CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 23 octobre 1998
sur le recours interjeté par Edouard MARTIN, domicilié à la route du Pré Camuz 1, 1055 Froideville
contre
la décision du 23 septembre 1997 de la Municipalité de Froideville, représentée par Me Pierre Jomini, avocat à Lausanne (modalités d'exécution d'un ordre de remise en état des parcelles 53 et 52).
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Composition de la section: M. E. Brandt, président; M. R. Morandi et M. J. Widmer, assesseurs. Greffière: Mlle F. Coppe.
Vu les faits suivants:
A. Edouard Martin est notamment propriétaire des parcelles no 52 et 53 du cadastre de la Commune de Froideville, au lieu-dit "Le Rossy". Depuis plusieurs années, les parcelles de M. Edouard Martin sont recouvertes de divers objets hétéroclites ainsi que de plusieurs voitures sans plaques et apparemment hors d'usage. Cette situation avait donné lieu à une décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (actuellement Département des infrastructures, ci-après: le département) du 12 octobre 1982, ordonnant l'évacuation de ces objets; cette décision est entrée en force sans avoir fait l'objet d'un recours. Le département a rendu une nouvelle décision du 29 juin 1983, confirmée par le Conseil d'Etat le 19 octobre 1983, ordonnant à Edouard Martin d'évacuer jusqu'au 30 juillet 1983 les véhicules hors d'usage, objets métalliques encombrants et autres objets à l'abandon entreposés sur sa propriété; le recours de droit public formé contre l'arrêt du Conseil d'Etat a été déclaré irrecevable. Edouard Martin n'ayant pas obtempéré, le département a procédé à l'exécution par substitution le 10 juillet 1984; les travaux ont été exécutés par une équipe d'employés communaux, qui n'a cependant pas pu terminer le travail le même jour; Edouard Martin aurait alors pris l'engagement de le finir lui-même avant le 31 juillet 1984; cet engagement n'aurait toutefois pas été respecté.
En juin 1988, la Municipalité de Froideville (ci-après: la municipalité) a imparti à Edouard Martin un délai au 30 septembre 1988 pour évacuer les dépôts de matériaux et les objets métalliques à l'abandon sur ses parcelles. A la suite de diverses correspondances, la municipalité a encore prolongé le délai au 11 novembre 1988, faute de quoi elle soumettrait le cas à l'autorité cantonale compétente pour la mise en exécution. Edouard Martin n'ayant toujours pas procédé à l'évacuation, le département est à nouveau intervenu le 22 mars 1989 puis le 17 juillet 1990 et il a fixé un délai d'évacuation au 30 juillet 1990, mais sans succès.
B. A la suite des dénonciations pénales de la municipalité, deux jugements libératoires ont été rendus par le Tribunal de police d'Echallens et par le Tribunal de police d'Yverdon, respectivement les 3 juillet 1990 et 5 octobre 1994. Le jugement du 3 juillet 1990 libérait Edouard Martin en raison de l'inexistence d'une base légale justifiant l'atteinte à sa propriété privée; quant au jugement du 5 octobre 1994, il libérait l'intéressé au motif de l'autorité de chose jugée, car il s'agissait des mêmes faits et mêmes intérêts en jeu que lors du précédent jugement.
C. Edouard Martin n'ayant toujours pas mis ses terrains en ordre, la municipalité a fixé le 5 novembre 1996 un nouveau délai d'exécution au 31 décembre 1996. Puis, par décision du 19 février 1997, la municipalité a mis en demeure Edouard Martin d'exécuter les travaux d'évacuation jusqu'au 31 mars 1997, faute de quoi elle les ferait faire par une entreprise aux frais de l'intéressé. Cette décision indiquait les voies de recours au Tribunal administratif; elle est entrée en force sans avoir fait l'objet d'un recours. Par courrier du 4 juin 1997, la municipalité informait Edouard Martin qu'elle recherchait un entrepreneur pour évacuer à sa place et à ses frais les dépôts non autorisés sur ses terrains.
D. Par décision du 23 septembre 1997, la municipalité a choisi de confier les travaux d'évacuation à l'entreprise Bader au Mont s/Lausanne, qui avait établi un devis de 1'000 francs, auquel il fallait ajouter la mise à disposition de deux employés communaux à 35 frs/heure; deux autres offres établies par l'entreprise Perret S.A. à Chavornay et par l'entreprise Tinguely transports S.A. à Lausanne s'élevaient respectivement à 1'300 francs plus TVA et à 5'800 francs.
E. a) Edouard Martin a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 15 octobre 1997. Il invoque la liberté du commerce et de l'industrie et la garantie du droit de propriété. En outre, il estime qu'il y aurait autorité de chose jugée en raison des deux jugements pénaux qui le libéraient de toute peine et de toute contravention concernant les mêmes faits entre les mêmes parties. A son avis, ses activités ne contreviennent à aucune disposition réglementaire ou légale. Il requiert l'assistance judiciaire gratuite et il conclut à l'annulation de la décision attaquée.
b) Par décision du 13 novembre 1997, le tribunal a dispensé le recourant de procéder à l'avance de frais au vu de sa situation financière; il a en revanche rejeté la demande de désignation d'un avocat d'office, la cause ne présentant pas de difficulté spéciale nécessitant l'assistance d'un homme de loi. Edouard Martin a recouru contre cette dernière décision auprès de la section des recours du Tribunal administratif, qui a rejeté le recours par arrêt incident du 8 décembre 1997.
c) La municipalité s'est déterminée sur le recours le 15 janvier 1998 par l'intermédiaire de son conseil Me Jomini; à son avis, le recourant aurait fait des abords de sa ferme une sorte de décharge depuis plus d'une quinzaine d'années et des citoyens se seraient plaints de cette situation à de nombreuses reprises. Après plusieurs injonctions et mises en demeures, la municipalité lui a fixé, le 19 février 1997, un ultime délai au 31 mars 1997 pour l'évacuation avec la menace d'une exécution par substitution. La décision du 23 septembre 1997 fixait les modalités d'exécution de la décision du 19 février 1997, qui ne pouvait plus être remise en cause. Le recours serait donc irrecevable. En outre, le fait que le recourant ait été libéré sur le plan pénal n'était pas pertinent car la décision passée en force était fondée sur l'art. 77 du règlement communal et 87 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985. La municipalité conclut avec suite de frais et dépens, à l'irrecevabilité, subsidiairement au rejet du recours.
d) Edouard Martin a déposé un mémoire complémentaire le 2 mars 1998. Il explique qu'il n'avait pas recouru contre la décision du 19 février 1997 parce que celle-ci ne respectait pas les deux jugements pénaux libératoires. Il fait valoir le principe "ne bis in idem" et la garantie de son droit de propriété.
e) Le 8 avril 1998, Edouard Martin a adressé au tribunal une "requête incidente" visant à faire annuler la décision municipale en vertu du principe "ne bis in idem".
F. a) Le Tribunal administratif a tenu audience sur place le 20 avril 1998 en présence du recourant personnellement et de Michel Pittet, syndic, assisté de Me Jomini, avocat à Lausanne. Le recourant s'est plaint d'une inégalité de traitement par le fait que la municipalité était assistée par un avocat alors qu'il ne bénéficiait pas du même appui juridique. Le recourant a produit les deux attestations médicales suivantes:
Attestation du 17 avril 1998 du Dr Pierre-Alain Nicod à Froideville:
"Le médecin soussigné certifie que Monsieur Edouard Martin peut reprendre le travail à 50% le 27 avril 1998".
Attestation du 16 février 1998 des Dr V. Frossard et S. Zaza du CHUV à Lausanne:
"(...) Edouard Martin, né le 30.03.1927, a été hospitalisé du 05.01.1998 au 16.01.98 puis du 09.02.1998 au 14.02.1998 pour une affection cardiaque nécessitant un traitement hospitalier. Par conséquent, il se trouve dans l'incapacité de se déplacer dans la période correspondante."
b) Sur place, le tribunal a constaté que divers matériaux, objets, outils et véhicules sont déposés sur les parcelles en cause. La parcelle 52 porte une ancienne ferme comprenant une habitation, un rural désaffecté et diverses remises; le bâtiment est en mauvais état et semble mal entretenu; les toitures commencent à être éventrées et les rives du pignon devraient être refaites. Sur un ancien verger, on trouve entassé à différents endroits du matériel hétéroclite, tel que d'anciennes voitures rouillées, non immatriculées et qui paraissent accidentées, du matériel agricole ancien et rouillé, une échelle en aluminium non complète ainsi que des matériaux de construction tels que des plots de ciment disparates, un vieil ourdis à charrue, des tas de vieux bois - dont certains en état de putréfaction - un char à pont couvert de mousse, des tôles ondulées, des échelles en mauvais état (à l'exception d'une seule en bon état) et des pneus usagés. Ce constat non exhaustif a été fait depuis les limites des parcelles du recourant, qui a interdit l'accès à sa propriété aux personnes présentes lors de la visite des lieux.
c) Edouard Martin a demandé qu'un effet suspensif de 4 mois lui soit accordé pour procéder à l'évacuation en raison de sa maladie qui l'aurait empêché de travailler. L'autorité intimée a conclu au rejet de cette demande.
d) Le recourant a aussi fait valoir le fait que la commune louait à proximité de la déchetterie un terrain où elle entreposait divers objets et véhicules. Le recourant a encore rappelé qu'il invoque l'absence de base légale, les principes de la proportionnalité, de l'égalité de traitement, ainsi que la garantie de la propriété, la liberté du commerce et de l'industrie et le principe "ne bis in idem". Les parties ont maintenu leurs conclusions. Le tribunal s'est encore rendu sur les lieux de la déchetterie communale et il a constaté la présence de divers objets entreposés à proximité, notamment des étais, des équerres, des poutrelles et des plateaux pour échafaudages, des carrelets en bois, une benne de bétonnage, une machine agricole, une remorque chargée de troncs et un axe pour transporter le bois.
Considérant en droit:
1. La décision de la municipalité du 19 février 1997 somme le recourant d'exécuter les travaux d'évacuation avec la menace d'une exécution par substitution; cette décision n'ayant pas été contestée, elle est entrée en force. La mesure attaquée définit les modalités de l'exécution par substitution. La question se pose de savoir s'il s'agit d'une décision susceptible de recours auprès du Tribunal administratif (art. 29 al. 1 LJPA).
a) L'art. 29 al. 2 LJPA qualifie de décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations; de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations, de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations. Les mesures qui se fondent sur une décision antérieure qu'elles ne font qu'exécuter ou confirmer ne peuvent plus être attaquées pour des motifs qui pouvaient être invoqués à l'encontre de la décision initiale; de telles mesures ne répondent pas à la notion de décision au sens de l'art. 29 al. 2 LJPA (voir RDAF 1986, p. 314; voir André Grisel, Traité de droit administratif II, p. 994; voir arrêt TA GE 93/122 du 16 avril 1996, consid.1). En revanche, les conditions de l'exécution par substitution, soit le choix de l'entrepreneur ainsi que les délais et modalités d'exécution, peuvent être contestées dans la mesure où elles n'ont pas été définies par la décision de base (voir arrêt TA AC 92/098 du 13 novembre 1992).
b) La décision du 23 septembre 1997 précise les modalités d'exécution de la décision du 19 février 1997; elle vise à rétablir une situation conforme au droit (voir André Grisel, Traité de droit administratif, II, p. 649). Elle comporte le choix de l'entrepreneur dont le devis est porté à la connaissance du recourant; elle complète la décision de base et peut dans cette mesure faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal administratif.
2. En l'espèce, le recourant critique la décision du 23 septembre 1997 en reprochant à la municipalité de ne pas avoir expressément désigné les objets à évacuer et distingué ainsi ceux pouvant être conservés. Il est vrai que la décision attaquée ne désigne pas expressément chaque objet à évacuer. Mais les objets entreposés et laissés à l'abandon sur le terrain du recourant sont trop nombreux pour exiger de la commune l'établissement d'un inventaire précis. En fait, tous les objets entreposés contreviennent aux dispositions légales et réglementaires qui visent à maintenir un bon aspect des bâtiments et de leurs abords. Si le recourant souhaite conserver l'un ou l'autre de ces objets, il lui appartiendra alors de les enlever de la vue du public avant l'exécution par substitution de l'ordre de remise en état des lieux et de les entreposer dans un local adéquat. Au surplus, la municipalité a encore la possibilité d'établir une liste des objets effectivement évacués le cas échéant avec des photographies des lieux avant leur enlèvement.
3. Le recourant invoque l'art. 4 Cst.; il estime qu'il fait l'objet d'une inégalité de traitement du fait que l'autorité intimée est assistée d'un avocat alors que l'assistance d'un avocat d'office lui a été refusée.
a) L'art. 4 Cst. offre une garantie minimale du droit à l'assistance judiciaire que les cantons doivent respecter. Il ne serait pas compatible avec le principe d'égalité et avec la garantie d'un procès équitable qu'une partie doive renoncer à la poursuite de ses droits parce qu'elle ne dispose pas des moyens nécessaires pour mener le procès, ou qu'elle ne puisse faire valoir ses prétentions avec autant d'efficacité qu'une autre partie plus forte économiquement (ATF 119 Ia 11 consid.3a; G. Müller in Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, I, ad art. 4 Cst., no 123).
b) En l'espèce, le recourant ne remplit pas les conditions requises pour obtenir le droit à l'assistance judiciaire gratuite tel qu'il découle du droit cantonal et de l'art. 4 Cst. (arrêt incident du Tribunal administratif du 8 décembre 1997). En effet, pour prétendre à l'assistance judiciaire en vertu de l'art. 4 Cst., la partie requérante doit être indigente, l'instance ne doit pas être dénuée de chance de succès pour elle - que ce soit pour des raisons de fond ou de forme et la décision à prendre doit avoir une portée considérable pour elle; la partie requérante doit aussi être dépourvue des connaissances juridiques nécessaires et la procédure doit poser des questions que l'on ne peut éluder et qui ne sont pas faciles à résoudre (ATF 111 Ia 276, JT 1987, p. 53). En l'occurrence, la procédure ne pose pas des questions que le recourant ne serait pas en mesure de comprendre ou de résoudre, compte tenu des procédures qu'il a déjà conduites depuis plus de dix ans sur le même objet; au surplus, comme il le sera démontré ci-dessous, la procédure engagée devant le Tribunal administratif n'a pas de chances de succès. Dans ces conditions, le fait que le recourant ne soit pas assisté n'est pas de nature à lui porter préjudice. Le droit à l'égalité de traitement déduit de l'art. 4 Cst. n'a ainsi pas une portée plus étendue que le droit à l'assistance judiciaire, également déduit de l'art. 4 Cst.
4. Le recourant se plaint aussi d'une inégalité de traitement en raison du fait que la municipalité tolérerait des dépôts sur la parcelle jouxtant la déchetterie.
a) Une décision viole le principe de l'égalité de traitement garanti par l'art. 4 Cst. lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et lorsque ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente (ATF 118 Ia 2 consid. 3a; ATF 116 Ia 83 consid. 6b; ATF 115 Ia 287 consid. 6; ATF 109 Ia 327 consid. 4).
b) En l'espèce, le recourant ne prétend pas qu'un traitement différent aurait été appliqué à un autre propriétaire de la commune qui n'aurait pas obtempéré aux nombreuses mises en demeure le concernant. Même si tel avait été le cas, la mauvaise application du droit par l'autorité ne permet pas d'exiger de l'autorité un même traitement illégal. Il n'y a en principe pas d'égalité dans l'illégalité.
c) Par ailleurs, en invoquant l'inégalité de traitement avec le terrain voisin de la déchetterie, le recourant soulève un grief en rapport avec l'ordre d'évacuer du 19 février 1997; un tel grief est irrecevable, puisque cette décision est entrée en force. Le tribunal se prononce toutefois à titre subsidiaire sur cette question comme il suit. La parcelle voisine de la déchetterie comprend un dépôt de matériel non comparable à celui qui s'est accumulé au cours des années sur la parcelle du recourant; la première supporte du matériel entreposé dans un bon ordre et qui présente un aspect satisfaisant, tandis que la parcelle du recourant ne porte que du matériel à l'abandon, dont une partie est en état de décomposition, et qui altère le caractère de lieux. Par ailleurs, la parcelle louée par la commune est colloquée en zone d'utilité publique selon le plan général d'affectation de la Commune de Froideville approuvé par le Conseil d'Etat le 19 juin 1992 alors que les parcelles du recourant sont colloquées en zone du village. La situation de fait n'est donc pas la même.
5. Selon le recourant, le principe "ne bis in idem" serait violé. Il invoque les deux jugements pénaux qui l'ont libéré; à son avis, ces deux jugements excluraient toute procédure administrative concernant les dépôts sur ses parcelles.
a) Le principe "ne bis in idem" selon lequel personne ne peut être condamné plus d'une fois pour le même acte est un principe du droit pénal matériel fédéral; il est par ailleurs déduit de l'art. 4 Cst. pour le droit cantonal (G. Müller, op. cit., I, ad art. 4 Cst., no 132b). Le principe "ne bis in idem" est un corollaire de l'autorité de chose jugée; il interdit qu'une personne soit pénalement poursuivie deux fois pour les mêmes faits; il faut qu'il y ait donc identité de l'objet de la procédure, de la personne visée et des faits retenus (ATF 118 IV 269, consid.2). La procédure pénale ne poursuit cependant pas le même but que la procédure administrative. Alors que la décision administrative a principalement pour objet de faire rétablir la situation réglementaire à la suite d'une infraction, la procédure pénale a pour but de sanctionner l'infraction commise et elle tient davantage compte de la personne du coupable et du degré de la faute. Ainsi, la différence des points de vue explique celle des solutions (ATF 105 Ib 168; André Grisel, Traité de droit administratif, I, p. 181).
b) En l'espèce, la présente procédure a pour but de faire évacuer les dépôts sur les parcelles du recourant, tandis que les procédures pénales visaient à sanctionner le recourant pour n'avoir pas obtempéré à l'ordre d'évacuation. Les deux procédures ne poursuivent pas le même but et n'ont pas le même objet de sorte que le principe "ne bis in idem" ne trouve pas application en l'espèce.
6. Le recourant demande qu'un délai supplémentaire de 4 mois lui soit accordé pour procéder à l'évacuation des dépôts sur ses parcelles en invoquant le fait qu'il avait été malade, ce qui l'aurait empêché d'exécuter l'ordre d'évacuation.
La décision sommant le recourant de procéder à l'évacuation date du 19 février 1997 et elle fixe un dernier délai au 31 mars 1997 pour ce faire; ce délai a ensuite encore été prolongé au 30 juin 1997. Or, le recourant n'a rencontré ses problèmes de santé qu'au début de l'année 1998, alors que le délai de 4 mois était déjà écoulé. Ce même délai de 4 mois s'est également écoulé depuis la tenue de l'audience sur place le 20 avril 1998, sans que le recourant n'ait prétendu que les travaux d'évacuation auraient été exécutés.
7. Le recourant dénonce en outre une violation de la garantie de la propriété, le défaut de base légale ainsi que la violation du principe de proportionnalité.
a) La propriété n'est pas garantie de façon illimitée par l'art. 22 ter Cst., mais seulement dans les limites tracées par l'ordre juridique dans l'intérêt public; il faut notamment respecter les exigences de l'aménagement du territoire; la garantie de la propriété n'empêche pas le législateur d'organiser objectivement la propriété dans le cadre des besoins de la communauté (ATF 105 Ia 336, consid.3c = Jt 1981 p. 497). Les restrictions à l'art. 22 ter Cst. sont admissibles lorsqu'elles reposent sur une base légale, répondent à un intérêt public prépondérant et respectent le principe de la proportionnalité (ATF 117 Ia 39, consid.3b); selon ce dernier principe, la mesure doit être limitée à ce qui est nécessaire pour atteindre la protection justifiée par l'intérêt de l'objet à protéger (ATF 101 Ia 511).
b) L'art. 73 du Règlement communal sur le plan d'affectation et la police des constructions approuvé par le Conseil d'Etat le 19 juin 1992 (ci-après: le règlement communal) interdit les entrepôts et dépôts de toute nature, y compris roulottes, caravanes ou autres logements mobiles ouverts à la vue du public (al. 1). Selon l'art. 77 du règlement communal, la municipalité peut exiger la réfection extérieure et l'entretien des abords de tout bâtiment qui nuirait à l'aspect du paysage ou du voisinage (al. 1); elle peut également exiger l'exécution de travaux qui, sans frais excessifs pour le propriétaire, sont de nature à remédier à la situation, elle peut aussi exiger la plantation d'arbres ou de haies (al. 2); elle ordonne la démolition des constructions et des ouvrages abandonnés qui nuisent à l'aspect des lieux, alors même qu'ils ne mettraient pas en danger la sécurité publique (al. 3); en cas d'inexécution dans le délai imparti, les travaux sont exécutés par la Commune aux frais du propriétaire (al. 4). Cette disposition reprend les principes posés à l'art. 87 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC).
c) En l'espèce, la décision du 23 septembre 1997 est fondée sur l'art. 87 al. 4 LATC ainsi que sur l'art. 73 al. 4 du règlement communal. Elle répond à un intérêt public prépondérant, à savoir la sauvegarde de l'aspect du paysage et du voisinage. Enfin, la décision attaquée ne constitue pas une mesure disproportionnée par rapport au but de sauvegarde de l'aspect du paysage et du voisinage puisqu'elle ne fait que de désigner un entrepreneur pour procéder à l'évacuation nécessaire au respect de la situation réglementaire; en outre, compte tenu du fait que l'autorité intimée a mis en oeuvre l'entrepreneur ayant établi le devis le moins élevé pour procéder à l'évacuation, la décision attaquée ne viole pas le principe de proportionnalité. Dans ces conditions, la décision attaquée ne viole pas la garantie de la propriété.
d) Le recourant dénonce également une violation de la garantie de la propriété, le défaut de base légale et le principe de proportionnalité en ce qui concerne la décision du 19 février 1997; on examinera ces questions à titre subsidiaire puisque que cette décision ne peut de toute manière plus être contestée et que les griefs la concernant sont irrecevables. Le dépôt de matériel sur les terrains du recourant présente plutôt l'aspect d'une décharge non contrôlée et il contrevient clairement à l'art. 73 al. 1 du règlement communal; la municipalité était ainsi fondée, compte tenu des art. 77 al. 1 à 3 du règlement communal et 87 de la LATC, à prendre la décision du 19 février 1997 impartissant au recourant un dernier délai au 31 mars 1997 pour exécuter les travaux d'évacuation à défaut de quoi ceux-ci seraient exécutés à sa place par ordre de l'autorité communale. Cette décision constitue une mesure de police des constructions fondée sur les dispositions du règlement communal visant à sauvegarder le bon aspect du paysage et du voisinage. La décision n'empêche pas le recourant d'exercer son droit de propriété, mais elle l'oblige à en user de manière conforme au règlement communal, lequel constitue de toute manière une base légale suffisante pour fixer de telles limites au droit de propriété. De plus, compte tenu des nombreuses années durant lesquelles la situation illicite a continué d'exister et des nombreux délais accordés au recourant pour remédier à cela, la mesure ne viole pas le principe de proportionnalité.
8. Le recourant invoque également la liberté du commerce et de l'industrie car le matériel stocké sur sa parcelle lui permettrait de travailler, soit de procéder à des réparations de véhicules.
a) Au regard de l'art. 31 Cst., toute activité rétribuée exercée professionnellement est une industrie; l'exercice d'une activité professionnelle à des fins lucratives ou dans le but d'en tirer un revenu bénéficie en principe de la garantie constitutionnelle de la liberté du commerce et de l'industrie; cet article protège toute activité économique privée tendant à la production d'un gain et exercée à titre professionnel, soit toute activité déployée par une personne dans un but lucratif; il couvre le droit de choisir et d'exercer librement toute activité lucrative privée, sur un point quelconque du territoire suisse, la liberté du commerce et de l'industrie appartenant aussi bien aux employés ou salariés qu'aux indépendants (ATF 100 Ia 174 ss). Les cantons peuvent cependant apporter à la liberté constitutionnelle du commerce et de l'industrie des restrictions consistant notamment en des mesures de police justifiées par l'intérêt public; sont en revanche prohibées les mesures qui interviennent dans la libre concurrence pour assurer ou favoriser certaines branches de l'activité lucrative ou certaines formes d'exploitation et qui tendent à diriger l'activité économique selon un certain plan; les prescriptions cantonales de police visent à sauvegarder la tranquillité, la sécurité, la santé et la moralité publique, à préserver d'un danger ou à l'écarter; elles doivent se limiter à ce qui est nécessaire à la réalisation de ces tâches (ATF 103 Ia 262 consid.2a).
b) En l'espèce, la décision d'exécution par substitution se limite à désigner un entrepreneur pour exécuter l'évacuation à la place du propriétaire. Le recourant pouvait effectuer lui-même les travaux d'évacuation; il pouvait également décider de confier cette tâche à un entrepreneur de son choix, mais il n'a rien entrepris pour rétablir la situation réglementaire. C'est ainsi l'absence d'initiative de la part du recourant pour exécuter l'ordre d'évacuation qui a conduit l'autorité intimée à rendre la décision attaquée; cette dernière constitue une restriction admissible à la liberté économique qui est justifiée par des motifs de salubrité et qui est indispensable pour assurer l'effectivité des décisions en force.
Le tribunal se prononce en outre subsidiairement sur ce grief dans la mesure où il concerne la décision d'ordre d'évacuer du 19 février 1997. Cette décision n'a pas pour but d'empêcher le recourant d'exercer une activité lucrative, mais bien d'amener celui-ci à respecter les dispositions légales et réglementaires en matière d'aménagement du territoire. L'évacuation de matériaux et de divers objets dont la plus grande partie semble inutilisables et en état de décomposition ne constitue donc pas une atteinte inadmissible à la liberté du commerce et de l'industrie; cette mesure d'évacuation est en effet une mesure de police qui se justifie par un intérêt public prépondérant visant à préserver le caractère des lieux et le bon aspect du village.
9. Il résulte des considérants qui précèdent que le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable et que la décision attaquée doit être maintenue. Les frais sont laissés à la charge de l'Etat (art. 55 al. 3 LJPA). Le recourant versera à la Commune de Froideville un montant de 1'500 francs à titre de dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
II. La décision de la Municipalité de Froideville du 23 septembre 1997 est maintenue.
III. Il n'est pas perçu de frais.
IV. Le recourant Edouard Martin versera à la Commune de Froideville la somme de 1'500 (mille cinq cents) francs, à titre de dépens.
ft/fc/Lausanne, le 23 octobre 1998
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint