996; Jean Trachsel a attaqué celle du 12 décembre 1996. Durant le cours de cette procédure, soit plus précisément le 17 décembre 1997, le Conseil d'Etat a donné son accord à la soustraction de la zone agricole d'une fraction des parcelles nos 713 et 720 (environ 7500 m², correspondant au périmètre du PPA), sans compensation. Le 19 janvier 1998, le département a rejeté les recours.
D. Le 26 janvier 1998, Jean Trachsel a saisi le Tribunal administratif : il conclut à l'annulation de la décision du département et de la décision de la Commune de St-Livres du 29 août 1996. Le 30 janvier 1998, Gilbert Pfister a lui aussi recouru : il demande au Tribunal administratif d'annuler la décision du département, celui-ci étant invité à admettre le recours qu'il avait déposé devant lui et à révoquer sa décision d'approbation du PPA "La Taillaz". Les causes ont été jointes pour l'instruction et le jugement.
L'autorité intimée, la Commune de St-Livres ainsi que les différents services cantonaux interpellés ont tous proposé, formellement ou implicitement, le rejet des pourvois. Le tribunal a tenu audience le 3 septembre 1998, en présence des recourants assistés de leurs conseils, de représentants de certains services cantonaux ainsi que d'une délégation de la municipalité accompagnée de son mandataire technique; il a procédé à une visite des lieux.
Par lettre du 25 mars 1998 (recte : 1999), le recourant Pfister a signalé que la laiterie de St-Livres avait récemment mis fin à son exploitation, le lait des producteurs de la commune étant désormais entièrement pris en charge par une centrale; interpellée, la municipalité n'a pas contesté cette situation nouvelle. Dans le cadre d'un nouvel échange d'écritures, les recourants ont tous deux confirmé leurs conclusions; la municipalité a fait savoir qu'elle souhaitait toujours la légalisation d'une zone para-agricole à "La Taillaz", projet que le SAT n'a pas désavoué.
Considérant en droit:
1. L'art. 37 al. 1 LJPA reconnaît la qualité pour agir à quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Cet intérêt peut être juridique ou de fait; il ne doit pas nécessairement correspondre à celui protégé par la norme invoquée. Il faut toutefois que le recourant soit touché, plus que quiconque ou que la généralité des administrés, dans un intérêt important, résultant de sa position par rapport à l'objet litigieux : tel est le cas lorsque sa situation de fait ou de droit peut être influencée par le sort de la cause.
Selon la jurisprudence, le voisin a qualité pour agir lorsque son terrain jouxte l'objet du litige ou se trouve à proximité immédiate de celui-ci (cf. ATF 121 II 171 consid. 2b et les arrêts cités). La distance ne constitue toutefois pas l'unique critère pour déterminer la qualité pour agir du voisin : ce dernier peut, selon la topographie des lieux, le régime des vents, la situation des parcelles ou pour d'autres motifs, être touché plus que quiconque et se voir ainsi reconnaître la qualité pour recourir alors même qu'il se trouverait à une distance relativement élevée des lieux. Cette question dépend avant tout d'une appréciation de l'ensemble des éléments de fait juridiquement pertinents et, en particulier, de la nature et de l'intensité des nuisances susceptibles d'atteindre le voisin (ZBl 96/1995, p. 528; ATF 121 II 171 consid. 2c p. 176; 120 Ib 379 consid. 4c p. 387 et les références citées).
Le recourant Trachsel est propriétaire immédiatement voisin et son habitation jouxte les lieux, dont elle n'est séparée par aucun écran naturel ou artificiel : à elle seule, cette configuration suffit à fonder sa légitimation active. Par ailleurs, personne ne conteste sérieusement celle du recourant Pfister : à juste titre, car sa parcelle - fût-elle située en aval de "La Taillaz", au-delà d'une langue de forêt - ne se trouve qu'à environ 200 m au sud-ouest en sorte que, par régime de bise tout spécialement, elle pourrait être exposée à d'éventuelles nuisances. Il se justifie donc d'entrer en matière sur le fond du litige.
2. Les art. 56 ss LATC régissent la procédure de légalisation des plans d'affectation. La première instance de recours est habilitée à statuer tant en légalité qu'en opportunité, et jouit d'un libre pouvoir d'examen (voir art. 60a al. 2 LATC). La situation se présente différemment devant le Tribunal administratif puisque, aux termes de l'art. 36 LJPA, ne peuvent être invoqués devant lui que la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (lit. a), la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (lit. b) ou encore l'inopportunité si la loi spéciale le prévoit (lit. c) : or, sur ce dernier point, le droit cantonal se borne à désigner le Tribunal administratif comme deuxième instance de recours et à renvoyer, sans plus amples précisions, aux art. 31 ss LJPA. Autrement dit, le pouvoir d'examen du Tribunal administratif est limité dans ce domaine à la légalité.
Commet un excès de son pouvoir d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de sa liberté d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas, par exemple en optant pour une solution différente de celles qui s'offrent à elle; on peut également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le cas de l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère comme liée (voir notamment A. Grisel, Traité de droit administratif, 1984, vol. I, p. 333). L'abus de pouvoir, en droit suisse, vise deux cas : l'expression est tout d'abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne ainsi l'acte accompli par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer); mais elle peut également être comprise plus largement, soit dans le sens d'un comportement arbitraire ou recouvrant une violation manifeste de certains droits ou principes constitutionnels (voir notamment TA, arrêts AC 97/054 du 22 décembre 1997, 97/049 du 24 juillet 1998 et 97/208 du 8 octobre 1998).
3. Le droit fédéral pose le principe de la coordination : en substance, cela signifie que les différentes autorités compétentes doivent d'abord coordonner matériellement l'application du droit en première instance puis, sur le plan procédural, faire en sorte que les diverses décisions prises puissent être attaquées ensemble par une même voie de recours (voir notamment ATF 116 Ib 50 = JT 1992 I 469, consid. 4b). Relevant que les différentes enquêtes et décisions se sont suivies en "ordre dispersé", le recourant Pfister se plaint d'une violation du principe de la coordination formelle; quant au recourant Trachsel, il reproche à la commune d'avoir omis certaines publications exigées par le droit fédéral.
Personne ne conteste que la procédure suivie par la municipalité n'a pas en tous points respecté les prescriptions imposées par le droit fédéral et par ses dispositions cantonales d'application. Le département a toutefois fait en sorte de réparer ces informalités avant de statuer : les recourants ont donc tort de maintenir leurs griefs à cet égard.
4. a) aa) Une utilisation judicieuse du sol et une organisation rationnelle du territoire sont des objectifs de rang constitutionnel (voir art. 22 quater al. 1er Cst) : la séparation du territoire bâti et du territoire non bâti figure au nombre de ses aspects essentiels. Ce principe conduit à la distinction, fondamentale, entre zone constructible d'une part et autres zones d'autre part; dans la règle, ces dernières doivent demeurer soustraites au droit de bâtir (voir notamment Moor, Commentaire LAT, art. 14 N. 73; voir aussi Brandt, Le principe constitutionnel de la séparation des zones constructibles et non constructibles, RDAF 1995 p. 197 et ss, spécialement p. 208 et 209).
Répondant à ce mandat constitutionnel, que codifie l'art. 1er LAT, l'art. 2 OAT régit la planification et la coordination des activités ayant des effets sur l'organisation du territoire. A son alinéa premier, la disposition précitée fait dépendre le choix du site de différents critères : appréciation des besoins en terrains (lit. a), étude des possibilités et variantes de solutions entrant en ligne de compte (lit. b) et examen des possibilités permettant de garantir une utilisation mesurée du sol, de réduire à un minimum les atteintes à l'environnement et de réaliser une occupation plus rationnelle du territoire (lit. d) entre autres. Il importe d'approfondir ces différentes questions au stade de la mesure de planification : en effet, la procédure d'autorisation de construire ne permet plus de remettre en cause le choix du site (voir notamment Brandt/Moor, op. cit., art. 18 N. 139).
bb) Lorsque, en raison de ses dimensions et de son incidence sur la planification locale, un projet de construction ou d'installation prévu hors de la zone à bâtir ne peut être correctement apprécié que dans le cadre d'une procédure d'aménagement du territoire, il ne peut pas être autorisé par la voie de l'art. 24 LAT : il doit faire l'objet d'un plan d'affectation spécial, qui modifiera sur son périmètre le plan général. Tel est notamment le cas en règle générale lorsque, comme en l'espèce, il s'agit d'une construction ou d'une installation soumise à une étude d'impact sur l'environnement (voir notamment ATF du 9 juin 1998 en la cause Commune de G. cons. 2; voir aussi Tanquerel, op. cit., art. 21 N. 49) : c'est donc à juste titre que la voie d'un plan partiel d'affectation a été suivie dans le cas particulier.
Toutefois, lorsqu'un tel plan est élaboré en vue de réaliser un projet concret, l'autorité doit préalablement examiner les diverses implantations possibles pour la réalisation de l'ouvrage prévu, compte tenu d'une part de leurs avantages et inconvénients pour le constructeur et d'autre part des buts et objectifs de l'aménagement du territoire (voir notamment ATF 115 Ib 508 consid. 6; ATF 114 Ia 114 consid. 4). Si cet examen est omis alors que plusieurs solutions seraient peut-être envisageables et que le plan d'affectation comporte la création d'une petite zone à bâtir nouvelle, la justification de cette zone n'est alors pas établie et l'adoption du plan aboutit à éluder l'art. 24 al. 1er LAT concernant les autorisations exceptionnelles de construire hors de la zone à bâtir (voir notamment ATF 124 II 391 consid. 2; ATF 120 Ib 207 consid. 6).
cc) C'est à la lumière de ces principes que doit être examinée la question du lieu d'implantation retenu. En effet, comme on va le voir, elle est expressément soulevée par les recourants au motif que ce choix n'aurait été précédé d'aucune recherche de variantes.
b) Les sociétés de laiterie de Bière et de St-Livres s'étaient unies pour rationaliser la valorisation du petit-lait issu de leur production : en raison de la fermeture de la porcherie de St-Livres et de la vétusté de celle de Bière, l'écoulement de celui-ci se heurtait à un certain nombre de difficultés. C'est dans ce contexte qu'a été conçu le projet de réaliser une nouvelle porcherie : il était prévu d'y détenir jusqu'à mille porcs à l'engrais.
En date du 1er novembre 1994, un rapport d'impact sur l'environnement a été établi; en préambule, il était précisé qu' "une étude détaillée a montré que la construction d'une porcherie d'engraissement commune située entre les deux localités présenterait la solution idéale". Au stade de l'examen préalable du projet de plan partiel d'affectation (voir art. 56 LATC), aucune remarque particulière n'a été formulée à propos du choix du site. A l'issue de l'enquête publique, la municipalité a adressé au conseil communal un préavis daté du 31 mai 1996 : au nombre des avantages d'une implantation à "La Taillaz", elle relevait notamment que l'endroit était situé à égale distance entre les deux localités, hors des zones habitables, et que cette solution était de nature à permettre le maintien d'une fromagerie au village. C'est sur la base de ce préavis que, le 29 août 1996, le conseil communal a adopté le plan et son règlement.
Dans leurs pourvois au département, les recourants ont notamment critiqué tant la justification du projet que le choix de la solution retenue par rapport à d'autres variantes. On tire de la décision attaquée (ch. IX lit. b) l'extrait suivant :
"... la commune a indiqué que "c'est sur la base d'entretiens oraux entre les deux comités des sociétés de laiterie et les Municipalités de Bière et de Saint-Livres, d'une part, et les deux Municipalités réunies à Bière (le 28 janvier 1994) en présence de M. Patrick Soguel, représentant du SAT, d'autre part, que le choix du site a été tout naturellement retenu" (lettre du 28 novembre 1997). Ces explications sont certes peu explicites sur les critères et les raisons de ce choix. Cependant, la procédure a permis de trouver un fondement suffisant à ce point de vue. En effet, le préavis municipal no 4/76 du 31 mai 1996 relatif au projet de PPA mentionne notamment les éléments suivants :
- endroit situé à égale distance entre les deux villages, facilitant le transport journalier de l'enlèvement du petit-lait auprès des deux fromageries de village,
- mi-distance également pour l'épandage des lisiers,
- route déjà existante,
- situation en dehors d'une zone résidentielle.
Bien que ces critères ne donnent pas d'indication précise sur d'autres variantes possibles, l'autorité de céans considère qu'ils sont pertinents au regard des limitations aux atteintes à l'environnement et au voisinage ainsi recherchées; le choix effectué à partir de ces critères est dès lors logique et acceptable. A cet égard, l'analyse du dossier et des griefs des recourants ne permet pas de donner la préférence à un autre endroit, sur le territoire de la commune de Saint-Livres pas plus que sur celui de Bière, qui satisfasse à ces critères et qui entraîne des nuisances moindres pour les voisins comme pour l'environnement en général. De surcroît, le SAT a observé (déterminations du 2 octobre 1997) à juste titre - et ceci relève également de la justification du projet - que le choix du site garantit une utilisation mesurée du sol en limitant le projet à une porcherie pour deux sociétés de laiterie. Enfin, pour ce qui est d'une étude des variantes proprement dite, on notera que, selon la jurisprudence, ni la LPE ni l'OEIE n'imposent la présentation de variantes dans le rapport d'impact (cf. La loi sur la protection de l'environnement, jurisprudence 1990 à 1994, DEP 1996, p. 22 et références). Pour toutes ces raisons, l'autorité de céans ne peut retenir les arguments des recourants et ne trouve aucune raison de désavouer le choix de la variante retenue par l'autorité intimée".
c) Au début de la présente procédure, le recourant Trachsel a fait valoir que, d'une façon générale déjà, il était contraire à un sain aménagement du territoire de faire dépendre des seules disponibilités en terrains des communes le lieu d'implantation d'une importante porcherie; il ajoutait que le dossier ne contenait aucune analyse des raisons imposant la construction de la porcherie critiquée à "La Taillaz" plutôt qu'en un autre endroit du territoire communal ou de la région. Le recourant Pfister a lui aussi repris ce moyen : il se plaint que, malgré de multiples demandes, on ne lui ait fourni ni inventaire des différents lieux de situation examinés ni précisions au sujet des critères de sélection appliqués pour écarter d'autres solutions au profit de "La Taillaz".
En vérité, ces griefs apparaisssent bien fondés. Tout d'abord, si comme elles l'affirment les autorités inférieures avaient vraiment procédé à une étude comparative (même limitée aux variantes ne s'avérant pas d'emblée irréalisables : voir ATF 115 Ib 321 consid. 5d), il est incompréhensible qu'elles n'aient pas été en mesure d'en apporter la moindre preuve concrète, quitte à reconstituer après coup une carte des autres sites analysés et à expliquer les raisons de leur éviction : en réalité, tout semble s'être passé comme si la solution de "La Taillaz" avait d'emblée été retenue, certes pour ses avantages propres mais peut-être aussi parce que la Commune de St-Livres y était d'ores et déjà propriétaire de terrains. Le département déclare ensuite de façon catégorique qu'il n'existe aucun autre endroit adéquat; or, cette affirmation n'est pas mieux documentée que celle des autorités inférieures, dont il juge pourtant sommaires les explications. Enfin, l'argument selon lequel la présentation de variantes dans le rapport d'impact n'est pas exigée (voir notamment DEP 1993 p. 442; voir aussi Nicole, L'étude d'impact dans le système fédéraliste suisse, thèse Lausanne, 1991, p. 233 ss) aurait éventuellement pu emporter la conviction si cette présentation était effectivement intervenue par la suite; or, entre le stade du rapport d'impact et celui de l'adoption du plan, les autorités inférieures n'ont fait que réaffirmer les mérites de "La Taillaz", sans plus.
En résumé, quels qu'aient pu être les avantages initiaux de ce lieu d'implantation, son choix n'a été précédé d'aucune recherche de variantes : or, se satisfaire d'un dossier aussi manifestement lacunaire sur ce point reviendrait à vider de toute portée les exigences pourtant claires posées par le droit fédéral. En d'autres termes, le département a abusé de son pouvoir d'appréciation : par voie de conséquence, même si la situation initiale ne s'était pas modifiée postérieurement à sa décision, le tribunal l'aurait annulée pour ce motif.
d) aa) A teneur de l'art. 53 LJPA, le tribunal établit d'office les faits : rien ne lui interdit donc de tenir compte d'un élément survenu entre la décision attaquée et sa propre décision. Tout au plus faut-il en pareil cas vérifier la réalité du fait nouveau puis donner aux parties l'occasion d'exercer leur droit d'être entendues; ce qui a été fait ici.
bb) On l'a dit, la laiterie-fromagerie de St-Livres a aujourd'hui cessé toute activité et le lait qu'elle traitait auparavant est entièrement pris en charge par une centrale. Le recourant Pfister soutient que la porcherie incriminée n'a ainsi plus de justification à "La Taillaz"; selon lui, la recherche d'un endroit adéquat et de variantes s'impose d'autant plus que désormais seule la laiterie de Bière demeure tributaire de la création d'une nouvelle porcherie. Pour sa part, la municipalité se borne à réaffirmer qu'elle tient au changement d'affectation prévu : il s'agit pour elle de permettre, dans le futur, l'implantation sinon d'une porcherie du moins d'une autre activité para-agricole à "La Taillaz". Quant au Service de l'aménagement du territoire, il n'exclut pas que, moyennant une extension de la zone industrielle, le territoire de la Commune de Bière puisse ultérieurement accueillir une porcherie; il considère toutefois que le maintien d'une zone para-agricole à "La Taillaz" n'est "pas déraisonnable".
cc) L'art. 2 RS a la teneur suivante :
"Destination
Cette zone est destinée à l'implantation d'établissements pour la garde ou l'élevage d'animaux, en particulier à la construction d'une porcherie.
En cas de non-utilisation de toute la surface disponible, le solde ne pourra être affecté qu'à un établissement répondant à la destination définie dans l'alinéa 1er.
L'accès au solde sera identique à celui de la porcherie."
Les recourants le rappellent à juste titre, le plan contesté tendait au premier chef à permettre la création d'une porcherie. Cette vocation apparaît déjà à la lecture du texte de la disposition précitée, où l'hypothèse de l'utilisation d'un solde disponible est présentée comme très subsidiaire; au demeurant, à tous les stades de la procédure (rapport d'impact, rapport à forme de l'art. 26 OAT, préavis municipal, décisions du conseil communal et décision attaquée), seule l'implantation d'une porcherie a été considérée.
Jusqu'ici, plusieurs des avantages jugés décisifs dans cette optique bien précise étaient propres au site de "La Taillaz" : on songe plus particulièrement à l'équidistance entre les deux localités, à l'éloignement des zones habitables ou encore au maintien d'une fromagerie à St-Livres. Or, tous ces arguments apparaissant aujourd'hui caducs, il existe d'autant plus de raisons de reconsidérer le choix du site; en fin de procédure (voir sa lettre du 20 août 1999), le Service de l'aménagement du territoire a d'ailleurs fait allusion à une possible extension de la zone industrielle de Bière, au lieu-dit "Au Grand Marais".
e) Les considérants ci-dessus conduisent à l'admission des recours. En effet, la nécessité d'édifier des bâtiments destinés à la détention d'animaux - même s'il ne devait plus être question d'y élever des porcs destinés à l'engraissement - n'est démontrée en l'état ni à "La Taillaz" ni, de façon plus générale, dans la zone agricole : l'adoption du plan viole par conséquent les principes énoncés au début du présent considérant (voir lit. a).
5. Nonobstant ce qui vient d'être dit, le principe de l'économie de la procédure aurait pu justifier que les autres moyens invoqués par les recourants soient tranchés eux aussi; ou, à tout le moins, les importantes questions ayant trait à la protection de l'air et des eaux contre les nuisances inhérentes à l'exploitation d'une porcherie. Cet examen apparaît toutefois superflu : en effet, la municipalité paraît désormais exclure une telle activité à "La Taillaz" (voir son écriture du 20 avril 1999).
6. Si les circonstances ne justifient pas de mettre un émolument de justice à la charge de l'une ou l'autre des parties en présence, il reste en revanche à régler la question des dépens puisque c'est avec le concours d'hommes de loi que les recourants obtiennent gain de cause. Quand bien même la fermeture de la laiterie de St-Livres est postérieure à la décision attaquée, on a vu plus haut que celle-ci aurait de toutes façons été annulée : il se justifie donc d'astreindre l'Etat de Vaud à supporter une part des dépens, fixés à 2'000 fr. par pourvoi. L'autre part sera mise à la charge de la Commune de St-Livres : en effet, la municipalité a implicitement conclu au rejet des recours.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Les recours sont admis.
II. La décision attaquée est réformée en ce sens que les décisions prises les 29 août et 12 décembre 1996 par le Conseil communal de St-Livres sont annulées.
III. Le présent arrêt est rendu sans frais.
IV. a) L'Etat de Vaud, par le Département des infrastructures, doit à titre de dépens un montant de 1'000 (mille) francs au recourant Trachsel ainsi qu'un montant de 1'000 (mille) francs au recourant Pfister.
b) La Commune de St-Livres doit à titre de dépens un montant de 1'000 (mille) francs au recourant Trachsel ainsi qu'un montant de 1'000 (mille) francs au recourant Pfister.
pe/Lausanne, le 9 décembre 1999
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)