CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 27 août 1998
sur le recours interjeté par Ginette VITTEL, représentée par l'avocat Christian Marquis, à Lausanne,
contre
la décision prise le 5 août 1997 par la Municipalité de Morges, représentée par l'avocat Alexandre Bonnard, à Lausanne, autorisant Michel Morisetti, représenté par l'avocat Benoît Bovay, à Lausanne, à construire un bâtiment d'habitation à l'avenue des Pâquis.
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Composition de la section: M. J.-A. Wyss, président; M. P. Richard et M. J. Widmer, assesseurs. Greffier: M. J.-C. Weill.
Vu les faits suivants:
A. Michel Morisetti est propriétaire de la parcelle no 389 du cadastre de Morges; ce bien-fonds de 701 m2 est notamment bordé par une voie publique (l'avenue des Pâquis) au nord-ouest et par la parcelle no 407 (Ginette Vittel) au nord-est. A teneur du plan d'affectation communal, les lieux sont classés en zone d'extension du centre, que régissent plus particulièrement les art. 17 à 25 du règlement sur le plan d'affectation et la police des constructions (RPA); le plan et le règlement sont entrés en vigueur le 2 mars 1990.
B. Le 19 juin 1997, Michel Morisetti a requis de la municipalité l'autorisation d'édifier un bâtiment d'habitation, avec garage souterrain de 15 places et parking extérieur de 11 places; un laboratoire d'analyses médicales occuperait le rez-de-chaussée et le 1er étage, cependant que le 2ème étage, le 3ème étage ainsi que les combles (aménagés dans la toiture à deux pans à large faîte plat) se verraient voués à deux logements chacun. Ouverte du 4 au 23 juillet 1997, l'enquête publique a notamment suscité l'opposition de Ginette Vittel; le 5 août 1997, la municipalité a levé l'opposition et délivré le permis de construire sollicité.
C. Ginette Vittel recourt contre cette décision : elle conclut au refus du permis de construire accordé par la municipalité. L'autorité intimée et le constructeur proposent le rejet du pourvoi; le Service des routes s'en remet à justice. Le tribunal a tenu audience sur place le 3 décembre 1997, en présence de la recourante assistée de son conseil, d'un représentant de la municipalité assisté du conseil de celle-ci, d'un délégué du Service des routes ainsi que du constructeur accompagné de son architecte et assisté de son conseil; il a communiqué aux parties le dispositif de sa décision en date du 29 janvier 1998, la notification ultérieure des considérants étant réservée.
Considérant en droit:
1. Selon l'art. 36 LJPA, le pouvoir d'examen du Tribunal administratif s'étend à la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (lit. a), à la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (lit. b), ainsi qu'à l'inopportunité si la loi spéciale le prévoit (lit. c). Cette dernière hypothèse n'est pas réalisée en l'espèce.
Commet un excès de son pouvoir d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de sa liberté d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas, par exemple en optant pour une solution différente de celles qui s'offrent à elle; on peut également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le cas de l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère comme liée (voir notamment A. Grisel, Traité de droit administratif, 1984, vol. I, p. 333). L'abus de pouvoir, en droit suisse, vise deux cas : l'expression est tout d'abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne ainsi l'acte accompli par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer); mais elle peut également être comprise plus largement, soit dans le sens d'un comportement arbitraire ou recouvrant une violation manifeste de certains droits ou principes constitutionnels (voir notamment TA, arrêts AC 97/054 du 22 décembre 1997 et AC 96/258 du 21 janvier 1998).
A plusieurs titres, la recourante qualifie la décision municipale non seulement d'illégale mais également d'inopportune. Toutefois, pour les raisons qui viennent d'être exposées, ce dernier grief est irrecevable.
2. L'art. 24 RPA a la teneur suivante :
"Les toitures en pente ou plates sont admises.
Les éléments situés au-dessus de la hauteur de la façade (attique, combles, superstructures) sont inscrits à l'intérieur d'un profil dont la pente est fixée par un angle maximal de 40° dès le nu de la façade et à partir de la hauteur de cette dernière fixée par l'art. 22. Les lucarnes et les murs d'acrotère (toiture plate) ainsi que les cheminées sont admis hors profil.
Les lucarnes indépendantes (une fenêtre par lucarne), les tabatières et les terrasses intégrées dans la toiture sont autorisées pour autant que la largeur totale de ces éléments ne dépasse pas les 3/5 de la longueur du bâtiment. Les lucarnes sont placées au minimum 0.30 m. en retrait du nu de la façade sous-jacente."
a) Une interprétation téléologique de l'art. 24 al. 2 RPA conduit sans hésitation à en limiter le champ d'application au-dessus des seules façades mitoyennes. Il est vrai que, en l'état, l'ordre contigu ne prévaut pas dans le compartiment de terrain considéré. Il n'en demeure pas moins que, sans aller jusqu'à y prohiber l'ordre non contigu (voir art. 21 RPA), le législateur communal a posé en zone d'extension du centre la règle générale de l'implantation en ordre contigu (voir art. 19 al. 1er RPA) : or, force est d'admettre avec la municipalité et le constructeur qu'imposer également un profil en pente dans le sens de la longueur du bâtiment conduirait à un résultat manifestement incompatible avec les caractéristiques de l'ordre contigu.
b) Au sud-est, la dalle des combles présenterait deux extensions (mesurant chacune 5 m en largeur et 1,5 m en profondeur) coiffées par des couvertures orientées perpendiculairement à la ligne du toit principal. La recourante conclut à une violation de l'art. 24 RPA : il ne s'agirait selon elle ni de lucarnes, ni de terrasses intégrées dans la toiture. Une lecture de la coupe permet toutefois de constater que les prolongations horizontales de la dalle se situeraient au-dessous de la hauteur des pignons, échappant ainsi au champ d'application de l'art. 24 al. 2 RPA; quant à leur profondeur, elle serait compatible avec la qualification juridique de balcon (voir Droit vaudois de la construction, 2ème éd., Payot, Lausanne, 1994, glossaire, note 1 ad balcon). Pour le surplus, deux fenêtres - fussent-elles ici relativement larges - aménagées en combles et abritées par des excroissances restreintes de la toiture répondraient à la définition de lucarnes (voir Droit vaudois de la construction déjà cité, glossaire, note 1 ad lucarne) : cette solution serait donc admissible puisque de tels éléments de construction sont autorisés hors profil et que, vérification faite, la largeur totale des ouvertures en toiture côté sud-est ne dépasserait pas les 3/5 de la longueur du bâtiment.
La recourante soutient que l'art. 24 RPA serait transgressé à un autre titre encore : elle relève que sur chaque balcon donneraient non seulement un jour frontal mais aussi deux vitrages latéraux, alors que l'art. 24 al. 3 RPA n'autorise qu'une fenêtre pour les lucarnes indépendantes. La lecture du plan des combles permet toutefois de se convaincre que les petits vitrages fixes auxquels la recourante fait allusion se situeraient très en retrait par rapport au nu de la façade sud-est; à cela s'ajoute que, disposés en oblique au fond des balcons, ils ne seraient guère apparents.
c) Les moyens que la recourante tire de l'art. 24 RPA se révèlent en conclusion mal fondés.
3. A teneur de l'art. 22 al. 2 RPA, la hauteur de la façade, par rapport au terrain naturel défini par l'art. 79 RPA, ne dépassera pas 12 m; cette hauteur est mesurée à 0,50 m au-dessus du niveau brut de la dalle sur le dernier étage. L'art. 79 al. 1er RPA dispose que, lorsque le bâtiment est en bordure d'une voie publique, la hauteur de la façade est mesurée par rapport à la moyenne des altitudes de cette voie ou du trottoir mesuré aux deux extrémités de la façade.
La recourante fait valoir que la hauteur des façades latérales dépasserait largement 12 m; or, selon elle, toutes les façades devraient avoir leur corniche à la même hauteur. Le constructeur lui oppose à cet égard une argumentation convaincante, que le tribunal fait sienne : à lire en effet l'élévation du bâtiment projeté vu du nord-ouest, on constate qu'en ajoutant 11, 50 m (hauteur mesurée à 0,50 m au-dessus de la dalle des combles) à la moyenne des altitudes de la voie publique prises aux deux extrémités de la façade (soit 375.18), on obtient une cote de 386.68, chiffre que d'ailleurs le plan de coupe indiquait déjà.
Sur ce point également, le projet litigieux serait donc conforme au droit.
4. Les art. 67 et ss RPA sont des règles générales applicables à toutes les zones. Parmi elles, l'art. 75 al. 2 RPA exclut notamment du calcul de la surface bâtie les aménagements de surface (tels que places de stationnement pour voitures) et les ouvrages enterrés; selon l'art. 76 RPA, sont considér¿ comme enterrés les ouvrages qui, entre autres conditions, respectent les prescriptions fixées par l'art. 84 RPA concernant les mouvements de terre. Cet art. 84 RPA a la teneur suivante :
"La modification du profil du terrain naturel est autorisée dans les limites suivantes :
a) Aucun mouvement de terre en remblai ou déblai ne pourra être supérieur à plus ou moins 1,50 m du terrain naturel.
Font exception à cette règle les excavations et les rampes d'accès à des garages enterrés.
b) Pour des raisons objectivement fondées, la Municipalité peut autoriser des mouvements de terre plus importants.
c) Le terrain fini doit être en continuité avec les parcelles voisines.
d) En l'absence de l'accord écrit du voisin, aucun mouvement de terre ne sera admis à moins d'un mètre de la limite de propriété."
La recourante relève que la réalisation du projet postulerait des mouvements de terre à moins d'un mètre de la limite de sa propriété, ce à quoi elle n'a jamais consenti : il faudrait donc ajouter à la surface bâtie le garage souterrain, puisqu'il ne respecterait pas toutes les conditions posées par l'art. 84 RPA. Selon elle, le parking extérieur devrait lui aussi compter dans le calcul du COS. La recourante conclut dès lors à une violation de l'art. 23 al. 1 RPA : propre à la zone d'extension du centre, la disposition précitée limite la surface constructible à la moitié de la surface totale de la parcelle.
a) Pour la municipalité, l'art. 84 RPA ne viserait que les mouvements de terre modifiant définitivement le terrain naturel, par opposition aux excavations devant permettre la construction de garages enterrés. Pourtant, la disposition en cause ne fait une telle distinction qu'à propos de la limitation à 1,5 m. des remblais ou déblais (lit. a al. 2); en revanche, les autres conditions (lit. c et d) s'appliquent, sans nuances, à toutes modifications du profil du terrain naturel. Soit dit en passant, l'exigence d'un accord écrit du voisin pour n'importe quel mouvement de terre à moins d'un mètre de la limite de sa propriété apparaît quelque peu absolue, tout au moins dans une zone où l'ordre contigu est privilégié; quoi qu'il en soit, en faire abstraction reviendrait, ni plus ni moins, à violer le droit positif.
Sur un point, la recourante a donc raison : à moins d'un mètre de la limite de sa propriété, la construction du garage souterrain postulerait effectivement un remblayage de l'ordre de 0,30 m, qu'il y a lieu de prohiber faute d'accord de sa part. Mais si, sur quelques mètres, le côté nord-est de ce garage - qu'il était prévu d'accoler à un mur en limite - serait ainsi légèrement apparent, la qualification juridique d'ouvrage enterré n'en demeurerait pas moins adéquate (voir par analogie Droit vaudois de la construction, déjà cité, glossaire, note 2 ad sous-sol) : corollairement, son affranchissement du calcul de la surface bâtie, à forme de l'art. 75 al. 2 RPA, se justifierait toujours.
b) La recourante incrimine aussi l'aire de stationnement prévue en surface. Mais sa référence à l'art. 84 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC) est sans pertinence à cet égard, dès lors que la disposition précitée ne vise que les constructions souterraines : il suffit donc de constater que, tout comme les ouvrages enterrés, les places de stationnement pour voitures sont exclues de la surface bâtie en vertu du même art. 75 al. 2 RPA.
c) En résumé sur ce point, le moyen que la recourante tire de l'art. 84 lit d RPA doit être admis. En revanche, c'est à tort qu'elle conclut à une violation de l'art. 23 al. 1er RPA.
5. Fondé sur l'art. 37 al. 3 de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes (LR), le règlement du 19 janvier 1994 d'application de la LR prévoit à son art. 7 que les constructions s'ouvrant directement sur la route, telles que garages, dépôts, etc., seront implantées à 5 m au moins du bord de la chaussée ou du trottoir. La recourante fait valoir que, donnant toutes deux sur le trottoir de l'avenue des Pâquis, la rampe du garage souterrain ainsi que la voie d'accès du parking violeraient la disposition précitée : faute d'une visibilité suffisante, la sécurité des piétons serait à son avis mise en danger.
Selon l'art. 2 LR, la route ne se limite pas à la chaussée proprement dite : en effet, cette notion englobe aussi les trottoirs, les accotements, les pistes cyclables et d'autres aménagements encore. Les abords de l'avenue des Pâquis présentent toutefois, au droit du bien-fonds considéré, une configuration assez inhabituelle : sur une largeur de 7 m à compter du bord de la chaussée se succèdent une banquette engazonnée et arborisée puis, légèrement en aval de la route, une contre-allée que longerait la façade nord-ouest. Dans ces conditions, il n'existe en réalité aucun trottoir au sens communément donné à ce terme; du moins serait-il contraire à l'esprit de la disposition invoquée par la recourante d'en faire application ici, comme le fait observer la municipalité dont le représentant du Service des routes a d'ailleurs approuvé le point de vue à la faveur de l'inspection locale. Pour le surplus, les usagers des parkings prévus seront soumis au devoir général de prudence que leur impose la législation sur la circulation routière; en particulier, ils devront en tout temps adapter leur vitesse aux circonstances, notamment aux conditions de visibilité.
6. Autre règle générale applicable à toutes les zones, l'art. 89 RPA habilite la municipalité à fixer, en tenant compte de la situation, de l'importance et de la destination de la construction, la surface des espaces libres, aménagés ou non, réservés aux enfants; cette surface ne sera en principe pas inférieure à 15 m2 pour 80 m2 de plancher habitable. Dans le cas particulier, l'autorité intimée a admis une place de jeux de l'ordre de 40 m2 : la recourante considère cette surface comme nettement insuffisante. Certes la municipalité s'est-elle écartée du seuil de principe fixé par l'art 89 RPA : toutefois, elle n'a pas pour autant abusé du large pouvoir d'appréciation que lui confère cette disposition, au regard notamment du caractère général de la zone d'extension du centre comme aussi de la destination du bâtiment litigieux, dont deux étages sur cinq se verraient occupés par un laboratoire d'analyses médicales.
7. Enfin, la recourante invoque les dispositions régissant l'esthétique et la volumétrie des constructions (art. 86 LATC et 25 RPA); elle incrimine surtout le gabarit de l'ouvrage projeté - résultant selon elle d'une utilisation trop intensive des possibilités de bâtir réglementaires - et soutient que sa réalisation irait à l'encontre d'un développement harmonieux de cette partie du territoire communal. A quoi la municipalité et le constructeur objectent en substance que la réglementation communale, récente, permet une densification relativement importante; ils ajoutent que, par son volume, le bâtiment incriminé ne trancherait guère avec les constructions voisines.
a) Le soin de veiller à l'aspect architectural des constructions appartient en première ligne aux autorités locales, qui disposent à cet égard d'un large pouvoir d'appréciation (ATF 115 Ia 118-119 consid. 3d); cela ne prive toutefois pas le contrôle judiciaire de son sens, le tribunal devant être à même de vérifier si l'autorité intimée s'est fondée sur des critères pertinents et si l'application de ceux-ci à la situation concrète est correcte (v. notamment arrêt AC 96/0188 du 17 mars 1998 et les références citées). Dans ce cadre, l'autorité doit notamment veiller à ne pas vider pratiquement de sa substance la réglementation de la zone en vigueur (ATF 114 Ia 345 consid. 4b; RDAF 1996 p. 103 consid. 3b et les références citées). Certes un projet peut-il être interdit sur la base de l'art. 86 LATC et de ses dérivés quand bien même il satisferait par ailleurs à toutes les dispositions cantonales et communales en matière de construction. Toutefois, lorsque la réglementation applicable prévoit que des constructions d'un certain volume peuvent être édifiées, une interdiction de construire fondée sur l'art. 86 LATC, en raison du contraste formé par le volume du bâtiment projeté avec les constructions existantes, ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant; il faut alors que l'utilisation des possibilités de construire réglementaires apparaisse déraisonnable et irrationnelle (ATF 115 Ia 114; 114 Ia 345; 101 Ia 233 ss.).
b) La recourante redoute notamment que, compte tenu de l'occupation actuelle de la parcelle no 408 contiguë à la sienne au nord-est, la réalisation du bâtiment litigieux la "prenne en tenaille entre deux murailles", la privant ainsi d'ensoleillement et de dégagement; mais, sur ce point, on ne saurait faire grief à la municipalité d'avoir autorisé une implantation qui suivrait les limites de propriété perpendiculaires à la voie publique, contribuant ainsi à faire revivre l'ordre contigu voulu dans cette zone par le législateur. Pour le surplus, le bâtiment incriminé ne choquerait nullement par son volume : la visite des lieux a en effet permis de constater que, si la parcelle contiguë à la propriété Morisetti au sud-ouest supporte une construction de dimensions relativement modestes, la parcelle no 408 accueille un bâtiment d'habitation collective d'un gabarit comparable à celui de l'ouvrage projeté et que la maison appartenant à la recourante atteint elle aussi une hauteur non négligeable, même en faisant abstraction de sa tourelle centrale.
c) En conclusion sur ce point, la réalisation du projet ne provoquerait aucun hiatus choquant; du moins les conditions d'une interdiction de construire, telles que rappelées plus haut, sont-elles loin d'être remplies ici. Les moyens pris par la recourante des art. 86 LATC et 25 RPA doivent donc être rejetés.
8. Les considérants qui précèdent conduisent à une admission très partielle du recours. Succombant sur l'essentiel au sens de l'art. 55 al. 1er LJPA, la recourante supportera un émolument de justice, limité toutefois à 2'000 francs; de même sera réduit à 1'500 francs le montant des dépens que la recourante devra verser d'une part à la municipalité et d'autre part au constructeur, tous deux assistés.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est très partiellement admis.
II. La décision prise le 5 août 1997 par la Municipalité de Morges est réformée en ce sens que le permis de construire délivré à Michel Morisetti est assorti de la condition supplémentaire qu'aucun mouvement de terre n'est admis à moins de un mètre de la limite de la parcelle no 407. Elle est confirmée pour le surplus.
III. Un émolument de justice de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de la recourante Ginette Vittel.
IV. a) La recourante Ginette Vittel est la débitrice de la Commune de Morges de la somme de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
b) La recourante Ginette Vittel est la débitrice du constructeur Michel Morisetti de la somme de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
ft/pe/Lausanne, le 27 août 1998
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.