CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 14 février 2000
sur le recours interjeté par l'association WWF VAUD et le WWF SUISSE, représentés par Me Jean-Claude Perroud, avocat à Lausanne
contre
la décision du Département de la justice, de la police et des affaires militaires du 3 mars 1997 rejetant le recours de l'association WWF Vaud contre la décision du Département de l'agriculture de l'industrie et du commerce du 2 avril 1996 levant son opposition au projet d'arrêté de classement d'une partie du lac de Neuchâtel et de ses rives sur le territoire de la Commune de Chevroux.
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Composition de la section: M. Alain Zumsteg, président; M. G. Berthoud et M. A. Thélin, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Du 7 novembre au 6 décembre 1995, le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce a mis à l'enquête un projet de plan et d'arrêté de classement destinés à instaurer, de part et d'autre du port de Chevroux et de ses abords, des mesures de protection de la nature et du paysage. Les lieux figurent en effet aussi bien à l'inventaire cantonal des monuments naturels et des sites approuvé par le Conseil d'Etat le 16 août 1972 (objet no 172), qu'à l'inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels (ch. 1208 de l'annexe à l'ordonnance du Conseil fédéral du 10 août 1977 [OIFP] RS 451.11). Il est également inscrit dans d'autres inventaires dont il sera question plus loin. Le projet d'arrêté de classement prévoit l'abrogation, à l'intérieur du périmètre de la zone protégée, du plan d'extension cantonal no 24 quater, adopté par le Conseil d'Etat le 3 janvier 1967, lequel comporte déjà des mesures de protection de la nature, notamment par l'instauration d'une zone de verdure et d'une réserve naturelle.
Au nord-est du port et de sa route d'accès, le périmètre de la zone protégée est subdivisé en trois secteurs (A´, B´ et C). Le secteur naturel A´ couvre une portion de grève et de forêt riveraine sur une longueur d'environ 1,9 km (entre la zone du port et la frontière fribourgeoise) et une profondeur d'environ 750 m. Sa limite correspond au sud-est à celle de la végétation forestière et au nord-ouest à la rive du lac; au sud-ouest elle est en grande partie parallèle à la route d'accès au port. Le secteur lacustre B´ englobe une partie du lac de Neuchâtel, limitée au sud-ouest par le port de Chevroux, au nord-est par la frontière cantonale et au nord-ouest par une ligne approximativement parallèle au rivage, à une distance de 500 à 600 m de celui-ci; il englobe également une partie de la baie d'Ostende. Les limites lacustres de ce secteur correspondent à celles de la réserve d'oiseaux d'eau et de migrateurs d'importance internationale définie en application de l'ordonnance du Conseil fédéral du 21 janvier 1991 (OROEM, annexe 1, objet no 5). Le secteur de transition C couvre une surface réduite, au lieu-dit "Ostende".
Le périmètre protégé au sud-ouest du port de Chevroux n'est pas contesté dans le cadre de la présente procédure.
B. Le 28 novembre 1988 le Conseil général de Chevroux a adopté un plan partiel d'affectation (PPA) intitulé "Entre le village et le port", principalement destiné à régir l'étroite bande de terrain située entre la route d'accès au port, au sud-ouest, et la zone naturelle au nord-est (roselière et forêt riveraine), en partie protégée par le plan d'extension cantonal no 24 quater. Ce PPA devait notamment permettre l'extension du parking actuel, d'une capacité d'environ 350 places, en déplaçant d'une quarantaine de mètres vers le nord-est, à l'intérieur de la roselière, la limite de la zone affectée au stationnement des véhicules et des bateaux.
Mis à l'enquête en même temps qu'un premier plan de classement, qui consacrait la même limite pour la zone naturelle protégée, ce PPA a toutefois suscité l'opposition des Ligues vaudoise et suisse pour la protection de la nature, et n'a été que partiellement approuvé par le Conseil d'Etat le 23 juin 1989. En particulier l'approbation de la partie de la zone de stationnement destinée à l'agrandissement du parking a été suspendue, de manière à traiter l'opposition des Ligues vaudoise et suisse pour la protection de la nature dans le cadre de la procédure d'adoption du plan de classement des rives. Ce premier plan de classement s'étant ultérieurement révélé inadapté à l'évolution législative, notamment à l'adoption de l'initiative populaire dite "de Rothenthurm" consacrant la protection des marais et des sites marécageux d'une beauté particulière et d'intérêt national, la procédure de classement a été reprise avec le plan faisant l'objet du présent recours.
C. La mise à l'enquête de ce plan a suscité, entre autres oppositions, celle de l'association WWF Vaud et "pour autant que nécessaire" celle du WWF Suisse. Ceux-ci mettaient en cause la délimitation de la partie sud-ouest du secteur A´ de la zone protégée, qui correspond à la limite de la zone de stationnement prévue par le PPA "Entre le village et le port", précédemment critiquée par les Ligues vaudoise et suisse pour la protection de la nature. L'opposante faisait valoir que cette délimitation de la zone protégée ne correspondait pas aux périmètres protégés en application de l'inventaire fédéral des zones alluviales d'importance nationale (objet no 206), de l'inventaire fédéral des bas-marais d'importance nationale (objet no 647) et de l'inventaire fédéral des sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale (objet no 416). Elle critiquait également l'absence de zone tampon (v. art. 3 de l'ordonnance sur les zones alluviales), ainsi que plusieurs dispositions de l'arrêté.
Par décision du 2 avril 1996, le Département de l'agriculture de l'industrie et du commerce a levé cette opposition, tout en apportant un certain nombre de modifications au projet d'arrêté. S'agissant de la délimitation du périmètre protégé en relation avec le PPA "Entre le village et le port" (agrandissement du parking), il a considéré qu'elle avait l'aval de la Confédération, qui avait accepté de modifier les inventaires dans ce secteur.
D. Le WWF Vaud a recouru contre cette décision le 16 avril 1996, reprenant en substance la même argumentation que dans son opposition et contestant que le Conseil fédéral ait accepté une dérogation aux périmètres de protection du site, en particulier celui résultant de l'inventaire des zones alluviales d'importance nationale.
Le Département de la justice, de la police et des affaires militaires a rejeté ce recours le 3 mars 1997. En bref, il a répété que la Confédération avait accepté la modification des périmètres des divers inventaires fédéraux concernés, pour permettre à la Commune de Chevroux de réaliser l'extension du parking du port. Il a retenu que le Conseil fédéral avait d'ores et déjà accepté de modifier le périmètre de l'objet no 416 de l'inventaire des sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale. S'agissant de l'inventaire des bas-marais, il a considéré que si la délimitation précise de l'objet no 647 n'avait pas encore été approuvée par le Conseil fédéral, le plan alors en consultation auprès du canton ne comprenait pas le périmètre concerné par l'extension du parking. En ce qui concernait les deux autres inventaires (zone alluviale et réserve d'oiseaux d'eau et de migrateurs), il s'est référé à la correspondance échangée avec l'Office fédéral de la protection de l'environnement, des forêts et du paysage (OFEFP), selon laquelle la modification des périmètres interviendrait lorsque le canton de Vaud aurait procédé au classement des rives de la Commune de Chevroux. Le département a par ailleurs considéré qu'il n'y avait pas lieu de prévoir une zone tampon au sud-ouest du section A´ et qu'il était admissible d'étendre l'aire de stationnement au détriment de la végétation riveraine, cette extension répondant en l'occurrence à un intérêt public prépondérant.
E. L'association WWF Vaud a recouru contre cette décision le 10 mars 1997. Par lettre du 23 mars, elle a en outre précisé que son recours émanait "tant de la section vaudoise du WWF que du WWF Suisse". Invitée à se déterminer sur le caractère à première vue tardif de cette déclaration d'adhésion du WWF Suisse au recours, elle a répondu, par l'intermédiaire de l'avocat Jean-Claude Perroud, qu'elle avait toujours déposé ses recours de la même manière, "considérant qu'elle agissait tant en son propre nom qu'au nom du WWF Suisse et qu'elle était dès lors habilitée à se prévaloir de sa qualité d'association d'importance nationale".
Le Département de la justice, de la police et des affaires militaires a renoncé à répondre au recours.
Aux termes des observations qu'ils ont déposées respectivement les 9 et 30 avril 1997, la Municipalité de Chevroux et le Conservateur de la nature concluent au rejet du recours. Après un second échange d'écritures, les parties ont confirmé leurs positions respectives. Leurs arguments seront développés plus loin, dans la mesure utile.
A la demande du juge instructeur, l'OFEFP a fourni le 27 avril 1998 des précisions sur l'état des inventaires fédéraux concernés.
Considérant en droit:
1. a) La procédure d'adoption des arrêtés (ou décisions, selon la terminologie en vigueur depuis le 13 mai 1996) et plans de classement prévus par la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS) est calquée sur celle des plans d'affectation cantonaux au sens de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC). En particulier l'art. 73 LATC, dont l'alinéa 4 renvoie aux art. 60a, 61 et 62, est applicable par analogie (art. 24 LPNMS). Dans sa teneur en vigueur au moment du dépôt du présent recours (v. loi du 20 février 1996 modifiant la LATC, RLV 1996 p. 23), l'art. 60a al. 3 LATC prévoyait que la décision rendue par le Département de la justice, de la police et des affaires militaires sur un recours en réexamen d'opposition pouvait faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif dans les dix jours. Il s'agissait là d'une règle spéciale par rapport au délai ordinaire de vingt jours prévu par l'art. 31 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), dans sa teneur postérieure à la modification du 26 février 1996, entrée en vigueur le 1er mai 1996 (RLV 1996 p. 36). Le Tribunal administratif a déjà eu l'occasion de juger que ce délai ordinaire de vingt jours ne s'appliquait pas aux contestations relatives aux plans d'affectation, qui faisaient l'objet de la réglementation spéciale des art. 60 et 60a LATC (arrêt AC 96/0256 du 20 décembre 1996, consid. 2c). Le Tribunal fédéral a par ailleurs jugé qu'il n'était pas arbitraire de considérer que la révision des art. 31 ss. LJPA n'avait pas eu pour objet de supprimer le régime particulier de l'art. 60a al. 3 LATC pour le délai de recours (ATF non publié du 18 décembre 1997, I P. 461/1997). La décision attaquée, du 3 mars 1997, indiquait donc à juste titre qu'un éventuel recours devait être déposé auprès du Tribunal administratif dans les dix jours suivant sa communication.
aa) Cette décision a été communiquée à l'association WWF Vaud le 8 mars 1997 (v. mémoire de recours, p. 1, "légitimation"), de sorte que le délai de recours est venu à échéance le mardi 18 mars 1997. Expédié sous pli recommandé à l'adresse du Tribunal administratif le 10 mars 1997, le recours de l'association WWF Vaud est intervenu en temps utile.
bb) Par lettre du 23 mars 1997, le WWF Vaud s'est adressé au Tribunal administratif en ces termes :
"Dans le délai encore à notre disposition (28 ct), nous précisons que notre recours émane tant de la section vaudoise du WWF que du WWF Suisse.
"Nous vous remercions de prendre bonne note de ce qui précède et vous prions d'agréer, [etc.]".
Considérant qu'il s'agissait là d'une déclaration d'adhésion du WWF Suisse au recours déposé par l'association WWF Vaud, et qu'elle apparaissait à première vue tardive, le juge instructeur a invité le WWF Suisse soit à retirer cette déclaration, soit à démontrer qu'il s'était trouvé sans sa faute dans l'impossibilité d'agir en temps utile. Mandaté par le WWF Vaud et le WWF Suisse, l'avocat Jean-Claude Perroud a répondu par lettre du 24 avril 1997 en ces termes :
"Le WWF Vaud m'avait déjà consulté de manière ponctuelle au moment du dépôt de son recours et c'est à mon instigation que la "déclaration d'adhésion" vous a été adressée, pour des motifs purement formels. En effet, précédemment, l'association WWF Vaud a toujours déposé ses recours de la même manière que dans cette procédure, considérant qu'elle agissait tant en son propre nom qu'au nom du WWF Suisse et qu'elle était dès lors habilitée à se prévaloir de sa qualité d'association d'importance nationale. Pour ma part, il m'a paru préférable de le préciser. La lettre en question n'avait pas d'autre prétention.
Je relève d'ailleurs que si la distinction que vous semblez envisager devait avoir une incidence sur les moyens examinés par le tribunal, l'association recourante devrait être protégée dans sa bonne foi, un tel revirement nécessitant sans doute un avertissement".
Cette réponse paraît suggérer que le Tribunal administratif aurait admis comme émanant également du WWF Suisse des recours déposés par sa seule section vaudoise, sans référence expresse à l'organisation faîtière. Il n'en est rien. Des recours au Tribunal administratif ont été déposés tantôt conjointement par l'association WWF Vaud et le WWF Suisse, deux fois par le seul WWF Suisse, le plus souvent par le seul WWF Vaud. Dans ce dernier cas, le WWF Suisse n'a jamais été considéré comme partie à la procédure (v. notamment arrêts AC 96/0013 du 28 avril 1998; AC 95/0282 du 11 novembre 1998).
cc) Le recours s'exerce par acte écrit et signé de son auteur (v. art. 31 al. 1 et 2 LJPA). Lorsque le recours est interjeté par un représentant, la volonté de ce dernier d'agir au nom du représenté doit être, sinon exprimée clairement, tout au moins reconnaissable pour l'autorité de recours. Or une telle volonté ne ressort en rien de l'acte de recours déposé par l'association WWF Vaud et ne saurait résulter du seul fait que celle-ci se désigne, dans l'en-tête de son papier à lettre, comme une section du WWF Suisse. En l'occurrence ce dernier n'a en aucune manière manifesté sa volonté de recourir avant qu'elle soit exprimée dans la lettre du WWF Vaud du 23 mars 1997. Cette déclaration étant intervenue hors du délai de recours de dix jours fixé par l'art. 60a al. 3 LATC, le recours est irrecevable en tant qu'il émane du WWF Suisse.
dd) On observera enfin que la récente modification de la LATC, qui a supprimé le délai de recours de dix jours en matière de plans d'affectation au profit du délai ordinaire de vingt jours (v. loi du 4 février 1998, RLV 1998 p. 85 ss, spéc. 93) ne change rien à cette conclusion : la nouvelle réglementation du délai de recours ne saurait être appliquée rétroactivement aux actes déposés avant son entrée en vigueur.
b) Il n'y a par ailleurs pas lieu de mettre en doute la recevabilité formelle du recours du WWF Vaud par le fait qu'il a été déposé sous la seule signature de Serge Ansermet, secrétaire régional. Il ressort en effet du dossier de l'autorité intimée que celui-ci était au bénéfice d'une procuration signée de la présidente de cette association et d'un autre membre du comité.
2. Il convient en premier lieu de rappeler dans ses grandes lignes le cadre constitutionnel et légal dans lequel s'insère le plan de classement litigieux :
a) L'art. 24 sexies al. 5 Cst. prévoit tout d'abord ce qui suit :
"Les marais et les sites marécageux d'une beauté particulière et présentant un intérêt national sont placés sous protection. Dans ces zones protégées, il est interdit d'aménager des installations de quelque nature que ce soit et de modifier le terrain sous une forme ou sous une autre. Font exception les installations servant à assurer la protection conformément au but visé et à la poursuite de l'exploitation à des fins agricoles.
Disposition transitoire : il y aura lieu de démanteler toute installation ou construction et de remettre dans son état d'origine tout terrain modifié, aux frais du responsable, lorsque ces ouvrages ou ces modifications sont contraires au but visé par la protection et entreprises après le 1er juin 1983, en particulier dans la zone marécageuse de Rothenthurm, tant sur le territoire du canton de Schwytz que sur celui du canton de Zoug. L'état initial sera rétabli."
Cette disposition a été concrétisée (voire corrigée ou nuancée) par le législateur à l'occasion de l'adoption des art. 23a ss de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (ci-après : LPN; cette modification résulte d'une novelle du 24 mars 1995, entrée en vigueur le 1er février 1996). Selon ces dispositions, il convient de distinguer le régime applicable aux marais, d'une part, pour lesquels l'art. 23a LPN renvoie aux règles applicables aux biotopes (les marais sont en effet des biotopes [v. ZBI 1996 p. 124, consid. 3a]), pour autant que ces règles ne soient pas contraires à l'art. 24 sexies al. 5, et les sites marécageux (régis par les art. 23b à 23d; au surplus, v. ci-dessous lit. c), d'autre part.
b) Plus généralement, l'art. 18 LPN dispose que la disparition d'espèces animales et végétales indigènes doit être prévenue par le maintien d'un espace vital suffisamment étendu (biotopes), ainsi que par d'autres mesures appropriées (al. 1, première phrase). Il y a lieu de protéger tout particulièrement les rives, les roselières et les marais, les associations végétales forestières rares, les haies, les bosquets, les pelouses sèches et autres milieux qui jouent un rôle dans l'équilibre naturelle ou présentent des conditions particulièrement favorables pour les biocénoses (al. 1bis). Si, tous intérêts pris en compte, il est impossible d'éviter des atteintes d'ordre technique aux biotopes dignes de protection, l'auteur de l'atteinte doit veiller à prendre des mesures particulières pour en assurer la meilleure protection possible, la reconstitution ou, à défaut, le remplacement adéquat (art. 1 ter). La végétation des rives jouit d'une protection particulière fixée par l'art. 21 LPN.
Suivant l'art. 18 a LPN, le Conseil fédéral, après avoir pris l'avis des cantons, désigne des biotopes d'importance nationale. Il détermine la situation de ces biotopes et précise les buts visés par la protection (al. 1). Les cantons règlent la protection et l'entretien des biotopes d'importance nationale. Ils prennent à temps les mesures appropriées et veillent à leur exécution (al. 2).
c) Ces dispositions légales ont été complétées avec l'adoption de diverses ordonnances; outre l'ordonnance du Conseil fédéral du 7 septembre 1994 sur la protection des bas-marais d'importance nationale (ci-après : OBM), on citera l'ordonnance du 1er mai 1996 sur la protection des sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale (OSM) et celle du 28 octobre 1992 sur la protection des zones alluviales d'importance nationale (OZA).
Il appartient au Conseil fédéral d'adopter l'inventaire des bas-marais, des sites marécageux et des zones alluviales d'importance nationale; il l'a fait simultanément à l'adoption des trois ordonnances susmentionnées; outre la liste des objets protégés, en annexe I, ces textes comportent, en annexe II, leur description, accompagnée d'une carte qui en fixe la délimitation. Cependant, il incombe aux cantons, après avoir pris l'avis des propriétaires fonciers, ainsi que d'autres tiers intéressés, de fixer les limites précises de ces objets (art. 3 al. 1 OBM; art. 3 OSM et art. 3 OZA). En outre, ils prennent les mesures de protection et d'entretien nécessaires pour atteindre les buts visés par la protection (art. 5 al. 1 OSM; v. dans le même sens art. 5 al. 1 OBM et art. 5 OZA); au demeurant, la description des objets figurant en annexe II constitue pour eux une base contraignante pour concrétiser ces buts (art. 4 al. 2 OSM).
d) Il appartient également au Conseil fédéral, en application de l'art. 11 de la loi fédérale du 20 juin 1986 sur la chasse et la protection des mammifères et oiseaux sauvages (RS 922.0) de délimiter les réserves de sauvagines et d'oiseaux migrateurs, d'importance internationale et nationale. Tel est notamment l'objet de l'ordonnance du 21 janvier 1991 sur les réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs d'importance internationale et nationale (OROEM), qui comporte un inventaire des périmètres à protéger.
e) L'adoption de mesures de planification apparaît comme l'un des instruments privilégiés en mains des cantons pour mettre en oeuvre les différentes exigences découlant de ces textes (pour un exemple, v. ATF 124 II 19). Dans le cas d'espèce, le plan et l'arrêté de classement litigieux, fondés sur les articles 20 et ss LPNMS, ont précisément pour fonction principale d'assurer les mesures de protection exigées par le droit fédéral. L'arrêté s'y réfère expressément; en particulier son art. 1er est libellé comme suit (version corrigée par le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce en réponse à l'opposition du WWF Vaud) :
"En vue d'assurer la sauvegarde de la nature et du paysage d'une fraction du territoire de la Commune de Chevroux (sites d'importance nationale pour les oiseaux d'eau, sites marécageux d'importance nationale, bas-marais et zones alluviales d'importance nationale, lac de Neuchâtel, écosystèmes palustres, grèves, étangs, cours d'eau, réseaux de fossés, forêts, lisières, haies, falaises, exploitations agricoles, sites archéologiques), il est institué à des fins esthétiques, biologiques, scientifiques et éducatifs, une "zone protégée"."
3. a) Lors de la mise en consultation de l'ordonnance sur les sites marécageux, le Conseil d'Etat du canton de Vaud avait demandé que la délimitation de l'objet no 416 (Grande Cariçaie) tienne compte du projet d'extension du parking du port de Chevroux (v. lettre du 18 décembre 1992 au chef du Département fédéral de l'intérieur). C'est ainsi qu'une bande de terrain large d'environ 40 m, au nord-est du parking actuel et correspondant à la totalité de la zone de stationnement A prévue par le PPA "Entre le village et le port", a été exclue du périmètre protégé (v. lettre de l'OFEFP du 22 décembre 1994 au chef du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports). Cette délimitation a été entérinée par le Conseil fédéral lors de l'adoption de l'ordonnance du 1er mai 1996, dont la description des objets fait partie intégrante (v. lettre de l'OFEFP du 27 avril 1998 au Tribunal administratif et carte annexée). Il s'ensuit que la limite sud-ouest du secteur naturel A´ de la zone protégée par le plan de classement correspond bien à la limite du site marécageux d'importance nationale, contrairement à ce que prétend le WWF Vaud.
b) Elle correspond également à la délimitation de l'objet no 647 "grèves du lac" de l'inventaire des bas-marais d'importance nationale telle qu'elle a été arrêtée à l'occasion de la modification de l'OBM du 14 janvier 1998. Le déplacement vers l'est de la limite du bas-marais, de manière à en exclure le secteur destiné à l'agrandissement du parking du port de Chevroux, résulte très clairement des cartes produites par l'OFEFP (v. annexe 5 de sa lettre du 27 avril 1998).
c) Il est en revanche exacte que la zone alluviale d'importance nationale des grèves de Chevroux-Portalban (objet non 206), telle qu'elle est décrite en annexe à l'ordonnance du 28 octobre 1992 sur les zones alluviales, déborde la limite sud-ouest du secteur naturel A´ du plan de classement et empiète d'une vingtaine de mètres sur la zone de stationnement A destinée à l'agrandissement du parking (v. cartes produites par l'OFEFP, annexes 2 et 3). Il n'est par ailleurs pas contesté que cette délimitation de la zone alluviale corresponde à la nature des lieux (roselière).
d) Il est également exacte que la réserve d'oiseaux d'eau et de migrateurs d'importance internationale et nationale (objet no 5) s'étend très au-delà du périmètre de protection prévu par la plan de classement, jusqu'à la route d'accès au port, englobant la totalité du parking actuel, et des constructions sises dans la zone d'utilité publique et la zone de résidences secondaires légalisées par le PPA "Entre le village et le port".
4. La délimitation d'un objet d'importance nationale relève d'abord du Conseil fédéral et résulte pour l'essentiel du périmètre tracé sur l'extrait de la carte nationale accompagnant la description de l'objet. Il appartient cependant au canton de fixer les limites précises des objets (v. notamment art. 3 al. 1 OZA). C'est de cette compétence que le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce prétend avoir fait usage en faisant coïncider la limite du périmètre protégé selon le plan de classement cantonal avec la limite de l'aire d'extension du parking prévue par le PPA "Entre le village et le port". Cette délimitation repose sur une pesée d'intérêts dans laquelle celui de la commune à résoudre les problèmes de stationnement liés à l'exploitation du port a été jugé prépondérant par rapport à la protection du biotope. Elle a obtenu l'aval de l'OFEFP, qui n'entendait toutefois pas soumettre au Conseil fédéral la modification des périmètres déjà "homologués" par le Conseil fédéral (zone alluviale, réserve d'oiseaux d'eau et de migrateurs) avant que le canton ait "mis en vigueur l'arrêté de classement de l'ensemble des rives sises sur le territoire de la Commune de Chevroux". (v. lettre du 22 décembre 1994 au chef du DTPAT).
Il est vrai que les cantons conservent, dans la fixation précise des objets, une certaine liberté d'appréciation tenant aux circonstances locales (v. K.-L. Fahrländer, Commentaire de la LPN, n. 38 ad. art. 18a). La décision d'inclure ou non tout ou partie de telle parcelle dans le périmètre à protéger devrait toutefois reposer sur une appréciation objective de la nature des lieux, selon des critères scientifiquement admis comme caractéristiques de la zone alluviale. Or, en l'occurrence, ce n'est pas la nature des lieux, mais exclusivement des considérations d'aménagement du territoire qui conduisent le canton à repousser vers le nord-est la limite de la zone alluviale d'importance nationale. Il n'est en effet pas contesté que la roselière des grèves de Chevroux s'étend pratiquement jusqu'à la limite de la place de stationnement actuelle et qu'il s'agit-là d'un biotope méritant protection au sens de l'art. 18 al. 1bis LPN, dont rien, a priori, n'indique qu'il serait de valeur moindre que le reste de la roselière. L'exclure de la zone alluviale d'importance nationale no 206 va ainsi au-delà d'une simple opération consistant à préciser, à l'échelle parcellaire, la délimitation exacte de cet objet, telle qu'elle résulte des documents annexés à l'ordonnance du Conseil fédéral; il s'agit en fait qu'une véritable modification du périmètre du site protégé, affectant quelque 12'000 m² de terrain. L'OFEFP prévoit d'ailleurs de soumettre cette modification au Conseil fédéral, mais, contrairement à ce qui s'est fait pour la délimitation du bas-marais et du site marécageux d'importance nationale, seulement après l'adoption du plan cantonal de classement. Cette différence de procédure n'apparaît guère compréhensible, dès lors que la délimitation des sites naturels d'importance nationale obéit à des règles semblables, qu'il s'agisse de bas-marais, de sites marécageux ou de zones alluviales (v. art. 18a et 23a LPN; 3 OBN; 3 OSM; 3 OZA). Si une modification de la description de l'objet figurant en annexe à l'ordonnance fédérale s'avère nécessaire, la hiérarchie des normes commande qu'elle intervienne avant l'adoption des plans et prescriptions cantonales d'exécution, lesquelles doivent être conformes à l'ordonnance (v. art. 5 al. 2 lit. a OZA). En conséquence, s'il est concevable de ne pas reconnaître à la totalité de la zone alluviale - telle qu'elle résulte de la nature des lieux - le caractère d'importance nationale qui lui assurerait la protection accrue résultant de l'art. 4 OZA, cette décision ne peut être prise que par le Conseil fédéral. Jusque-là, la limite sud-ouest du secteur A´ du plan de classement litigieux n'apparaît pas conforme au droit fédéral et ne saurait être approuvée. Le recours s'avère donc bien fondé sur ce point.
5. Reste à examiner, dans l'hypothèse où le Conseil fédéral modifierait dans le sens souhaité par le canton et la commune le périmètre de l'objet no 206 de l'inventaire des zones alluviales d'importance nationale et de l'objet no 5 de l'OROEM, si la décision attaquée serait compatible avec les autres normes applicables en l'espèce.
a) L'exclusion de la surface litigieuse du périmètre protégé par le plan de classement est uniquement destinée à permettre l'adoption d'un plan partiel d'affectation prévoyant à cet endroit l'extension de la place de stationnement pour véhicules et bateaux (v. art. 20 du règlement du PPA "Entre le village et le port"), dont la capacité serait portée à 800 places environ, contre 300 à 350 actuellement. Un parking de cette importance est assujetti à une étude de l'impact sur l'environnement (v. art. 2 de l'ordonnance du 19 octobre 1988 [OEIE] et ch. 11.4 de son annexe). Lorsque, comme en l'espèce, l'installation soumise à l'EIE est prévue par un plan partiel d'affectation qui comporte des mesures suffisamment détaillées pour qu'il soit possible de définir l'ampleur et la nature de l'impact sur l'environnement, l'EIE doit être mise en oeuvre dès l'élaboration du plan (v. art. 5 al. 3 OEIE et art. 3 al. 1 du règlement du 25 avril 1990 d'application de l'OEIE [RSV 6.8]). Elle doit permettre de déterminer si le projet répond aux prescriptions fédérales sur la protection de l'environnement, c'est-à-dire à la loi sur la protection de l'environnement, ainsi qu'aux dispositions concernant la protection de la nature, la protection du paysage, la protection des eaux, la sauvegarde des forêts, la chasse et la pêche (art. 3 al. 1 OEIE).
Dans le cas particulier, l'EIE devrait notamment mettre en évidence les effets de l'agrandissement du parking sur le milieu naturel contigu, tant du point de vue hydrologique, biologique et paysager, que sous l'angle de la protection des eaux contre la pollution et du bruit engendré par le trafic. Or aucune EIE n'a semble-t-il été réalisée dans le cadre de l'élaboration du PPA "Entre le village et le port". Sans doute la mise à l'enquête de ce PPA est-elle antérieure à l'entrée en vigueur de l'OEIE, le 1er juin 1989; mais, dans la mesure où le PPA n'était pas encore approuvé à cette date, l'autorité compétente ne pouvait statuer sans que le dossier d'accompagnement contienne des indications suffisantes pour tenir lieu de rapport d'impact et permettre de juger la conformité du projet avec les prescriptions sur la protection de l'environnement (v. art. 24 OEIE; ATF 118 Ib 603-604, consid. 7a; 117 Ib 300 consid 7d). Pour autant qu'on puisse en juger sur la base du dossier censément complet - transmis au Tribunal administratif, tel n'était pas le cas en l'espèce; en particulier le rapport établi par le bureau d'ingénieurs-géomètres O. Gilliand et M. Perrin le 13 octobre 1994 au sujet de l'extension de la place de parc du port de Chevroux, est trop sommaire pour tenir lieu de rapport d'impact, même s'il discute certaines questions liées à la justification du parking et aux variantes envisagées, ainsi que certains des problèmes liés à l'environnement.
b) On a vu que la surface destinée à l'extension de la place de stationnement est occupée dans sa presque totalité par la roselière. A ce titre elle bénéficie de la protection particulière prévue par l'art. 18 al. 1bis LPN; elle ne doit pas être essartée ni recouverte ou détruite d'une autre manière (v. art. 21 al. 1 LPN). Sa suppression ne peut être autorisée qu'en faveur d'un projet qui ne peut être réalisé ailleurs et qui ne contrevient pas à la législation en matière de police des eaux et de protection des eaux (art. 22 al. 2 LPN). La destruction d'un tel biotope doit en outre donner lieu à un remplacement adéquat (art. 18 al. 1 ter LPN).
Le département intimé a pour sa part estimé que les conditions d'octroi d'une telle autorisation étaient en l'occurrence remplies, l'art. 22 LPN permettant "à l'autorité cantonale compétente d'autoriser la suppression de la végétation existant sur les rives lorsque l'intérêt public l'exige." Ce faisant, il s'est référé au texte de l'art. 22 al. 2 LPN dans sa teneur initiale, antérieure à la modification que lui a apporté l'art. 75 ch. 2 de la loi du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux), en vigueur depuis le 1er novembre 1992 (RS 814.20). Cette modification avait pour but de renforcer la protection de la végétation riveraine (v. FF 1987 II 1190). L'art. 22 al. 2 LPN dispose désormais que l'autorité cantonale "peut autoriser la suppression de la végétation existant sur des rives dans le cas de projets qui ne peuvent être réalisés ailleurs et qui ne contreviennent pas à la législation en matière de police des eaux et de protection des eaux." On notera que cette formulation ne correspond pas exactement au texte allemand de la norme, selon lequel l'autorité cantonale "kann die Beseitigung der Ufervegetation in den durch die Wasserbaupolizei- oder Gewässerschutzgesetzgebung erlaubten Fällen für standortgebundene Vorhaben bewilligen.". Elle ne correspond pas non plus au texte français du projet du Conseil fédéral, mal rédigé, mais plus fidèle au texte allemand ("Elle peut autoriser la suppression de la végétation existant sur des rives dans les cas admis par les législations sur la police ou la protection des eaux pour les projets imposés par leur destination."[FF 1987 II 1228]) et adopté sans discussion par les chambres (BO CE 1988 p. 665-555; BO CN 1989 p. 1089-1090). La divergence provient sans doute des corrections qui ont été apportées à la version française après que la commission de rédaction l'avait approuvée (v. à ce sujet la déclaration du conseiller national Rebeaud, rapporteur de langue française, avant le vote final, BO CN 1991 p. 192). Il ne fait ainsi pas de doute, malgré l'ambiguïté du texte français, que le lien établi par le législateur entre l'autorisation exceptionnelle et la législation sur la police des eaux et la protection des eaux a pour conséquence un renforcement de la protection de la végétation riveraine, en ce sens qu'aucune autorisation ne peut être délivrée pour d'autres projets que ceux admis par ces deux lois (v. Hans-Peter Jenni, Commentaire de la LPN, n. 13 ad. art. 22 p. 475). Des exceptions fondées sur la loi fédérale du 21 juin 1991 sur l'aménagement des cours d'eau (LACE) sont envisageables lorsqu'il en va de la protection des personnes et des biens matériels importants (art. 1er, 3 et 4 LACE). S'agissant des atteintes fondées sur la loi sur la protection des eaux, il s'agira des endiguements et corrections de cours d'eaux (art. 37 LEaux), de la couverture ou mise en terre de cours d'eaux (art. 38 LEaux), de l'introduction de substances solides dans les lacs (art. 39 LEaux), du curage et de la vidange des bassins de retenue (art. 40 LEaux), de l'élimination des détritus flottants accumulés près des ouvrages de retenue (art. 41 LEaux), de prélèvement et de déversement d'eau (art. 42 LEaux en relation avec les art. 29 et ss LEaux) et de l'exploitation de gravier, de sable ou d'autres matériaux (art. 44 LEaux) (v. Jenni, op. cit., n. 14 et 15 ad. art. 22 LPN).
La protection accordée à la végétation riveraine est ainsi la même que celle dont bénéficie le cours ou le plan d'eau adjacent; elle ne va pas au-delà. Il n'est par conséquent pas d'emblée exclu d'aménager un parking à la place d'une roselière lorsque les conditions qui permettraient d'autoriser le même ouvrage par remblayage d'un lac sont remplies. Mais cela suppose que cette construction ne puisse être érigée en un autre lieu, qu'elle soit située dans une zone bâtie, que des intérêts publics prépondérants l'exigent et que l'objectif visé ne puisse être atteint autrement (v. art. 39 al. 2 lit. a LEaux). L'octroi d'une telle autorisation exceptionnelle requiert ainsi une pesée soigneuse et complète des intérêts en présence, qui ne peut de surcroît être effectuée, pour un projet soumis à EIE, qu'une fois cette dernière achevée (art. 21 al. 2 OEIE). Or on a vu que le dossier n'était en l'occurrence pas suffisant pour permettre une EIE. Il est au demeurant excessivement sommaire sur la question du dimensionnement du parking, citant à ce propos des directives de la Confédération et du canton, en partie divergentes et suivant lesquelles la capacité actuelle du parking serait suffisante pour le nombre de places d'amarrage dans le port (v. rapport O. Gilliand et M. Perrin du 13 octobre 1994, ch. 2.1, p. 3). Le dossier, ainsi que la décision attaquée, sont également muets sur les mesures de remplacement qui devraient obligatoirement accompagner la suppression de 10 à 12'000 m² de roselières (art. 18 al. 1ter LPN et 39 al. 3 LEaux).
c) Lorsque l'implantation ou la transformation d'une construction ou d'une installation nécessite des décisions émanant de plusieurs autorités, l'art. 25a LAT exige qu'une autorité chargée de la coordination soit désignée (al. 1er). Cette autorité est notamment chargée de veiller à la concordance matérielle ainsi que, en règle générale, à une notification commune ou simultanée des décisions (al. 2 lit. d). Ces principes sont applicables par analogie à la procédure des plans d'affectation (al. 4). Ils s'imposent non seulement dans les procédures de planification qui impliquent simultanément la délivrance d'autorisations spéciales (v. ATF du 24 février 1995, ZBl 1995 p. 519, consid. 3; FF 1994 III 1074), mais aussi lorsque des procédures de planification relevant d'autorités différentes sont étroitement liées. Tel est manifestement le cas en l'espèce, où l'affectation du secteur litigieux dépend de la délimitation respective d'un plan partiel d'affectation communal et d'un plan de classement cantonal. A défaut de pouvoir être adoptés simultanément par la même autorité, ces deux plans devaient au moins faire l'objet d'une pesée globale de tous les intérêts en présence, qu'ils touchent à l'aménagement du territoire, à la protection de l'environnement ou à la protection de la nature et du paysage, et ce au plus tard au stade du traitement des oppositions. Cela n'a pas été le cas. L'opposition des Ligues suisse et vaudoise pour la protection de la nature au PPA "Entre le village et le port" est toujours pendante. Le Conseil d'Etat n'a en effet approuvé que partiellement ce PPA, suspendant notamment l'approbation de la fraction de la zone de stationnement A destinée à l'extension du parking, la procédure concernant ce secteur devant être jointe à celle relative à l'adoption de l'arrêté de classement des rives du lac de Neuchâtel sur le territoire de la Commune de Chevroux. Sa décision, du 23 juin 1989, prévoyait également la suspension de l'instruction de la requête des Ligues suisse et vaudoise pour la protection de la nature, qui devait être "reprise d'office avec la procédure d'adoption de l'arrêté de classement, conjointement avec les éventuelles requêtes qui seraient déposées contre ledit arrêté de classement". Or cette procédure n'a pas été reprise à l'occasion du recours du WWF Vaud contre la décision du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce levant son opposition au projet d'arrêté de classement. Certes la compétence pour statuer sur les recours en réexamen d'oppositions aux plans d'affectation a été transférée, à partir du 23 février 1994, au Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, s'agissant des plans communaux ou intercommunaux, et au Département de la justice, de la police et des affaires militaires, s'agissant des plans d'affection cantonaux, auxquels étaient assimilés les arrêtés de classement (v. art. 60a et 73 LATC et art. 24 LPNMS, tels que modifiés par arrêté du Conseil d'Etat du 9 février 1994, RLV 1994 p. 37). Cette répartition des tâches n'aurait cependant pas empêché le Département de la justice, de la police et des affaires militaires de reprendre, par attraction de compétence, le recours des Ligues suisse et vaudoise pour la protection de la nature contre le PPA "Entre le village et le port". En omettant de le faire, il a violé non seulement le principe de coordination dont le Conseil d'Etat voulait assurer le respect, mais encore le droit d'être entendu des deux associations en question.
6. En résumé, le département intimé a d'une part excédé la compétence que lui donne l'art. 3 al. 1 OZA, d'autre part statué sur l'opposition du WWF sur la base d'un dossier incomplet, ne permettant ni d'apprécier correctement les impacts du parking litigieux du point de vue de la protection de l'environnement, de la nature et du paysage, ni de s'assurer, sur la base d'une pesée globale des intérêts en présence, que ce projet répondait à un intérêt public prépondérant au sens des art. 22 LPN et 39 al. 2 LEaux. Le recours doit en conséquence être admis et la cause renvoyée au Département de la sécurité et de l'environnement (à qui appartient désormais la compétence d'adopter les décisions de classement prévues par la LPNMS [art. 5 du règlement du 12 novembre 1997 sur les départements de l'administration]). Ce département, qui est également compétent pour délivrer l'autorisation d'essartage de l'art. 22 al. 2 LPN, paraît en effet le mieux à même d'assurer la coordination exigée par l'art. 25a LAT. Il lui incombera soit d'adapter la limite sud-ouest du secteur A' du plan de classement litigieux au périmètre de la zone alluviale d'importance nationale no 206 tel qu'elle est délimitée par le Conseil fédéral, soit, si ce dernier modifie le périmètre en question, de rendre une nouvelle décision après que les lacunes du dossier, notamment sous l'angle de l'EIE, auront été comblées.
7. On observera que seule l'inclusion de la surface destinée à l'agrandissement du parking dans le secteur naturel A' du plan de classement, demeure litigieuse. Les recours successifs du WWF Vaud ne portent en effet que sur cet aspect du plan. Quant au recours interjeté par la Corporation des pêcheurs professionnels du lac de Neuchâtel, ainsi que par Roger Wolf et consorts, contre la décision confirmant la levée de leurs oppositions audit plan de classement, il a été rejeté (arrêt AC 97/0029 du 14 février 2000). Rien ne s'oppose donc à ce que le plan et la décision de classement (cette dernière telle qu'amendée par le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce), soient d'ores et déjà approuvés par le département compétent (v. art. 73 al. 4 et 61 al. 1 LATC), sous réserve d'une extension ultérieure du périmètre protégé au cas où l'opposition du WWF Vaud serait finalement admise. Les mesures de protection non contestées pourraient ainsi entrer en vigueur immédiatement.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours du WWF Suisse est irrecevable.
II. Le recours de l'association WWF Vaud est admis.
III. La décision du Département de la justice, de la police et des affaires militaires du 3 mars 1997 est réformée comme suit :
I. Le recours formé par l'association WWF Vaud est admis.
II. La décision rendue le 2 avril 1996 par le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce levant l'opposition de l'association WWF Vaud au projet d'arrêté de classement d'une partie du lac de Neuchâtel et de ses abords et rives sur la Commune de Chevroux, est annulée.
III. Les frais d'instruction sont laissés à la charge de l'Etat.
IV. La cause est renvoyée au Département de la sécurité et de l'environnement pour nouvelle décision au sens des considérants.
V. Il n'est pas perçu d'émolument de justice.
VI. L'Etat de Vaud versera à l'association WWF Vaud, par l'intermédiaire du Département de la sécurité et de l'environnement, une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
ft/pe/Lausanne, le 14 février 2000
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les dix jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)