CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 31 octobre 1997
sur le recours interjeté par Nadine et Gérard GERBER, représentés par Me Jacques Ballenegger, avocat à Lausanne
contre
la décision 17 janvier 1997 du Service des eaux et de la protection de l'environnement (refus d'autorisation spéciale pour la construction d'une maison d'habitation en zone SII de protection des eaux sur le territoire de la Commune de Puidoux).
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Composition de la section: M. Jean-Claude de Haller, président; M. Renato Morandi et M. Jean Widmer, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. La Commune de Saint-Saphorin (Lavaux) dispose, pour son alimentation en eau, de trois sources captées (Moulinet, Bugnon, Rocher) qui lui fournissent un débit total de 232 l/min. La source du Moulinet fournit à elle seule 162 l/min., soit le 70 % de cette alimentation en eau. Il s'agit d'un captage situé en forêt, à l'aval du village de Cremières.
B. Dans le but de délimiter les zones de protection des eaux, conformément à la législation en vigueur, la Municipalité de Saint-Saphorin a chargé, au printemps 1993, le bureau d'ingénieurs MARIC (Marcuard Ingénieur Conseil) à Bex, d'établir un rapport d'étude hydrogéologique. Ce rapport, établi en juin 1996 a mis en évidence une vitesse de circulation des eaux souterraines très élevée (210 m/jour), un essai de traçage révélant en particulier que l'eau mettait 32 heures pour effectuer le trajet entre la propriété Gerber et le captage du Moulinet. Il propose, en ce qui concerne le captage du Moulinet, la création de trois zones de protection :
- la zone SI, située entièrement en forêt, comprend une surface de 20 mètres sur 20 mètres au droit du captage lui-même;
- la zone SII, d'une largeur de 100 à 200 mètres et d'une longueur de 1 kilomètre environ, comprend la majeure partie du bassin versant et inclut les habitations du village de Cremières, le rapport spécifiant à cet égard que la densité de construction dans cette zone limite l'efficacité de la mesure de protection (rapport p. 23);
- la zone SIII, d'une largeur de 150 mètres en moyenne et d'une longueur de 1,2 kilomètre s'étend au nord du village de Cremières et englobe une zone d'habitation, des champs et des forêts.
Accepté par le Service des eaux et de la protection de l'environnement (SEPE), le projet de création de ces zones de protection a été mis à l'enquête publique du 2 mai au 1er juin 1995, provoquant douze oppositions, dont celle de la recourante Nadine Gerber. Du fait de ces oppositions, et des mesures d'instruction qu'elles ont engendrée (une expertise privée a été mise en oeuvre, notamment), la procédure de légalisation des zones de protection de la source du Moulinet n'est pas terminée.
C. La recourante Nadine Gerber est propriétaire à Cremières, sur le territoire de la Commune de Puidoux, d'une grande parcelle dont la partie Est est occupée par une maison d'habitation dans laquelle la recourante vit avec sa famille. La recourante a fait mettre à l'enquête publique, du 10 au 30 janvier 1997, un projet d'implantation d'une maison d'habitation avec garage sur la partie Ouest de sa parcelle, cette construction étant destinée à son fils Gérard au bénéfice d'une promesse de vente prévoyant le morcellement de la parcelle 1448. Dans le cadre de cette enquête, le SEPE a refusé de délivrer l'autorisation spéciale nécessaire, ce dont la Municipalité de Puidoux a été informée par la synthèse CAMAC du 17 janvier 1997. Prenant acte de ce refus, la municipalité a refusé de délivrer le permis d'implantation, par décision du 26 février 1997, tout en relevant que le défaut de l'autorisation cantonale était la seule raison du refus. Par acte du 19 mars 1997, Nadine Gerber et son fils Gérard ont déposé un recours dirigé contre la décision du SEPE.
D. La propriété Gerber est située au centre du hameau de Cremières, qui domine l'autoroute A9 immédiatement à l'aplomb du village de Saint-Saphorin, et à environ 1 kilomètre à l'Est de la localité de Chexbres. Selon le règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions, approuvé par le Conseil d'Etat les 29 novembre 1985 et 6 mai 1988, l'immeuble se trouve en zone d'habitation individuelle, il est éloigné d'environ 250 mètres du captage du Moulinet, qui se situe en aval, au Sud-Est. La propriété Gerber est englobée dans la future zone SII prévue par l'étude MARIC.
E. Le SEPE s'est déterminé en date du 17 avril 1997, concluant au rejet du recours. La Municipalité de Puidoux a rappelé quant à elle sa position, par lettre du 16 avril 1997, en précisant que seule l'opposition du service cantonal faisait obstacle à la délivrance du permis de construire. De son côté, la Municipalité de Saint-Saphorin a déposé le 21 avril 1997 des observations, aux termes desquelles elle précise qu'elle n'a pas de motif de s'opposer à la délivrance du permis, que sa position quant à l'ampleur des mesures nécessaires à la protection de ces sources ne correspond pas exactement à celle du SEPE, mais qu'elle ne dispose guère de marge d'appréciation.
Les recourants ont encore déposé un mémoire complémentaire le 26 mai 1997, le SEPE faisant de même le 18 juin 1997. On été produits et joints au dossier de la cause des documents relatifs à divers permis de construire délivrés entre 1987 et 1995 dans la région de Cremières, ainsi qu'un exemplaire du rapport d'expertise établi le 11 juillet 1997 par le bureau technique Norbert SA (expertise privée et mise en oeuvre par M. Alexandre Chappuis, propriétaire de la parcelle no 1447, voisine de la propriété Gerber).
Le tribunal a procédé à une visite des lieux, en présence des parties et de leurs conseils, le 25 septembre 1997. A cette occasion, un exemplaire du rapport MARIC a été versé au dossier, qui a été complété et en outre dans les jours suivants par la production, par le SEPE, de l'inventaire concernant la parcelle 1448.
Considérant en droit:
1. Déposé dans le délai selon les formes légales par le destinataire de la décision entreprise, le recours est recevable à la forme.
Sur le fond, est en cause le refus du SEPE de délivrer une autorisation spéciale pour une construction située dans un secteur S de protection des eaux (liste annexe II au RATC), la Municipalité de Puidoux ayant clairement exposé qu'elle était, quant à elle, prête à délivrer le permis sollicité une fois ce problème réglé. Au surplus, personne n'a soutenu en procédure que le projet des recourants ne serait pas réglementaire.
2. La loi fédérale sur la protection des eaux, du 24 janvier 1991 (ci-après LEaux; RS 814.20) consacre à son chapitre 1er trois articles à diverses "mesures d'organisation du territoire". Ces articles (19, 20 et 21) ont été repris de la loi de 1971, avec quelques modifications d'ordre rédactionnel. Ce dispositif législatif est précisé par l'ordonnance sur la protection des eaux contre les liquides pouvant les altérer, du 28 septembre 1981 (OPEL; RS 814.226.21) qui définit à ses art. 13 à 18 les différentes catégories de secteurs, zones et périmètres de protection. Au plan cantonal, l'exécution du droit fédéral est prévue par la loi du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution (RSV 7.1.C) et son règlement d'application du 16 novembre 1979 (RSV 7.1.E).
3. Selon l'art. 20 LEaux, les cantons doivent délimiter des zones de protection autour des captages et des installations d'alimentation artificielle des sources souterraines qui sont d'intérêt public et fixent les restrictions nécessaires du droit de propriété. L'art. 63 de la loi vaudoise prévoit quant à lui que le propriétaire d'un captage doit effectuer les études hydrogéologiques nécessaires pour délimiter les zones de protection, études sur la base desquelles le département fait établir un plan de délimitation de ces zones. A Puidoux, dans le secteur de Cremières, la procédure tendant à définir les zones de protection devant protéger notamment le captage du Moulinet est actuellement en cours. Il en résulte que ces zones ne sont pas encore en force, ce qui signifie que les interdictions et restrictions qu'elles comportent pour les propriétaires concernés ne peuvent pas encore être imposées à ces derniers.
En revanche, est applicable à la présente espèce la disposition générale de l'art. 19 al. 2 LEaux, qui prévoit que dans les secteurs particulièrement menacés certains travaux ne peuvent être entrepris qu'après l'octroi d'une autorisation cantonale. Il s'agit d'une mesure provisionnelle destinée à protéger les eaux souterraines en l'absence d'une planification en force, établie conformément aux principes rappelés ci-dessus (voir sur ce point Jansen, Les zones de protection des eaux souterraines : des mesures d'aménagement du territoire dans le droit de l'environnement; ZBl 1995 p. 341 et ss, plus spécialement 346).
C'est en application de cette disposition qu'il convient d'examiner la mesure contestée par les recourants, ce qui suppose une pesée des intérêts en cause : il s'agit d'une part de ne pas compromettre les objectifs de protection des eaux que poursuivent les mesures actuellement en voie d'élaboration, qui correspondent à un intérêt public important, et d'autre part de sauvegarder l'intérêt privé d'un propriétaire à pouvoir utiliser son immeuble, notamment à des fins de construction, lorsque celle-ci est admise par la réglementation sur l'aménagement du territoire. Cette pesée des intérêts doit se faire en ayant égard aux principes généraux régissant l'activité de l'administration, et notamment celui de la proportionnalité, qui exigent un rapport raisonnable entre le but d'une mesure restrictive et les intérêts privés compromis (ATF 119 Ia 353; 117 Ia 446), l'adaptation d'une mesure à son but (Tauglichkeit) étant un aspect du principe (ATF 112 Ia 70 consid. 5c). En d'autre terme, il faut que l'intérêt public pris en considération soit suffisamment important pour primer l'intérêt privé des propriétaires et que la restriction n'aille pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre le but d'intérêt public visé par le législateur (voir par exemple RDAF 1992 p. 281, et les références citées).
4. En l'espèce, il s'agit de déterminer si les risques de pollution que fait courir au captage du Moulinet le projet de construction des recourants sont suffisamment vraisemblables et importants pour empêcher un propriétaire de construire un immeuble dans une zone qui est prévue pour cela. La réponse est clairement négative.
Il faut relever, tout d'abord, que la propriété des recourants fait partie d'une grande zone constructible et effectivement très largement construite, puisque l'on y compte une trentaine de bâtiments. C'est dire que l'aggravation des risques pour le captage du Moulinet est très minime. Il est certes possible que cela signifie une installation de chauffage à mazout supplémentaire (mais ce n'est pas certain, les constructeurs n'ayant pas encore défini le mode de chauffage qu'ils installeront), mais le danger supplémentaire qui en résulterait est véritablement insignifiant, si on tient compte du fait notamment que les constructions modernes d'installations de chauffage sont faites selon des prescriptions sévères quant aux mesures de sécurité à prendre. Dans la mesure où les craintes de l'autorité se réfèrent au risque découlant d'un trafic supplémentaire, la même remarque peut être faite : la construction litigieuse comportera sans doute quelques mouvements de véhicules privés supplémentaires, mais dans une mesure véritablement très peu sensible, et il faut relever de toute manière qu'il s'agira pour l'essentiel de véhicules légers ne comportant pas de risque particulier. A cet égard, le tribunal doit constater que immédiatement à côté de la propriété des recourants, est exploité un garage, soit une installation comportant des risques infiniment plus élevés.
A ces considérations qui reposent sur une analyse de la situation fondée sur le cours normal des événements et l'expérience générale de la vie, s'ajoutent des éléments d'ordre technique, résultant plus précisément des expertises effectuées. C'est ainsi que le rapport MARIC constate que, pour la source du Moulinet, l'essentiel des risques provient, à côté de l'existence de nombreuses habitations chauffées au mazout, de la rivière la Salenche, des activités agricoles, ainsi que des collecteurs d'eau usée et des routes traversant la zone. Pour l'expert, sont particulièrement importants les risques représentés par la rivière la Salenche, risque que l'on ne pourrait supprimer que par une canalisation dans un lit étanche, solution qu'il qualifie d'irréaliste, ce qui l'amène à conclure que, pour ce captage, il s'agit surtout d'améliorer le système de traitement et de contrôle de la qualité des eaux plutôt que de tenter de protéger la totalité du bassin versant.
C'est pratiquement aux mêmes conclusions qu'arrive l'expertise du bureau technique Norbert faite en été 1997 (il faut rappeler qu'il s'agit d'une expertise privée mise en oeuvre par le propriétaire de la parcelle 1447, sise immédiatement au Sud de la propriété des recourants). Ce rapport relève que la partie supérieure de la parcelle, soit celle qui est la plus proche de la propriété Gerber, fait comme cette dernière partie du bassin hydrogéologique du captage du Moulinet, et que par conséquent une construction nouvelle à cet endroit "...pourrait faire courir un risque qualitatif au captage" (rapport Norbert p. 8). L'expert précise toutefois immédiatement que ce risque est très difficile à évaluer, et qu'il s'agit de toute manière d'un risque supplémentaire dont rien ne permet d'affirmer qu'il soit significatif par rapport aux risques existants, s'agissant d'une zone avec une forte densité de bâtiments. Dans sa conclusion, l'expert qualifie ce risque de "dérisoire" et il conclut qu'il ne saurait s'opposer à une construction "... moyennant le recours aux mesures constructives à prendre en SII" (rapport p. 9, conclusions finales).
Dans ces conditions, et même si on tient compte de la circulation extrêmement rapide des eaux souterraines à cet endroit, le refus de l'autorité cantonale de délivrer l'autorisation spéciale devant permettre la réalisation du projet des recourants apparaît comme nettement disproportionné. Faisant courir un risque de pollution supplémentaire très minime, pour ne pas dire négligeable, à un captage qui est de toute manière exposé à des dangers beaucoup plus importants dus à d'autres sources et pour lequel par conséquent d'autres mesures doivent de toute manière être prises, l'interdiction pure et simple du projet va nettement au-delà de ce qu'exige la protection de l'intérêt public en cause, qui est de garantir la qualité des eaux provenant de la source du Moulinet pour ses utilisateurs, c'est-à-dire les habitants de la Commune de Saint-Saphorin.
5. Le recours doit ainsi être admis, la décision attaquée annulée et le dossier retourné à l'autorité cantonale pour qu'elle délivre l'autorisation spéciale nécessaire, de manière à ce que la municipalité puisse délivrer le permis d'implantation demandé.
Vu l'issue du pourvoi, l'arrêt sera rendu sans frais. Les recourants, qui ont procédé avec l'aide d'un conseil, ont droit à des dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. Le refus du Service des eaux et de la protection de l'environnement de délivrer l'autorisation spéciale nécessaire à la délivrance d'un permis d'implantation sur la parcelle no 1448 de la Commune de Puidoux, communiqué par la Centrale des autorisations le 17 janvier 1997, est annulé, le dossier étant retourné à cette autorité pour qu'elle statue à nouveau dans le sens des considérants.
III. Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV. L'Etat de Vaud, par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, Service des eaux et de la protection de l'environnement, versera aux recourants solidairement une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
ft/Lausanne, le 31 octobre 1997
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).