CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 23 janvier 1997
sur le recours interjeté par Joseph et Geneviève SCHILLACCI, représentés par Me Ariane Vuagniaux, avocate à Yverdon-les-Bains
contre
la décision de la Municipalité de Pomy du 17 octobre 1996 (création d'une stabulation libre pour veaux d'élevage, propriété de Charly Roulier, représenté par la Société rurale d'assurance de protection juridique FRV).
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Composition de la section: M.Jean-Claude de Haller, président; M. Pierre Richard et M. Jean Widmer, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Les recourants Joseph et Geneviève Schillaci sont propriétaires, en société simple, à Pomy d'un immeuble immatriculé au registre foncier sous no 82. Il s'agit d'une parcelle occupée par un bâtiment d'habitation contigu à un rural érigé sur la parcelle voisine, appartenant à Charly Roulier (registre foncier no 81). Le rural de Charly Roulier comporte une porcherie située au nord-ouest du bâtiment principal et qui jouxte la propriété des recourants.
B. Le 10 avril 1964, la municipalité a autorisé le propriétaire de l'époque Jean Roulier, à agrandir cette porcherie pour en permettre l'occupation par une trentaine de bêtes. Cette exploitation a ensuite été reprise par le fils de Jean Roulier, Charly Roulier, jusqu'en 1993, année au cours de laquelle celui-ci a transformé cette porcherie en poulailler pouvant accueillir 450 pondeuses. Ce changement d'affectation est intervenu sans mise à l'enquête publique et sans autorisation formelle de l'autorité municipale qui n'a été informée qu'une année plus tard et qui a considéré qu'il s'agissait d'une pure transformation intérieure. L'installation d'un ventilateur, au printemps 1994, n'a pas non plus fait l'objet d'un permis de construire.
C. Le 23 novembre 1994, les recourants se sont adressés à la municipalité pour se plaindre notamment du fait que le chemin conduisant à leur propriété était souvent sali par le trafic des tracteurs et machines agricoles utilisés par Charly Roulier, que ce dernier ne faisait pas le nécessaire pour le maintenir dans un état de propreté convenable, enfin que l'élevage de poulets était très incommodant, de même que le fonctionnement jour et nuit du ventilateur. Dans sa séance du 30 novembre 1994, la municipalité a décidé d'inviter Charly Roulier à entretenir le chemin d'accès dans un état de propreté suffisant, et à étudier la possibilité de déplacer son ventilateur sur une autre façade du bâtiment. Cette décision a provoqué des réactions tant de Charly Roulier (lettre du 20 décembre 1994), qui a indiqué notamment qu'il avait pris contact avec un spécialiste en ventilation, que des recourants (lettre du 22 décembre 1994) qui ont rappelé notamment que la transformation de la porcherie en poulailler n'avait jamais été soumise à enquête publique et s'était par conséquent faite sans qu'ils en soient informés au préalable, les mettant devant le fait accompli.
D. En février 1995, Charly Roulier a écrit à la municipalité pour proposer de résoudre le problème des nuisances en créant une cheminée d'aspiration de l'air permettant de diminuer les nuisances pour le voisinage. Ce projet a toutefois par la suite été abandonné, au bénéfice d'une autre solution, consistant à déplacer le ventilateur sur la façade nord du poulailler. Informés de ce projet par lettre personnelle du 28 juin 1995, les recourants en ont pris acte tout en formulant des réserves à la fois quant aux effets prévisibles de cette modification et quant à la procédure suivie (absence d'enquête publique).
E. Invités en date du 22 août 1995 à consulter les plans d'exécution des travaux mentionnés ci-dessus, les recourants ont consulté un avocat qui, le 7 septembre 1995, a mis en cause la légalité de l'exploitation du poulailler et en a demandé la suspension. Cette démarche était fondée sur le fait que, faute d'avoir été dûment autorisée aux termes d'une enquête publique en son temps, la transformation d'une porcherie en poulailler industriel était illégale, indépendamment du fait qu'elle n'était pas conforme à la destination de la zone du village. La municipalité a répondu le 12 septembre 1995 qu'elle n'était pas intervenue parce qu'elle considérait que le changement d'affectation n'augmentait pas les nuisances. Elle a en outre informé les recourants qu'elle avait décidé de dispenser de l'enquête publique les travaux de déplacement du ventilateur sur la façade nord. Cette position a été réitérée le 27 septembre 1995, à la suite d'une nouvelle requête du conseil des recourants.
F. Du 3 au 19 septembre 1996, Charly Roulier a mis à l'enquête publique un projet de changement d'affectation de son étable. Il s'agissait de créer une stabulation libre pour des veaux d'élevage, les seules transformations prévues consistant à supprimer le ventilateur sur la façade nord-ouest, et à élargir la porte sur la façade nord-est. Les autorisations spéciales ont été délivrées par les services compétents de l'Etat, parfois à certaines conditions (synthèse de la CAMAC du 4 octobre 1996), et la municipalité a délivré le permis de construire le 17 octobre 1996, avec référence à ces autorisations spéciales et conditions particulières. C'est contre cette décision qu'est dirigé le présent recours, déposé le 7 novembre 1996. Le constructeur et la municipalité se sont déterminés, tous deux le 9 décembre 1996, concluant au rejet du recours. Les arguments des parties seront repris ci-après pour autant que de besoin.
Le Tribunal administratif a procédé à une visite des lieux en présence des parties et de leurs conseils le 16 janvier 1996.
Considérant en droit:
1. Déposé dans les formes et délais prévus par la loi, et émanant de propriétaires voisins du bâtiment concerné, le recours est recevable à la forme.
2. Lors de la séance de vision locale du 16 janvier 1997 puis par lettre du même jour, les recourants ont demandé à pouvoir déposer une écriture complémentaire, ainsi qu'à prendre connaissance du dossier (y compris le dossier de la cause précédente AC 95/228). Le tribunal a écarté cette requête.
Selon l'art. 44 LJPA, la procédure est écrite et ne comporte normalement qu'un seul échange d'écritures. Le tribunal ne voit aucune raison de s'écarter de cette règle, en l'absence de circonstances susceptibles de fonder un droit à une réplique (ATF 111 Ia 2), il faut observer que l'autorité intimée s'est bornée (décision du 17 octobre 1996; réponse du 9 décembre 1996) à répondre aux objections formulées par les recourants (opposition du 18 septembre 1996; recours du 7 novembre 1996) sans y ajouter aucun point nouveau et que le constructeur a fait de même. L'inspection locale du 16 janvier n'a pas davantage révélé d'éléments d'appréciation qui n'auraient pas résulté du dossier. Il n'y a dans ces conditions aucune raison de prolonger la présente procédure, au détriment du constructeur qui a intérêt à pouvoir réaliser son projet.
Quant à la consultation du dossier, celui-ci a été bien entendu à la disposition des parties durant la procédure et aurait été envoyé au conseil des recourants à la première réquisition, conformément aux usages judiciaires vaudois. Aucune requête n'a été présentée dans ce sens jusqu'à l'audience du 16 janvier à la suite de laquelle le tribunal devait juger.
3. Dans leur opposition du 18 septembre 1996, les recourants avaient indiqué comme motif le fait que la création d'une stabulation libre pour veaux d'élevage ne serait pas conforme à la "zone d'habitation" et causerait des nuisances (odeur et bruit). Dans leur recours, ils ont développé ces moyens en faisant valoir que les émissions d'odeurs résultant d'une stabulation libre de veaux n'étaient pas compatibles avec les règles régissant une zone d'habitation, au sens de l'art. 48 LATC, que l'habitat était prioritaire dans la zone du village de Pomy, que la transformation envisagée était ainsi contraire à la réglementation communale et que la délivrance d'une autorisation relevait dans ces conditions d'un abus du pouvoir d'appréciation.
L'autorité intimée et le constructeur font valoir de leur côté que la zone du village permet les activités agricoles, que l'élevage de bovins, dans la mesure où il reste de dimensions modestes, relève d'une telle activité, enfin que les nuisances résultant d'une stabulation libre de dix veaux sont moindres que celles provoquées par l'utilisation faite jusqu'alors de l'étable (élevage de trente porcs au maximum).
4. Le règlement sur le plan communal d'affectation et la police des constructions de la Commune de Pomy, adopté par le conseil général le 18 mars 1991 et approuvé par le Conseil d'Etat le 4 juin 1991 (ci-après RPE), prévoit une zone dite du village englobant la quasi totalité des parcelles construites dans la localité, y compris le rural de Charly Roulier et l'habitation des recourants, qui se trouve tout au nord du village, en limite de la zone agricole. Selon l'art. 5 RPE "...la zone du village est réservée à l'habitat, à l'exercice de l'agriculture, du commerce, des professions libérales et des services, ainsi que du petit artisanat compatible avec le voisinage".
La création d'un petit élevage de veaux (dix au maximum) relève clairement de "l'exercice de l'agriculture" au sens de la disposition précitée. Une exploitation agricole comprend normalement dans le canton de Vaud un troupeau de bovins, plus ou moins important, et l'élevage de veaux destinés comme en l'espèce à assurer la relève en fait tout à fait normalement partie. L'argumentation des recourants, selon laquelle l'affectation à l'habitat serait prioritaire en zone du village se heurte donc au texte de l'art. 5 RPE, qui n'est nullement contraire à l'art. 48 LATC, dans la mesure où cette disposition, qui définit les zones à bâtir, permet des affectations mixtes sans fixer expressément de priorités. Contrairement à ce qu'affirment les recourants, le règlement communal ne prévoit pas une affectation prioritaire à l'habitat, et on ne voit pas sur la base de quelle interprétation d'un texte clair en lui-même on devrait admettre l'existence d'une telle priorité, surtout si l'on tient compte du fait que Pomy est typiquement un petit village agricole. Le recours s'avère donc manifestement mal fondé sur ce point.
5. Il en va de même du grief fondé sur la violation de l'art. 11 RPE. Cette disposition prévoit que la transformation ou le changement d'affectation d'un bâtiment non conforme aux règles de la zone ne doit pas aggraver l'atteinte à la réglementation en vigueur ou les inconvénients qui en résultent pour le voisinage. Mais, comme on l'a vu ci-dessus, l'étable de Charly Roulier ne saurait en aucun cas être considérée comme non conforme à la zone du village, cette simple constatation conduisant à écarter le moyen formulé par les recourants.
6. a) En fait, l'opposition de ces derniers est essentiellement pour ne pas dire exclusivement motivée par les nuisances (sous forme de bruit et d'odeurs) qu'entraîne inévitablement pour le voisinage l'exploitation d'une stabulation libre de veaux. Cet aspect du problème doit être examiné au regard de la législation sur la protection de l'environnement, bien que les recourants n'aient pas expressément soulevé le moyen (les inconvénients pour le voisinage étant l'un des objets du litige, le Tribunal administratif n'est pas limité par les moyens des parties, art. 53 LJPA).
b) La loi fédérale sur la protection de l'environnement, du 7 octobre 1983 (ci-après LPE; RS 814.01) a pour but notamment de protéger les hommes des atteintes nuisibles ou incommodantes, en particulier des pollutions atmosphériques produites par la construction ou l'exploitation d'installations (art. 1 al. 1 et 7 al. 1 LPE; sur ces deux points, ainsi que sur un résumé des principes applicables, voir ATF 120 Ib 440 consid. 2a). Le Tribunal administratif a déjà eu l'occasion d'examiner, au regard de ces dispositions, les problèmes que peuvent poser les émissions d'odeurs provenant d'une exploitation d'élevage (RDAF 1994 p. 41). Il a émis à cette occasion un certain nombre de considérations de principe (notamment sur l'application des normes FAT). Ces principes ont du reste été repris dans un arrêt ultérieur du 2 juin 1995 (AC 93/279) dont on peut extraire le considérant suivant :
"Selon l'art. 7 al. 1 et 3 de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (ci-après LPE), les odeurs sont des pollutions atmosphériques qui, lorsqu'elles sont produites par la construction ou l'exploitation d'installations, constituent des atteintes. L'art. 11 al. 1 LPE prévoit que les pollutions atmosphériques doivent être limitées par des mesures prises à la source. Conformément au principe de prévention, elles doivent être réduites dans la mesure que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation, et pour autant que cela soit économiquement supportable (art. 11 al. 2 LPE). Les limitations d'émissions peuvent être ordonnées sous la forme de valeurs limites d'émissions ou de prescriptions en matière de construction ou d'équipement (art. 12 al. 1 lit. a et b LPE). La loi prévoit ensuite que "les émissions seront limitées plus sévèrement s'il appert ou s'il y a lieu de présumer que le atteintes, eu égard à la charge actuelle de l'environnement, seront nuisibles ou incommodantes" (art. 11 al. 3 LPE).
L'ordonnance sur la protection de l'air comporte dans ses annexes 1 à 4 des dispositions relatives à la limitation préventive des émissions auxquelles renvoie l'art. 3 OPair. Ces normes doivent être respectées par les nouvelles installations stationnaires (art. 3 al. 1 OPair), mais aussi par les installations stationnaires existantes (art. 7 OPair). Par installations stationnaires, on entend notamment les bâtiments et autres ouvrages fixes, les aménagements de terrain et les appareils et machines (art. 2 al. 1 lit a à c OPair). Enfin, sont qualifiées de nouvelles les installations exigeant un permis de construire ou une approbation des plans dont l'autorisation n'est pas encore en force de chose jugée au moment de l'entrée en vigueur de l'ordonnance le 1er mars 1986; l'art. 2 al. 4 OPair qualifie cependant également de nouvelles, les installations transformées, agrandies ou remises en état lorsque ce changement laisse présager des émissions plus fortes ou différentes (a) ou que l'on consent des dépenses supérieures à la moitié de ce qu'aurait coûté une nouvelle installation (b).
Comme on vient de le voir, les dispositions fixant une limitation préventive des émissions sont applicables tant aux installations existantes que nouvelles, les installations modifiées constituant un cas particulier d'installation nouvelle, lorsque les transformations sont d'une certaine importance. La distinction entre la notion d'installations nouvelles et installations existantes garde cependant son sens, en l'espèce, dans la mesure où les normes applicables (voir consid. b ci-après) prévoient des exigences moins sévères pour ces dernières. C'est par conséquent ce premier point qu'il convient d'éclaircir.
(...)
A titre de mesure préventive le chiffre 512 de l'annexe 2 de l'OPair impose, pour la construction d'une installation d'élevage traditionnel ou intensif, le respect des "distances minimales jusqu'à la zone habitée, requises par les règles de l'élevage", en précisant que "sont notamment considérées comme telles les recommandations de la Station fédérale de recherche et d'économie d'entreprise et de génie rural" ("recommandations FAT"). Ces prescriptions s'appliquent aux "nouvelles installations stationnaires" (art. 3 al. 1 OPair), soit en particulier aux bâtiments et autres ouvrages fixes. Ainsi qu'on l'a relevé plus haut, sous considérant 4 a et que l'avait admis la CCRC dans son prononcé no 6969, la fumière constitue une partie de l'installation d'élevage, au même titre que l'étable; l'opinion du Service de lutte contre les nuisances selon laquelle les recommandations FAT ne seraient applicables qu'aux bâtiments tels les étables n'est pas fondée, ce d'autant plus que les recommandations précitées mentionnent expressément en leur chiffre 3 les installations de fumier. Cela étant, le chiffre 2 des normes rappelle que des transformations d'une certaine importance peuvent être assimilées à des installations nouvelles; il précise cependant que les normes ne seront pas appliquées avec la même rigueur à toutes les installations nouvelles, notamment aux installations qui ne sont transformées que modérément. Quelle que soit la qualification à donner aux travaux, on se trouve dans cette dernière hypothèse, dans le cas particulier.
Le chiffre 3 des recommandations FAT, qui précise le mode de calcul de la distance minimale pour les bovins, expose que dans les villages de campagne de tendance plutôt agricole, ou dans les cas où le maintien de la distance minimale crée des difficultés particulières, par exemple une structure villageoise très étroite, la distance minimale peut être diminuée selon décision prise de cas en cas. Les tas de fumier ainsi que les citernes à lisier doivent être si possible orientés du côté tournant le dos aux maisons d'habitation. Les recommandations FAT tiennent par conséquent compte des circonstances locales et de l'objectif de la planification; bien que fixant des principes contraignants, tant dans la distance minimale requise par tête de bétail que dans les facteurs de corrections à utiliser, elles laissent néanmoins subsister un pouvoir d'appréciation pour les autorités (voir à cet égard RDAF 1994, 41; 1993, 75). Elles consacrent également le principe inscrit à l'art. 11 al. 2 LPE selon lequel les adaptations techniques ne peuvent être exigées préventivement que lorsqu'elles sont réalisables matériellement et sans frais disproportionnés."
c) En l'espèce, on a affaire à une étable existant depuis longtemps (plus de trente ans) dont ni le volume ni les installations ne sont modifiés (à part la suppression d'un ventilateur destinée précisément à restreindre l'aération de l'étable du côté de la propriété des recourants). Cette étable a été affectée jusqu'à tout récemment à l'élevage de porcs (jusqu'à trente unités), circonstance qui était évidemment connue des recourants lorsqu'ils se sont installés en 1981. Le changement d'affectation réduira considérablement les nuisances, que ce soit de bruit ou d'odeurs, d'une part parce que le nombre de têtes de bétail est beaucoup moins important (une dizaine de veaux) et d'autre part parce qu'il est notoire que les odeurs provoquées par un élevage de bovins sont beaucoup moins violentes et incommodantes que celles résultant d'un élevage de porcs. Selon les indications du constructeur, le fumier de l'étable, évacué à un rythme régulier (tous les deux mois) sera immédiatement épandu dans les champs du domaine, sans stockage à côté de l'étable. Il en résulte que le changement d'affectation litigieux n'entraînera aucune augmentation des nuisances incommodantes, mais qu'au contraire ces dernières seront notablement diminuées. Dès lors, et dans la mesure où les distances préconisées par les normes FAT ne sauraient être imposées, conformément à la jurisprudence précitée, ce qui ne serait d'ailleurs pas possible s'agissant de bâtiments existants et contigus, on doit admettre qu'aucun grief ne peut être tiré en l'espèce d'une violation du droit fédéral de la protection de l'environnement.
7. En fait, la présente espèce est une illustration classique des situations conflictuelles que génère souvent l'installation de citadins en zone rurale. Mais le tribunal tient à rappeler ici le principe posé depuis longtemps tant par la jurisprudence de l'ancienne Commission cantonale de recours en matière de constructions (RDAF 1977 p. 45) que par celle du Tribunal administratif (RDAF 1994 p. 41, déjà cité) selon lequel les personnes qui choisissent de s'établir dans un village où l'agriculture reste une activité importante doivent compter avec les désagréments telles que les odeurs et les mouches liées à la présence du bétail, dans les limites d'exploitation bien menées et, bien entendu dans le respect des dispositions légales et réglementaires applicables. Tel est bien le cas en l'espèce : le village de Pomy est depuis toujours un village agricole, qui compte encore aujourd'hui une trentaine d'exploitations plus ou moins importantes et les recourants, en achetant un bâtiment accolé à un rural, ne pouvaient pas imaginer qu'il n'existerait pas quelques émissions d'odeur provenant des élevages d'animaux qui sont traditionnels dans une exploitation agricole vaudoise.
8. Le recours doit dans ces conditions être rejeté aux frais des recourants déboutés. Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens aux autres parties qui n'ont pas consulté avocat.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté
II. Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge des recourants, solidairement.
III. Il n'est pas alloué de dépens.
fo/Lausanne, le 23 janvier 1997
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Dans la mesure où il fait application du droit fédéral sur la protection de l'environnement, le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)