CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 14 février 2000
sur le recours interjeté par
1) la Corporation des pêcheurs professionnels du lac de Neuchâtel,
2) Roger Wolf, Jean-Claude Müller, Pierre Marmier, Ivan Jaquier et Jean- Paul Zryd
tous représentés par Me Paul-Arthur Treyvaux, avocat à Yverdon-les-Bains
contre
la décision du Département de la justice, de la police et des affaires militaires du 3 mars 1997 rejetant leur recours contre une décision du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce du 2 avril 1996 levant leurs oppositions au projet d'arrêté de classement d'une partie du lac de Neuchâtel et de ses rives sur le territoire de la Commune de Chevroux.
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Composition de la section: M. Alain Zumsteg, président; M. G. Berthoud et M. A. Thélin , assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Du 7 novembre au 6 décembre 1995, le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce a mis à l'enquête un projet de plan et d'arrêté de classement destinés à instaurer, de part et d'autre du port de Chevroux et de ses abords, des mesures de protection de la nature et du paysage. Les lieux figurent en effet aussi bien à l'inventaire cantonal des monuments naturels et des sites approuvé par le Conseil d'Etat le 16 août 1972 (objet no 172), qu'à l'inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels (ch. 1208 de l'annexe à l'ordonnance du Conseil fédéral du 10 août 1977 [OIFP] RS 451.11). Il est également inscrit dans d'autres inventaires dont il sera question plus loin. Le projet d'arrêté de classement prévoit l'abrogation, à l'intérieur du périmètre de la zone protégée, du plan d'extension cantonal no 24 quater, adopté par le Conseil d'Etat le 3 janvier 1967, lequel comporte déjà des mesures de protection de la nature, notamment par l'instauration d'une zone de verdure et d'une réserve naturelle.
Au nord-est du port et de sa route d'accès, le périmètre de la zone protégée est subdivisé en trois secteurs (A´, B´ et C). Le secteur naturel A´ couvre une portion de grève et de forêt riveraine sur une longueur d'environ 1,9 km (entre la zone du port et la frontière fribourgeoise) et une profondeur d'environ 750 m. Sa limite correspond au sud-est à celle de la végétation forestière et au nord-ouest à la rive du lac; au sud-ouest elle est en grande partie parallèle à la route d'accès au port. Le secteur lacustre B´ englobe une partie du lac de Neuchâtel, limitée au sud-ouest par le port de Chevroux, au nord-est par la frontière cantonale et au nord-ouest par une ligne approximativement parallèle au rivage, à une distance de cinq à six cents mètres de celui-ci; il englobe également une partie de la baie d'Ostende. Les limites lacustres de ce secteur correspondent à celles de la réserve d'oiseaux d'eau et de migrateurs d'importance internationale et nationale définie en application de l'ordonnance du Conseil fédéral du 21 janvier 1991 (OROEM, annexe 1, objet no 5). Le secteur de transition C couvre une surface réduite, au lieu-dit "Ostende".
Le périmètre protégé au sud-ouest du port de Chevroux n'est pas contesté dans le cadre de la présente procédure.
B. La mise à l'enquête de ce plan a suscité, entre autres oppositions, celle de la Corporation des pêcheurs professionnels du lac de Neuchâtel, au motif que les balises délimitant le secteur lacustre B´ "seraient placées beaucoup trop profondes et rendraient la pratique de la pêche impossible (...)", ainsi que l'opposition collective de Roger Wolf et six consorts, dont les actuels recourants. Cette dernière n'était pas motivée, mais il résulte de la décision sur opposition que ses auteurs demandaient également que la limite du secteur lacustre B´ soit rapprochée de la rive et, d'autre part, que la limite sud-est du secteur naturel A´, correspondant à la lisière forestière, soit déplacée au pied de la côte, soit en dehors de leurs propriétés.
Par décision du 2 avril 1996, le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce a levé l'opposition de la Corporation des pêcheurs professionnels du lac de Neuchâtel, au motif que "la limite [était] fixée par l'Ordonnance sur les réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs d'importance internationale et nationale et que les dispositions restrictives de l'Arrêté découl[aient] directement de l'application de cette ordonnance." Par décision du même jour, il a également rejeté l'opposition de Roger Wolf et consorts, pour le même motif s'agissant de la limite du secteur lacustre B´, et en considérant, s'agissant du secteur naturel A´, que le maintien d'un boisement de valeur dans la côte constituait une zone tampon pour la zone alluviale d'importance nationale située à sa base, de sorte qu'il y avait un intérêt prépondérant à intégrer ce secteur dans le périmètre protégé.
C. La Corporation des pêcheurs professionnels du lac de Neuchâtel, ainsi que Roger Wolf et consorts, ont recouru contre ces décisions le 15 avril 1996. Reprenant ses griefs relatifs au balisage du secteur lacustre B´, la première contestait que l'ordonnance sur les réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs obligeât le canton de Vaud à prendre les mesures mises à l'enquête. Les seconds invoquaient le même argument et mettaient en outre en cause, s'agissant - semble-t-il - du secteur naturel A´, les restrictions qui leur seraient imposées dans l'usage de leurs constructions. Ils incriminaient aussi la pose des balises, jugées inesthétiques et onéreuses à l'excès.
Le Département de la justice, de la police et des affaires militaires a rejeté ces recours le 3 mars 1997. En bref, il a répété que la limite du secteur lacustre B´ correspondait rigoureusement à la limite de la réserve d'oiseaux d'eau et de migrateurs prévue par l'OROEM, que le balisage de ce secteur ne découlait pas du projet de plan et d'arrêté de classement, mais de l'OROEM elle-même, ainsi que de l'ordonnance du 8 novembre 1978 sur la navigation dans les eaux suisses, qu'aucune construction ni aucun accès appartenant à Roger Wolf et ses consorts ne se trouvait dans des secteurs où la circulation des piétons était restreinte, qu'enfin les travaux de nettoyage forestier étant réservés dans les secteurs naturels, le projet de plan et d'arrêté de classement n'entraînait pour eux aucune modification par rapport à la situation existante.
D. La Corporation des pêcheurs professionnels du lac de Neuchâtel, ainsi que Roger Wolf, Jean-Claude Müller, Pierre Marmier, Ivan Jaquier et Jean-Paul Zryd, ont recouru contre cette décision le 14 mars 1997, concluant à son annulation et à ce que le dossier soit "renvoyé à l'autorité intimée afin qu'elle prépare un nouveau projet garantissant l'exercice de la pêche".
Le Département de la justice, de la police et des affaires militaires a renoncé à répondre au recours.
La Municipalité de Chevroux a déposé des observations le 9 avril 1997 sans formuler de conclusions précises sur le recours de la Corporation des pêcheurs professionnels du lac de Neuchâtel, elle s'associe aux craintes de cette dernière s'agissant des inconvénients que présente, pour l'exercice de la pêche professionnelle, l'amarrage de balises délimitant le secteur interdit à la navigation. Elle conclut implicitement au rejet du recours de Roger Wolf et consorts.
Le Conservateur de la nature s'est déterminé sur le recours les 3 et 15 avril 1997. En bref, il met en doute la qualité pour recourir de Roger Wolf et consorts et relève que leur recours, qui porte exclusivement sur la délimitation et sur les normes applicables dans le secteur lacustre B´ du projet de plan de classement, ne traite que de points qui n'ont pas été soulevés dans leur opposition, ni dans leur recours au département intimé. Il conclut au surplus au rejet du recours.
Constatant que le recours était dépourvu de conclusions s'agissant de la délimitation de la zone A´ et que sa motivation, sur ce point, se limitait à la phrase suivante : "Quant aux agriculteurs, ils souhaitent pouvoir exercer leurs activités en se rendant sur leurs parcelles sans être l'objet d'entraves dont l'utilité est douteuse." (écriture du 21 mai 1997), le juge instructeur a invité Roger Wolf et consorts à motiver leur recours conformément à la loi et à préciser leurs conclusions dans la mesure où ils contesteraient la délimitation et la réglementation du secteur A´ du plan de classement litigieux. Il les a également invité à justifier leur qualité pour recourir. On reviendra plus loin sur leur réponse, du 26 mars 1998.
Considérant en droit:
1. L'art. 37 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA) reconnaît le droit de recourir à quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Cette délimitation correspond à celle des art. 103 lit. a OJ et 49 PA (v. exposé des motifs et projet de loi modifiant la LJPA, du 13 décembre 1995, p. 13 et ss); elle peut être interprétée à la lumière de la jurisprudence du Tribunal fédéral concernant ces deux dispositions (RDAF 1997 I 146). Un intérêt de fait suffit, mais le recourant doit être touché de façon plus intense que n'importe quel citoyen et se trouver avec l'objet du litige dans un rapport spécial, direct et digne d'être pris en considération (ATF 125 I 9, consid. 3c; 124 V 398 consid. 2b et les références); il faut en outre que l'admission du recours lui procure un avantage, de nature économique, matérielle ou idéale (ATF 121 II 43, consid. 2c aa). Pour qu'une relation suffisante avec l'objet du litige existe, il faut qu'il y ait véritablement un préjudice porté de manière immédiate à la situation personnelle du recourant (Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, ch. 5.6.2.1, p. 414).
a) Aux termes de ses statuts, la Corporation des pêcheurs professionnels du lac de Neuchâtel est une association au sens des art. 60 ss du Code civil. Elle a notamment pour but "de grouper les pêcheurs du lac de Neuchâtel, de soutenir d'une manière générale tous les intérêts de ces pêcheurs, et d'obtenir : (a) de bonnes lois et arrêtés concernant la pêche; (b) la protection de la profession; (...)". Cette association ne prétend pas être touchée elle-même dans ses intérêts propres de personnes morales, comme pourrait l'être n'importe quel particulier. Elle peut en revanche se prévaloir d'une disposition spéciale réservée par l'art. 37 al. 2 LJPA, à savoir l'art. 67 de la loi du 29 novembre 1978 sur la pêche, qui confère le droit de recourir aux associations cantonales qui se vouent à la protection des intérêts généraux de la pêche, de la faune et de la nature, lorsque ces intérêts sont en cause. Tel est manifestement le cas ici.
b) Lors de la mise à l'enquête publique du projet de plan et d'arrêté de classement, Roger Wolf et consorts ont déposé une opposition non motivée. Sur la base d'informations données lors d'une séance du 6 février 1996, qui n'a pas laissé d'autre trace au dossier qu'une mention dans la décision du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce, ce dernier a considéré que l'opposition portait d'une part sur l'étendue de la zone B´ et l'interdiction de naviguer qui lui est liée, d'autre part sur le tracé de la limite sud de la zone A´. Dans le recours qu'ils ont ensuite formé auprès du Département de la justice, de la police et des affaires militaires contre le rejet de leur opposition, Roger Wolf et consorts ont fait valoir des moyens qui se confondaient avec ceux invoqués par la Corporation des pêcheurs professionnels du lac de Neuchâtel à l'encontre de la délimitation de la zone B´; ils n'avançaient aucun moyen s'agissant de la délimitation du secteur A´. Dans le présent recours, que Roger Wolf et consorts ont formé conjointement avec la Corporation des pêcheurs professionnels du lac de Neuchâtel, les moyens invoqués concernent exclusivement la délimitation du secteur lacustre B´; tout au plus peut-on lire, dans une écriture déposée spontanément le 21 mai 1997 : "Quant aux agriculteurs, ils souhaitent pouvoir exercer leurs activités en se rendant sur leurs parcelles sans être l'objet d'entraves dont l'utilité est douteuse".
Appelés à justifier leur qualité pour recourir et à préciser leurs conclusions (le recours et l'écriture complémentaire du 21 mai 1997 ne permettent pas de savoir en quoi le plan ou l'arrêté de classement devrait être annulé ou modifié dans le secteur A´), Roger Wolf et consorts ont répondu en substance que Roger Wolf, Jean-Claude Müller et Pierre Marmier étaient propriétaires de parcelles dans le périmètre de la zone protégée, qu'Ivan Jaquier était garde-port et lui aussi propriétaire, mais avait été oublié dans la liste figurant dans le projet d'arrêté, qu'enfin Jean-Paul Zryd était membre de la Commission de l'environnement de la Fédération des lacs jurassiens, délégué de l'Union suisse du yachting. Ils n'ont par ailleurs pas formulé de conclusions s'agissant de la délimitation du secteur A´, se contentant d'affirmer que s'ils "re[cevaient] l'assurance que les dispositions du projet d'arrêté se[raient] respectées en ce qui concerne la zone A´, ils [seraient] prêts à retirer leur pourvoi sur ce point."
aa) Le secteur lacustre B´ se caractérise par une interdiction de toute navigation, ainsi que de l'usage d'engins de plage. Les activités de la pêche professionnelle, ainsi que la navigation permettant d'assurer l'entretien, la conservation et la protection de la rive, restent autorisées. En outre, les disposition de l'OROEM y sont applicables, ce qui implique notamment que la chasse y est interdite et que les animaux ne doivent pas être dérangés (v. art. 5 al. 1 lit. a et b OROEM). Le fait que Roger Wolf, Jean-Claude Müller, Pierre Marmier et peut-être - Ivan Jaquier, soient propriétaires terriens dans le périmètre protégé, n'explique pas en quoi ils seraient, plus que d'autres habitants de la Commune de Chevroux ou usagers du lac de Neuchâtel, touchés personnellement par les mesures de protection relatives au secteur lacustre. Ils n'établissent ainsi pas avec l'objet du litige l'existence d'un rapport spécial, direct et digne d'être pris en considération. Il en va de même pour Jean-Paul Zryd, à qui son appartenance à la Commission de l'environnement de la Fédération de la voile des lacs jurassiens ne confère de surcroît pas une qualité particulière pour agir. Leur recours est par conséquent irrecevable en tant qu'il est dirigé contre la délimitation du secteur lacustre B´ et les mesures de protection qui s'y rapportent.
bb) Il n'en va pas différemment s'agissant du secteur naturel A´. Sur ce point, le recours est en effet dépourvu aussi bien de motifs que de conclusions précises : il n'expose pas pour quels motifs cette partie du plan et de l'arrêté litigieux serait contraire au droit ou reposerait sur une constatation inexacte ou incomplète des faits; il ne permet pas non plus de savoir en quoi elle devrait être annulée ou modifiée. Le recours ne satisfait ainsi pas aux exigences de l'art 31 al. 2 LJPA, et les recourant n'y ont pas remédié dans le délai qui leur a été expressément imparti pour ce faire (v. lettre du juge instructeur du 5 mars 1998). Leur dernière prise de position, selon laquelle ils seraient prêts à retirer leur pourvoi concernant le secteur A´ s'ils avaient l'assurance que les dispositions du projet d'arrêté seront respectées, confine d'ailleurs à l'absurde : on ne voit pas comment on peut raisonnablement recourir contre une réglementation dont on souhaite par ailleurs avoir l'assurance qu'elle sera appliquée !
c) Au demeurant, si le recours portait sur le tracé de la limite nord-est du secteur A´, il serait manifestement mal fondé, pour les motifs exposés dans la décision du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce du 2 avril 1996 (ch. 2) et dans la décision attaquée (en particulier au consid. 6. VI lit. c à e, p. 22 à 24). D'ailleurs la limite de la zone protégée par le plan de classement correspond, à cet endroit, à celle de l'objet no 416 de l'inventaire fédéral des sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale (Grande Cariçaie) telle qu'elle résulte de l'annexe 2 de l'ordonnance du Conseil fédéral du 1er mai 1996 (RS 451.35). Suivant la description générale du site, le sommet des falaises boisées, dominant les grèves, constitue en général la limite naturelle du paysage, séparant les terrains marécageux de l'arrière pays à vocation agricole.
2. La Suisse est partie à la Convention relative aux zones humides d'importance internationale particulièrement comme habitats des oiseaux d'eau, conclue à Ramsar le 2 février 1971 (RS 0.451.45). A ce titre, elle s'est engagée à désigner les parties de son territoire à inclure dans la liste des zones humides d'importance internationale et à en favoriser la conservation en créant des réserves naturelles. Conformément à ces obligations, la loi fédérale du 20 juin 1986 sur la chasse et la protection des mammifères et oiseaux sauvages (LChP) charge le Conseil fédéral de délimiter des réserves de sauvagines et d'oiseaux migrateurs d'importance internationale et nationale (art. 11 al. 1 et 2 LChP), ainsi que d'édicter les dispositions concernant la protection dans ces réserves (al. 6). Tel est notamment l'objet de l'ordonnance du 21 janvier 1991 sur les réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs d'importance internationale et nationale (OROEM), qui comporte un inventaire des réserves comprenant, pour chaque zone protégée, une représentation cartographique du périmètre et une description de la zone, le but visé par la protection, les mesures particulières pour la protection des espèces, ainsi que la durée de validité de ces mesures. La réserve de Chevroux-Portalban constitue l'objet no 5 de l'inventaire annexé à l'OROEM. Elle "est caractérisée par des roselières étendues dont la bordure côté lac est richement structurée. Elle sert aussi bien de lieu de repos hivernal pour un grand nombre d'oiseaux aquatiques que de lieu de séjour estival pour de nombreux oiseaux nicheurs". Les mesures particulières de protection des espèces résultant de l'inventaire sont les suivantes :
"- La chasse est interdite pendant toute l'année.
- La réserve ne peut être traversée à pied que sur les sentiers balisés, sauf pour l'exploitation agricole et forestière ainsi que l'entretien des rives et des biotopes.
- Toute navigation ainsi que les sports nautiques sont interdits pendant toute l'année à l'intérieur de la réserve. Exception faite pour l'accès du port de Glétterens et pour l'utilisation de bateaux par les pêcheurs professionnels pour l'exercice de la pêche, pour l'utilisation de bateaux de la police, ou pour la surveillance et l'entretien des biotopes.
- Les chiens doivent être tenus en laisse à l'intérieur de la réserve."
Le périmètre du secteur lacustre B´ du plan de classement litigieux correspond rigoureusement au périmètre de la partie vaudoise du lac de Neuchâtel incluse dans la réserve d'oiseaux d'eau et de migrateurs délimitée par Conseil fédéral. Les mesures de protection prévues dans ce secteur par le projet d'arrêté, en particulier l'interdiction d'y naviguer (sauf exceptions en faveur de la pêche professionnelle et la navigation liée à l'entretien, la conservation et la protection de la rive), sont elles-mêmes calquées sur les mesures de protection édictées par le Conseil fédéral. S'agissant du secteur lacustre B´, le projet de plans et d'arrêté de classement est ainsi dépourvu de toute portée propre par rapport aux restrictions découlant déjà de l'OROEM.
3. Dans le présent recours, la Corporation des pêcheurs professionnels du lac de Neuchâtel s'en prend exclusivement à la pose des balises qui devront marquer, à 500 ou 600 m du rivage, la limite de la zone interdite à la navigation. Elle fait valoir que ces balises et leurs ancrages, dans lesquels les filets risquent de se prendre, constitueront une entrave à la pêche professionnelle. Le recours conclut en conséquence à ce que le dossier soit renvoyé à l'autorité intimée "afin qu'elle prépare un nouveau projet garantissant l'exercice de la pêche"; il ne précise cependant pas exactement en quoi devraient consister les modifications attendues. Il paraît toutefois ressortir des différentes écritures que la recourante se satisferait d'une signalisation posée à 300 m du rivage plutôt qu'à 600 m (v. lettre du 21 mai 1997).
a) Comme l'ont déjà dit et redit les départements intimés, le balisage du plan d'eau interdit à la navigation ne fait pas l'objet du plan et de l'arrêté de classement litigieux, qui ne contiennent aucune prescription à cet égard. L'obligation de signaler l'interdiction au moyen de bouées résulte directement de l'art. 37 de l'ordonnance sur la navigation dans les eaux suisses (ONI, RS 747.201.1). Il va de soi que les bouées doivent marquer visuellement les limites de l'espace interdit à la navigation. Ainsi le plan ou l'arrêté de classement ne sauraient prévoir pour la signalisation un emplacement qui ne correspondrait pas à la limite de la voie navigable, à moins de contrevenir à l'ONI. Pour autant que ce soit à cela que tend le recours, il apparaît manifestement mal fondé.
b) Il en va de même dans la mesure où le recours tendrait à la réduction du secteur interdit à la navigation. On a vu que le périmètre de ce secteur découlait directement de l'OROEM. Sa modification est du seul ressort du Conseil fédéral (art. 11 al. 1 et 2 LChP), hormis les cas de minime importance (v. art. 3 OROEM), ce qui ne serait pas le cas ici. En faisant correspondre la limite lacustre du secteur B´ avec celle de la réserve d'oiseaux d'eau et de migrateurs, le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce s'est conformé strictement à l'obligation que l'art. 6 al. 2 OREM fait au canton de prendre en considération dans ses plans d'affectation les réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs.
c) On observera enfin que les modalités techniques de signalisation du plan d'eau n'ont pas à être réglées par le plan ou l'arrêté de classement; elles sont du ressort du Département de la sécurité et de l'environnement, dont il n'y a pas lieu de douter qu'en mettant en place le balisage de la réserve, il aura égard aux intérêts de la pêche professionnelle dans toute la mesure compatible avec le respect de l'ONI.
4. Les considérants qui précèdent conduisant au rejet du recours, dans la mesure où il est recevable, un émolument de justice sera mis à la charge de ses auteurs (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est irrecevable en tant qu'il émane de Roger Wolf et consorts; il est pour le surplus rejeté.
II. La décision du Département de la justice, de la police et des affaires militaires du 3 mars 1997 confirmant le rejet des oppositions de la Corporation des pêcheurs professionnels du lac de Neuchâtel et de Roger Wolf et consorts au projet d'arrêté de classement d'une partie du lac de Neuchâtel et de ses rives sur le territoire de la Commune de Chevroux, est confirmée.
III. Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
ft/pe/Lausanne, le 14 février 2000
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)