CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 17 juin 1998
sur le recours interjeté par Gilbert VINARD, case postale 501, 1030 Bussigny-près-Lausanne
contre
la décision du 17 décembre 1997 de la Municipalité de Ferlens, représentée par Me Edmond de Braun, avocat à Lausanne, concernant l'exécution, par substitution, de travaux de remise en état des lieux, parcelle no 62.
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Composition de la section: M. Jean-Claude de Haller, président; Mme Henriette Dénéréaz Luisier et M. Alain Matthey, assesseurs. Greffière: Mme Françoise Ferrari Gaud.
Vu les faits suivants:
A. Gilbert Vinard est propriétaire de la parcelle no 62 du cadastre de Ferlens, sise au lieu-dit "Aux Chanets". Cette parcelle, colloquée dans la zone du village, est constituée de place-jardin de 1690 m2 au total.
B. Le 19 juillet 1993, un permis de construire portant le no P-008 a été délivré à M. Vinard, portant sur un projet d'immeuble locatif de neuf appartements, sept garages intérieurs et quatorze places de parc.
C. Par courrier du 26 avril 1995, Gilbert Vinard a requis la prolongation de la validité du permis de construire précité, prolongation qui lui a été accordée jusqu'au 10 juillet 1996.
D. Par courrier du 22 mai 1996, M. Vinard a informé la municipalité que les travaux allaient débuter au début du mois de juin 1996, conformément au permis de construire du 19 juillet 1993 et la lettre de prolongation de ce dernier du 19 mai 1995.
E. La municipalité a répondu le 4 juin 1996 qu'elle refusait l'ouverture du chantier, tant qu'un montant d'impôt arriéré relatif à l'estimation du terrain, de 489 fr., n'était pas payé. Un montant de 500 fr. a été payé par M. Vinard le 15 juin 1996.
F. Au début du mois de juillet 1996, Gilbert Vinard a fait exécuter des travaux de terrassement. Après avoir creusé le terrain, évacué les matériaux terreux et disposé de la terre végétale, tout a été arrêté et la parcelle est restée en l'état, état dans lequel elle se trouve encore à ce jour.
G. La municipalité a fait part, par courrier du 10 juillet 1996, de plaintes relatives aux dangers que représentent les travaux entrepris, exigeant de M. Vinard qu'il ferme les accès au chantier et le prévenant qu'au cas où l'exécution du projet ne suivait pas selon les délais usuels, elle interviendrait selon l'art. 118 LATC.
H. A la suite de ce courrier, l'Atelier d'architecture M. Humbert et M. Maradan a confirmé à la municipalité être mandaté pour la construction de l'immeuble jusqu'à son achèvement, l'informant également qu'une nouvelle mise en soumission comprenant tous les corps de métier a été entreprise, les travaux proprement dits de construction devant débuter dans le courant de la semaine suivante.
I. Le 16 octobre 1996, un courrier recommandé adressé par la société "Aux Chanets Sàrl", agissant par M. Cédric Steiner, à la Commune de Ferlens a informé cette dernière que la société à responsabilité a repris la parcelle et que divers points ont été exécutés, tels que les plans d'architecte, la soumission de tous les corps de métier, les plans d'ingénieur complets, la création de la copropriété par étages avec plans teintés, le règlement de la PPE, ainsi que la création d'une loterie pour la promotion de cette affaire, avec un don à une oeuvre locale. Ce courrier mentionne également que contrairement à l'aspect visuel du chantier, les travaux de mise en oeuvre n'ont jamais cessé et continuent intensivement.
J. Par courrier du 27 novembre 1996, la municipalité a requis des précisions à M. Cédric Steiner, agissant pour la société Aux Chanets Sàrl. Le 16 janvier 1997, ce dernier a répondu en faisant part des retards pris en raison des fêtes de fin d'année, en informant la municipalité qu'un financement a été trouvé en la personne de Monsieur Jean Zwicki, à Zürich et en annonçant le prochain envoi d'un planning prévoyant le début des travaux pour fin mars 1997.
Le 21 janvier 1997, la municipalité a encore accordé un ultime délai au 28 février 1997 à M. Cédric Steiner, pour que la société Aux Chanets Sàrl lui transmette les noms et adresses des entreprises retenues, ainsi que le programme du déroulement des travaux. Par courrier du 3 mars 1997, la société Aux Chanets Sàrl a remis à la municipalité un planning fixant au 3 mars 1997 le début du chantier, confié à une seule entreprise générale de construction.
K. Le chantier n'ayant pas démarré comme prévu, la municipalité a notifié le retrait du permis de construire, par pli recommandé du 22 avril 1997 adressé à M. Cédric Steiner. Une copie de la lettre a également été notifiée, sous la même forme, à M. Vinard. La municipalité a ordonné la remise en état du terrain, en application de l'art. 130 LATC.
Le 17 juin 1997, la municipalité a fixé à M. Gilbert Vinard un délai à fin août 1997 pour qu'il se conforme à l'ordre reçu, sous la menace de faire exécuter les travaux par elle-même, à la charge de M. Vinard et sous garantie d'une hypothèque légale.
L. Le recourant a répondu, par courrier du 13 août 1997, qu'il faisait opposition à ces décisions.
Dès le 18 août 1997, la municipalité a signifié au recourant que son opposition était tardive et dépourvue de validité, suite à quoi M. Vinard n'a plus réagi.
M. Parallèlement, le 8 octobre 1997, le recourant a fait opposition au projet de révision du plan de zones et de son règlement, mis à l'enquête publique du 9 septembre au 9 octobre 1997. Par courrier du 17 décembre 1997, la municipalité a informé M. Vinard que son opposition au projet de révision du plan de zones et de son règlement a été levée par le Conseil général de Ferlens, lors de sa séance de la veille. Par mémoire de recours du 29 décembre 1997, M. Vinard a recouru contre cette décision auprès du Département des Travaux Publics, de l'Aménagement et des Transports. Cette procédure est toujours pendante.
N. A la fin de l'année 1997, la municipalité a requis trois devis estimatifs distincts pour les travaux de remise en état, ceci auprès des entreprises de la région. Parmi celles-ci figure l'entreprise ROD S.A., dont le devis du 26 novembre 1997 prévoit un montant de 7'668 francs. Ce devis, qui ne comprend pas le ramassage des pierres et l'ensemencement, mentionne en outre ce qui suit.
" (...) Dans l'hypothèse où vous n'êtes pas pressés, le trou se comblera par l'apport gratuit de matériaux de remblais provenant de divers terrassements de la région. (...)"
La municipalité a finalement retenu le devis de l'entreprise Delessert SA à Essertines, pour un montant estimatif total de 11'970 fr., étant entendu que certains travaux (ensemencement) et l'apport de matériaux (terre de remblai) n'étaient mentionnés que pour mémoire dans ce devis, s'agissant de travaux laissés au prix de régie.
O. Le 17 décembre 1997, la municipalité a adressé au recourant une décision fondée sur les art. 105 al. 1, 118 al. 3, 130 al. 2 et 132 al. 1 LATC, dont le dispositif se présente de la manière suivante :
"I. Les travaux de remise en état du terrain de la parcelle no. 62 de M. Gilbert Vinard, seront confiés par la municipalité, mais à la charge du propriétaire, à l'entreprise Delessert Constructions S.A., selon son devis estimatif du 1er décembre 1997, arrêté au montant de Fr. 11'970.- (onze mille neuf cent septante francs).
II. Les travaux auront lieu dès le début mars 1998 au plus tôt et seront achevés à fin avril 1998 au plus tard.
III. Ordre est donné à M. Gilbert Vinard de se conformer à la présente décision d'exécution par équivalent et de ne pas en entraver le bon déroulement, sous menace des peines d'arrêts ou d'amendes prévues à l'article 292 du Code pénal suisse. Au besoin, la municipalité se réserve de requérir l'assistance de la gendarmerie pour garantir la bonne exécution de ces travaux.
IV. La municipalité déposera, en garantie du paiement des travaux de remise en état de la parcelle et des frais et honoraires qu'elle a engagés à cet effet, une réquisition au Registre foncier tendant à l'inscription d'une hypothèque légale, à forme de l'article 132 al. 2 LATC."
P. Par mémoire de recours du 7 janvier 1998, Gilbert Vinard s'est pourvu contre la décision précitée, concluant implicitement à son annulation. Le recourant refuse la décision avant le dénouement des problèmes existants relatifs au plan des zones et à son règlement, de même qu'il conteste l'adjudication des travaux de remise en état sans son consentement à l'entreprise et selon le devis choisis par la municipalité.
Q. Gilbert Vinard a présenté une demande d'assistance judiciaire transmise au Tribunal administratif par le bureau de l'assistance judiciaire le 15 janvier 1998. Par décision du 19 janvier 1998, le juge instructeur a refusé au recourant l'assistance d'office d'un avocat, mais l'a dispensé de l'avance de frais requise par 1'500 francs. Statuant sur recours, la section des recours du Tribunal administratif a confirmé cette décision par arrêt incident du 26 février 1998 (RE 98/0003).
R. Dans sa réponse au recours du 6 février 1998, la municipalité a conclu au rejet du recours.
S. Par décision du 9 février 1998, l'effet suspensif a été accordé au recours, aucune mise en oeuvre de la décision attaquée ne pouvant avoir lieu durant la procédure cantonale de recours.
T. Par mémoire du 27 mars 1998, le recourant a déposé des observations complémentaires. Les moyens invoqués seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
L'autorité intimée a renoncé à déposer sa duplique.
U. Les parties n'ayant pas requis la tenue d'une audience, le Tribunal administratif a délibéré à huis clos.
Considérant en droit:
1. Le recourant s'oppose à la décision de remise en état avant le dénouement des problèmes relatifs au plan des zones et à son règlement, de même qu'il se plaint de l'adjudication des travaux de remise en état, sans son consentement, à un prix trop élevé.
a) Dans la mesure où il est dirigé contre la décision d'exécution du 17 décembre 1997, donc contre les modalités d'exécution de la décision du 22 avril 1997, le recours a été interjeté dans la forme et le délai prescrits par l'art. 31 LJPA et il est recevable en la forme.
b) Le recourant, lorsqu'il s'oppose à la décision de remise en état du sol, s'attaque non seulement à la décision du 17 décembre 1997, mais également, dans son principe, à celle du 22 avril 1997 et à la mise en demeure du 17 juillet 1997 lui impartissant un délai à fin août 1997 pour remettre le sol en état. Etant donné que les décisions des 22 avril et 17 juin 1997, adressées par plis recommandés, ne comportent pas d'indication des voie et délai de recours, il s'agit d'examiner si elles sont ou non entrées en force et, dans la négative, si elles peuvent également être visées par le présent recours.
aa) Le Tribunal administratif a tranché un cas analogue à la présente espèce ayant trait à la problématique de la sauvegarde du délai de recours (art. 31 LJPA) en cas de notification irrégulière d'une décision administrative. Le Tribunal a relevé qu'une décision dépourvue des voie et délai de recours, quoique notifiée irrégulièrement, ne peut cependant pas être attaquée indéfiniment; que l'on peut au contraire exiger de son destinataire qu'il s'informe des moyens de sauvegarder ses droits et, une fois renseigné, qu'il agisse en temps utile. Dans cet arrêt, le tribunal, considérant que les lettres litigieuses exprimaient clairement et définitivement l'avis de leur auteur, a déclaré le recours tardif et partant irrecevable (voir l'arrêt du 12 mars 1997 GE 93/051, in RDAF 1997 p. 253).
bb) Il y a lieu de considérer en l'espèce qu'en raison déjà du contenu et de la portée de la décision du 22 avril 1997 - à savoir l'annulation du permis de construire et l'obligation de remettre le sol en état - et de la mise en demeure du 17 juin 1997, il ne fait aucun doute que le recourant devait, afin de se comporter avec la diligence requise par les circonstances, s'informer sur ses droits éventuels, puis réagir dans le délai prescrit. Cette constatation s'impose d'autant plus que le recourant prétend avoir engagé des frais sur ce chantier pour un montant de 500'000 fr. (voir l'opposition du 8 octobre 1997 à la révision du plan de zones et son règlement). Ce dernier, qui a fait opposition dans ses lignes du 13 août 1997 aux décisions des 22 avril et 17 juin 1997 a manifestement réagi hors délai. Ces décisions sont passées en force et sont exécutoires, comme le relève à juste titre le courrier du 18 août 1997 de la municipalité au recourant. Le grief visant à refuser la remise en état des lieux, dans son principe, est tardif et donc irrecevable.
2. Le recourant conclut à l'annulation de la décision du 17 décembre 1997, dans la mesure où il s'oppose à la remise en état avant le dénouement des problèmes relatifs au plan des zones et à son règlement.
a) Dans la teneur que lui a donné la novelle du 22 juin 1993, entrée en vigueur le 1er septembre 1993 vu la publication intervenue dans la Feuille des avis officiels du 31 août 1993, l'art. 118 LATC prévoit ce qui suit :
"Le permis de construire est périmé si, dans le délai de deux ans dès sa date, la construction n'est pas commencée.
La municipalité peut en prolonger la validité d'une année si les circonstances le justifient.
Le permis de construire peut être retiré si, sans motifs suffisants, l'exécution des travaux n'est pas poursuivie dans les délais usuels; la municipalité ou, à défaut, le Département des travaux publics peut, en ce cas, exiger la démolition de l'ouvrage et la remise en état du sol ou, en cas d'inexécution, y faire procéder aux frais du propriétaire.
La péremption ou le retrait du permis de construire entraîne d'office l'annulation des autorisations et des approbations cantonales."
b) La limitation de la durée de validité du permis de construire est fondée, outre sur des considérations de sécurité du droit, sur la nécessité d'empêcher qu'un propriétaire, craignant que la réglementation régissant son fonds ne devienne plus restrictive, ne demande un permis de construire sans même avoir l'intention d'en concrétiser l'objet avant longtemps (B. Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, Lausanne, 2ème éd. 1988, p. 222). En somme, il s'agit d'éviter qu'un permis de construire ne fasse échec à une modification législative au-delà d'une certaine durée (voir l'arrêt AC 96/0099 du 14 octobre 1997, citant l'arrêt AC 91/391 du 12 juillet 1993). Au sujet de l'art. 118 al. 3 LATC, qui permet le retrait du permis de construire si l'exécution ne se poursuit pas sans motifs suffisants, la jurisprudence de la Commission de recours paraissait exclure que des motifs financiers puissent être considérés comme suffisants (RDAF 1983, p. 383). Le Tribunal administratif a toutefois déjà eu l'occasion de constater que lorsqu'il s'est agi de modifier la loi en prolongeant la durée de validité des permis de un à deux ans, ce sont précisément les difficultés rencontrées par les promoteurs pour réunir le financement nécessaire à leurs projets qui ont pesé de manière importante dans la décision du Grand Conseil de prolonger le délai de péremption. Les motifs financiers figurent ainsi parmi les circonstances de nature à justifier une prolongation de permis de construire en application de l'art. 118 al. 2 LATC (arrêt AC 94/277 du 28 avril 1995, in RDAF 1995 p. 366, spéc. p. 370).
c) En l'espèce, le permis de construire a été délivré le 19 juillet 1993, sous l'empire de l'ancienne teneur de la disposition précitée, la disposition transitoire de la novelle du 22 juin 1993 prévoyant une durée de validité automatiquement portée à deux ans. Il apparaît ainsi que le permis de construire a été accordé pour une durée initiale de deux ans, durée encore prolongée d'une année, soit trois ans au total (du 19 juillet 1993 au 10 juillet 1996) et que la municipalité a encore consenti divers délais au recourant, puis à la société reprenante Aux Chanets Sàrl, pour qu'ils justifient de la poursuite de l'exécution des travaux. Ce n'est finalement que le 22 avril 1997, parce qu'aucun des travaux annoncés n'a été entrepris, que la municipalité a décidé de retirer le permis de construire et ordonné la remise en état du terrain, en application de l'art. 130 LATC. La municipalité a fixé un délai à fin août 1997 au recourant pour remettre les lieux en état et, ce dernier n'ayant pas exécuté cette obligation, la décision d'exécution par substitution du 17 décembre 1997 a finalement été prise. Force est de constater que la procédure ayant conduit la municipalité à la décision dont est recours a été menée dans le respect des dispositions légales applicables.
3. Le recourant se plaint des modalités d'exécution prescrites par la municipalité, telle que l'adjudication des travaux de remise en état, faite sans son consentement. Il convient tout d'abord d'examiner si la décision d'exécution du 17 décembre 1997 a été prise à satisfaction de droit.
a) Lorsque l'autorité constate qu'un administré n'exécute pas les obligations qu'une norme ou une décision administrative lui impose, elle est tenue d'intervenir (ATF 102 Ib 296, RDAF 1983, p. 295). En effet, le principe de la légalité (sous l'aspect de la suprématie de la loi), en relation avec les principes de l'égalité de traitement et de la sécurité du droit, impose à l'autorité de veiller à ce que les particuliers remplissent leurs obligations reposant sur le droit administratif (Fritz Gygi, Verwaltungsrecht, 1986, p.318). Les moyens d'exécution forcée dont dispose l'autorité à cet effet sont l'exécution par substitution (ou par équivalent), la contrainte directe, l'exécution immédiate. L'exécution par équivalent est l'ensemble des actes par lesquels les agents de l'Etat ou les tiers qu'il charge de cette tâche remplissent une obligation à la place de l'obligé et à ses frais (ATF 105 Ib 345). Exceptés les cas d'urgence, elle comprend plusieurs phases: la prise d'une décision de base, une sommation, la constatation de l'inexécution et l'ordre d'exécuter, l'exécution. La décision de base (Sachverfügung) constate ou impose une obligation. L'exécution par équivalent dépend du caractère exécutoire de cette décision (André Grisel, Traité de droit administratif, 1984, p.638 s.). Sa validité ne pourra plus être remise en question aux stades ultérieurs de la procédure, sauf en cas de nullité ou de violation d'une liberté publique inaliénable et imprescriptible (ATF 105 Ia 20 et références). La constatation de l'inexécution et l'ordre d'exécuter se présentent sous forme d'une nouvelle décision (décision d'exécution, mesures d'exécution), susceptible de recours (voir l'arrêt AC 00/7607 du 16 mars 1992).
b) La lettre du 17 décembre 1997 présente bien les caractéristiques d'une décision d'exécution. Elle comporte la constatation de l'inexécution d'une obligation (le défaut de remise en état des lieux), ainsi qu'un ordre d'exécuter. Elle repose ensuite sur un titre exécutoire. Elle se base en effet sur la décision du 22 avril 1997, définitive et exécutoire, faute d'avoir été attaquée dans les délais. La mise en demeure (délai fixé à fin août 1997) a été incluse dans cette décision. Sur un plan formel, la décision entreprise échappe donc à la critique et elle ne peut qu'être confirmée.
4. a) Selon le recourant, qui invoque la différence entre le prix de 11'970 fr. proposé par la commune et le prix de 7'668 fr. offert par le devis de l'entreprise ROD S.A., la Commune de Ferlens se doit de confier les travaux de remise en état au moindre coût.
b) La municipalité a précisé, dans sa réponse au recours, que le devis de l'entreprise ROD S.A. n'a pas été retenu par le fait, principalement, que les matériaux de remblai ne seraient amenés qu'à l'avenant, au fur et à mesure des opportunités offertes par les chantiers de la région, et sans aucune indication quant à la durée des travaux. De plus, le devis étant extrêmement sommaire et comportant une évaluation du volume des matériaux à apporter nettement inférieure à celle des autres entreprises, la municipalité ne pouvait avoir la certitude que le terrain pourrait, sur de telles bases, être effectivement remis dans son état antérieur.
c) La municipalité a proposé au recourant, en procédure, de fournir une garantie de l'entreprise ROD S.A. selon laquelle l'entreprise est en mesure de procéder aux travaux, à forfait, dans un délai raisonnable, auquel cas il n'y aurait aucune raison de ne pas lui confier ces travaux. Le recourant n'a toutefois pas donné suite à cette proposition. Le tribunal observe en outre que la version de la municipalité est confirmée par le texte du devis de ROD S.A., qui vise l'hypothèse où la municipalité n'est pas pressée.
d) Ce grief soulève la question de savoir si les mesures prescrites par la municipalité sont conformes aux exigences posées par le principe de proportionnalité. Ce dernier revêt une importance particulière dans le domaine des décisions d'exécution, vu la liberté d'appréciation dont dispose l'autorité. Ce principe limite le choix des mesures et de leur quotité (Pierre Moor, Droit administratif, tome II, 1991, p. 66). La mesure d'exécution doit permettre d'atteindre le but recherché, soit le respect des obligations de droit public, en portant l'atteinte la plus faible aux intérêts de l'administré. Dans la mesure où cette décision contient un devis, celui-ci peut être contesté s'il paraît excessif.
e) La décision entreprise renvoie au devis du 1er décembre 1997 établi par l'entreprise Delessert Constructions S.A.. Force est de constater que ce devis correspond aux travaux de remise en état des lieux évoqués dans la décision du 22 avril 1997. Ne s'écartant pas de la décision de base et n'étant pas en soi excessive, la décision d'exécution doit être considérée comme proportionnelle. Partant, les critères qui ont influencé le choix de la municipalité, à savoir la nature et l'importance des travaux, de même que le délai d'exécution de ceux-ci, paraissent tout à fait légitimes. En ce qui concerne les frais envisagés, le devis dressé par la municipalité n'est pas non plus excessif. Les coûts unitaires prévus par le devis se situent dans la fourchette des prix usuels, ce qui est suffisant; le principe de la proportionnalité n'est en effet pas violé lorsque, en agissant lui-même, l'obligé aurait pu s'acquitter à meilleur compte que l'autorité compétente. Cette éventualité n'est du reste pas démontrée en l'occurrence, le recourant s'étant contenté de faire valoir un autre devis moins onéreux. Il va de soi que seul le décompte final, établi sur la base de métrés contradictoires, sera déterminant et que la municipalité ne pourra se faire rembourser que les frais effectivement encourus.
f) Les mesures d'exécution forcée ordonnées le 17 décembre 1997 sont conformes au droit et le recours dirigé contre elles doit être rejeté.
5. a) S'agissant des frais de la présente procédure, dont le sort est réglé par les art. 38 et 55 LJPA, le tribunal observe que le recourant a été dispensé, au vu de sa situation financière, de l'avance de frais requise par 1'500 francs. En application de ces dispositions, le Tribunal administratif décide que l'émolument du présent arrêt, fixé à 1'000 francs, sera mis à la charge du recourant.
b) La Commune de Ferlens, qui a recouru au service d'un avocat, peut en principe prétendre à des dépens, conformément à l'art. 55 LJPA. Vu le sort de la cause, le Tribunal administratif décide de mettre à la charge du recourant une indemnité de dépens de 1'000 francs, en faveur de la Commune de Ferlens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 17 décembre 1997 par la Municipalité de Ferlens est confirmée.
III. L'émolument du présent arrêt de 1'000 (mille) francs est mis à la charge du recourant.
IV. Le recourant est débiteur de la Commune de Ferlens de la somme de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
ft/Lausanne, le 17 juin 1998
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.