CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 10 décembre 1998
sur le recours interjeté par Claude SEMOROZ, représenté par l'avocat Denys Gilliéron, à Nyon
contre
la décision prise le 6 novembre 1997 par le Service de l'aménagement du territoire, lui refusant l'autorisation de construire un hangar agricole sur la parcelle no 31 de la Commune de Tannay, représentée par l'avocat Laurent Moreillon, à Lausanne.
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Composition de la section: M. J.-A. Wyss, président; M. R. Ernst et Mme D.-A. Thalmann, assesseurs. Greffier: M. J.-C. Weill.
Vu les faits suivants:
A. Fonctionnaire à l'Etat de Genève, Claude Semoroz possède, à Tannay et à Mies, un domaine agricole d'environ 6 hectares, voué pour l'essentiel à la culture de pommiers. Le centre d'exploitation se trouve en plein village de Tannay; quant aux vergers, ils sont situés à l'ouest de cette localité.
B. En septembre 1997, Claude Semoroz a requis l'autorisation d'édifier un hangar agricole (25 m sur 13,50 m) sur la parcelle no 31 de Tannay : sis au lieu-dit "Les Champs Serpettes", ce bien-fonds de 11'095 m² est colloqué pour partie en zone agricole et pour partie en zone de forêt, à teneur du plan d'affectation communal légalisé le 4 mars 1983. Ouverte du 7 au 27 octobre 1997, l'enquête publique n'a suscité aucune opposition. Le 6 novembre 1997, la CAMAC a transmis sa synthèse à la municipalité : le Service de l'aménagement du territoire (SAT) refusait l'autorisation spéciale exigée hors des zones à bâtir et la Conservation de la faune et de la nature préavisait négativement. Claude Semoroz a été avisé, par l'intermédiaire de la municipalité, en date du 18 novembre 1997.
C. Claude Semoroz recourt contre la décision du SAT : il conclut à son annulation, l'autorisation étant donnée à la municipalité de délivrer le permis de construire sollicité. L'autorité intimée ainsi que le Conservateur de la nature proposent le rejet du pourvoi; quant à la municipalité, elle adhère aux conclusions prises par le recourant. Le tribunal a tenu audience le 26 août 1998, en présence du recourant assisté de son conseil, d'un représentant du SAT, du Conservateur de la nature ainsi que d'une délégation de la municipalité assistée de son conseil; il a procédé à une visite des lieux.
Considérant en droit:
1. Selon l'art. 36 LJPA, le pouvoir d'examen du Tribunal administratif s'étend à la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (lit. a), à la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (lit. b), ainsi qu'à l'inopportunité si la loi spéciale le prévoit (lit. c). Cette dernière hypothèse n'est pas réalisée en l'espèce.
Commet un excès de son pouvoir d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de sa liberté d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas, par exemple en optant pour une solution différente de celles qui s'offrent à elle; on peut également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le cas de l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère comme liée (voir notamment A. Grisel, Traité de droit administratif, 1984, vol. I, p. 333). L'abus de pouvoir, en droit suisse, vise deux cas : l'expression est tout d'abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne ainsi l'acte accompli par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer); mais elle peut également être comprise plus largement, soit dans le sens d'un comportement arbitraire ou recouvrant une violation manifeste de certains droits ou principes constitutionnels (voir notamment TA, arrêts AC 97/054 du 22 décembre 1997 et 97/208 du 8 octobre 1998).
2. A lire le plan de situation, l'ouvrage litigieux s'implanterait presque entièrement en zone de forêt; aucun défrichement ne serait pour autant nécessaire car, avec le temps, la forêt a été repoussée de l'autre côté du ruisseau Le Torry bordant la parcelle no 31 au sud-ouest. En revanche, une petite partie de l'aire de dégagement du hangar projeté se trouverait à moins de 10 m de la lisière : vu le sort du pourvoi, on peut toutefois se dispenser d'examiner si ce léger empiètement aurait dû faire l'objet d'une autorisation à forme de l'art. 5 de la loi forestière du 19 juin 1996.
3. Aux termes de l'art. 16 al. 1 LAT, les zones agricoles comprennent les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou horticole ou qui, dans l'intérêt général, doivent être utilisés par l'agriculture; dans ces zones, seules des constructions dont la destination correspond à la vocation agricole du sol peuvent être autorisées sur la base de l'art. 22 al. 2 lit. a LAT. Les bâtiments et installations servant à l'exploitation agricole (étables, granges, silos, hangars) doivent être adaptés, notamment par leur importance et leur implantation, aux besoins objectifs de cette activité (ATF 114 Ib 134 et les références); le besoin d'élever une construction en dehors de la zone à bâtir n'est pas objectivement fondé lorsque l'exploitation en cause n'assure pas une existence suffisante et n'est pas rentable (ATF 103 Ib 112 consid. 2 b, RDAF 1982 p. 47 consid. 2c).
C'est à la lumière de ces principes qu'il convient d'interpréter l'art. 83 al. 1 du règlement d'application de la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions, du 19 décembre 1986 (RATC). Selon cette disposition d'application de l'art. 52 LATC, l'autorisation spéciale est accordée lorsque la preuve est apportée que les travaux de construction ou le changement de destination sont nécessités par les besoins d'une exploitation agricole; que celle-ci constitue la partie prépondérante de l'activité professionnelle de l'exploitant; et que les terrains sont équipés pour la construction envisagée (voir notamment ATF du 23 mars 1989 en la cause W. Keller, consid. 2; voir aussi TA, arrêt AC 96/269 du 26 juin 1997). Ces différentes conditions sont cumulatives.
a) Appuyé par la municipalité, le recourant expose en substance que, dès sa prochaine retraite, il entend vouer tout son temps à son exploitation arboricole; après quoi, d'ici une dizaine d'années, celle-ci devrait être reprise par son fils. Il fait valoir que son rural est exigu et d'accès difficile; le trajet jusqu'aux cultures est long et dangereux. La situation actuelle présente selon lui d'autres inconvénients encore : le stockage en plein air des pommes (récoltées sur une période d'environ deux mois par an) nuit à leur qualité et les expose à diverses déprédations. Le hangar projeté aurait ainsi pour fonction d'abriter en permanence véhicules, machines et matériel; durant quelques semaines par an, il servirait aussi à entreposer les cageots de pommes, dont le transport par semi-remorques vers la coopérative fruitière de Perroy ne nécessiterait désormais plus qu'une dizaine de voyages au total.
En cours de procédure, le recourant a produit un document présentant son domaine. En préambule de ce texte, daté du 17 mars 1998, il est exposé que la récolte annuelle est d'environ 250 à 300 tonnes; la production comprend différentes variétés de mûrissement divers, ce qui explique l'étalement dans le temps de la récolte; les qualités produites sont du type "pays", d'où des exigences strictes de la part des acheteurs.
b) aa) Si l'activité du recourant est indiscutablement liée à l'utilisation du sol agricole, son domaine n'occupe qu'environ 6 hectares. Mais cette superficie, qui serait manifestement trop faible pour une exploitation agricole ordinaire, paraît en revanche constituer un minimum suffisant pour une exploitation de type arboricole : en effet, comme c'est le cas pour les vignes par exemple, le rapport entre le rendement et la surface y est nettement plus élevé. On peut dès lors admettre que, en soi, le domaine du recourant trouve sa place en zone agricole.
bb) Encore faut-il qu'il s'agisse d'une exploitation viable. A cet égard, il est permis de s'inspirer des critères posés par la législation sur le droit foncier rural; et, plus précisément, par l'art. 7 al. 1er de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural à teneur duquel est une entreprise agricole l'unité composée d'immeubles, de bâtiments et d'installations agricoles qui sert de base à la production agricole et qui exige au moins la moitié des forces de travail d'une famille paysanne (voir ATF 121 II 307 = JT 1996 I 463). Le Tribunal fédéral a eu l'occasion de préciser la portée de la disposition précitée : se fondant sur les travaux préparatoires de la loi, il a jugé que tout au moins pour un domaine agricole de type traditionnel - la moitié des forces de travail d'une famille paysanne correspondait à une quantité de travail de 2'100 heures par année (voir ATF 121 III 274 = JT 1996 I 346 consid. 2). Pour une exploitation spécialisée, ce chiffre doit être relativisé, tant il est vrai que l'on y effectue des travaux particulièrement minutieux (pour des cultures fruitières : taille, éclaircissage et cueillette essentiellement); encore que, comme on l'a déjà vu, une telle exploitation ne couvre généralement qu'une surface assez réduite.
Mais, dans le cas particulier, point n'est besoin de rechercher si le critère jurisprudentiel de 2'100 heures par an est ou non adapté à une exploitation arboricole. On peut en effet tenir pour matériellement impossible que le recourant - déjà fonctionnaire à plein temps, et contraint au surplus d'effectuer quotidiennement un aller et retour entre Tannay et Genève - ait pu consacrer beaucoup plus qu'un millier d'heures par an à son exploitation : ainsi, quand bien même il entend s'y vouer entièrement après sa retraite, celle-ci ne saurait être qualifiée de viable au regard des principes jurisprudentiels sus-rappelés.
cc) Au demeurant, à supposer même que l'on se trouve en présence d'une exploitation agricole au sens du droit fédéral et cantonal, force serait de constater que le projet litigieux ne répond pas à un besoin objectivement fondé. Visite des lieux faite, il est vrai que le rural du recourant est quelque peu étriqué et que ses accès ne sont pas des plus commodes; quant aux inconvénients décrits à propos du stockage des récoltes en plein air, ils sont certainement conformes à la réalité des faits. Mais rien n'impose absolument la présence des véhicules et des machines sur les lieux de la production, en sorte que des locaux d'appoint pourraient être recherchés dans le village de Tannay même ou dans celui de Mies; pour sa part, le problème de l'entreposage des cageots ne se pose que durant quelques semaines par an et devrait donc être résolu autrement que par l'édification d'un abri permanent, quitte à augmenter si nécessaire le nombre de transports à destination de Perroy.
c) C'est dire qu'une autorisation spéciale ne saurait se fonder sur l'art. 83 al. 1er RATC. A ce stade de l'analyse, la décision attaquée se révèle donc fondée.
4. Il reste à examiner si la construction litigieuse peut bénéficier d'une autorisation dérogatoire. Le siège de la matière se trouve à l'art. 24 al. 1er LAT : celui-ci exige cumulativement que l'implantation hors de la zone à bâtir soit imposée par la destination de la construction (lit. a) et qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (lit. b).
a) Pour que la condition posée par l'art. 24 al. 1er lit. a LAT soit considérée comme remplie, il faut que des raisons objectives - techniques, économiques ou découlant de la configuration du sol - justifient la réalisation de l'ouvrage à l'emplacement prévu. Le lien entre l'implantation et la destination de la construction peut être positif, l'emplacement étant alors dicté par l'affectation; il peut également être négatif, lorsqu'il est impossible d'implanter la construction ou l'installation en zone à bâtir. Des motifs de convenance personnelle ou financière ne suffisent pas à justifier une implantation en dehors de la zone à bâtir (JT 1992 I 464 consid. 3 et les références citées; v. aussi TA, arrêt AC 95/156 du 3 novembre 1997, consid. 2).
b) Pour l'essentiel, la notion de conformité à la destination de la zone agricole et celle d'implantation imposée par la destination de la construction se recoupent. Ainsi, pour les raisons déjà exposées plus haut (voir consid. 2 b/cc), la Standortgebundenheit considérée sous son angle positif n'est pas réalisée dans le cas particulier; le recourant n'a pas non plus démontré ni même rendu vraisemblable qu'il serait impossible de trouver des locaux adéquats à l'intérieur de la zone à bâtir.
En réalité, si les motifs invoqués par le recourant sont en soi parfaitement compréhensibles, ils n'en relèvent pas moins au premier chef de la convenance personnelle. En effet, à lire son document de présentation du 17 mars 1998, son objectif avoué est non seulement de mettre un terme aux inconvénients pratiques de la situation actuelle mais aussi d'accroître la rentabilité et la productivité de son domaine.
c) Il résulte de ce qui précède que la condition posée par l'art. 24 al. 1er lit. a LAT n'est pas remplie. Il apparaît dès lors superflu de vérifier si l'art. 24 al. 1er lit. b LAT aurait été respecté; en particulier, on peut se dispenser d'examiner si, comme l'affirme le Conservateur de la nature, la construction du hangar en cause nuirait à la qualité paysagère et biologique des abords du Torry.
5. En conclusion, le recours doit être rejeté. Vu le sort du pourvoi, il y a lieu de mettre à la charge du recourant, qui succombe, un émolument de justice fixé à 2'500 fr. En revanche, il ne se justifie pas de l'astreindre au paiement de dépens : d'une part l'autorité intimée n'a pas consulté un homme de loi extérieur aux services de l'administration cantonale et d'autre part la municipalité, certes assistée, n'obtient pas gain de cause puisqu'elle a conclu à l'admission du recours.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Service de l'aménagement du territoire du 6 novembre 1997 est confirmée.
III. Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge du recourant Claude Semoroz.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
ft/Lausanne, le 10 décembre 1998
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).