CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 15 mai 1998
sur le recours interjeté par Michel DELEVAUX, à Lausanne, représenté par Me Yves Hofstetter, avocat à Lausanne,
contre
la décision de la Municipalité de Gilly du 2 septembre 1996 (ordre de démolir des travaux effectués au sous-sol du bâtiment ECA no 546).
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Composition de la section: M. A. Zumsteg, président; M. R. Morandi et M. O. Renaud, assesseurs. Greffière: Mme D.-A. Kirchhofer-Burri.
Vu les faits suivants:
A. M. Michel Delevaux est devenu propriétaire en novembre 1993 de la parcelle no 701 de la Commune de Gilly (ci-après la commune), sise en zone de villas. D'une surface totale de 1'215 m2 (v. extrait du registre foncier de Rolle du 1er octobre 1996), elle comporte un bâtiment destiné à l'habitation (ECA no 546) et un garage, le reste étant en nature de place-jardin et de vignes. La maison d'habitation a fait l'objet d'un premier permis de construire le 3 juillet 1989 permettant la création de trois appartements (un au rez-de-chaussée, un au premier étage, un dans les combles) et d'un sous-sol comprenant un abri de protection civile de 14 places, deux caves et une pièce pour le chauffage et la buanderie. Un deuxième permis de construire a été délivré le 24 octobre 1990 en vue de la modification d'éléments en façades. Le garage pour deux voitures, ainsi qu'un couvert pour bicyclettes et containers (situé entre le garage et la maison), ont quant à eux été autorisés en dérogation au règlement communal sur le plan d'affectation et la police des constructions, en même temps que M. Delevaux se voyait accorder l'autorisation de créer des sauts-de-loup au sous-sol de la villa (v. permis de construire du 29 juin 1994).
B. Suite à une rumeur, la commission de salubrité communale a procédé à une visite du sous-sol de l'immeuble propriété de M. Delevaux. A cette occasion elle a pu constater qu'un appartement "luxueux" comprenant une cuisine entièrement équipée, un grand salon et une salle d'eau y avait été aménagé sans autorisation; une petite fenêtre avait également été percée (v. rapport du 3 mai 1996) en façade sud-est d'un local ne figurant pas sur les plans de construction initiaux, sous un balcon édifié là où la demande de permis de construire prévoyait l'aménagement d'une terrasse. Dénoncé au préfet, M. Delevaux a alors mandaté l'architecte Francis Jeanrichard afin de présenter à la Municipalité de Gilly (ci-après la municipalité) un projet tendant à n'aménager qu'un seul appartement (duplex) entre le rez-de-chaussée et les travaux réalisés sans autorisation au sous-sol, dans le but de rendre ces derniers conformes aux dispositions légales et réglementaires (v. lettre à la municipalité du 11 juin 1996). Constatant que l'appartement ainsi envisagé comprenait deux cuisines équipées et qu'il suffisait de fermer une porte pour que l'immeuble compte à nouveau quatre logements, la municipalité a décidé de maintenir sa dénonciation et de demander la démolition des travaux effectués sans autorisation dans un délai de six mois (v. lettre du 18 juin 1996).
M. Delevaux a néanmoins persisté dans son idée de transformer l'appartement du rez-de-chaussée en duplex et déposé une demande de permis de construire en août 1996. Selon les plans déposés à l'appui de sa demande, il entend conserver au sous-sol une salle de bains, deux chambres et un local garde-robe situé sous le balcon du rez-de-chaussée; un escalier interne relierait le rez-de-chaussée au sous-sol; à l'extérieur, la rampe permettant d'accéder au sous-sol par une porte-fenêtre en façade nord-est serait démolie et le terrain excavé à cet endroit pour dégager une petite terrasse devant les chambres et permettre l'agrandissement de leurs fenêtres; deux volées d'escaliers seraient réalisées afin de faire communiquer cette terrasse avec le passage existant le long de la façade nord-est.
La municipalité a malgré tout confirmé sa décision ordonnant la démolition des travaux effectués sans autorisation au sous-sol du bâtiment dans un délai fixé à fin décembre 1996 (v. décision du 2 septembre 1996).
C. Recourant au Tribunal administratif, M. Delevaux conclut à l'annulation de cette décision et à ce qu'il soit autorisé à réaliser les travaux sollicités dans sa demande de permis de construire. Il fait valoir que la décision attaquée ne se prononce pas sur la demande de permis de construire présentée en août 1996 et qu'elle est ambiguë quant à la démolition qu'elle ordonne. Au demeurant une légalisation des travaux réalisés illicitement au sous-sol serait selon lui conforme au principe de la proportionnalité.
Dans sa réponse la municipalité conclut au rejet du recours aux motifs, d'une part, que les travaux réalisés sans autorisation ne portent pas une atteinte mineure à la réglementation en vigueur et, d'autre part, que l'ordre de démolition est de nature à prévenir d'autres infractions.
Dans sa réplique le recourant soutient que la municipalité commet un abus de droit en refusant d'examiner le permis de construire sollicité. Il relève en effet que les dispositions réglementaires n'interdisent pas l'affectation d'une partie du sous-sol à l'habitation et que les travaux réalisés sans autorisation n'augmentent pas le coefficient d'occupation du sol.
La municipalité rétorque qu'elle n'entend pas renoncer à son ordre de démolition dans la mesure où les travaux réalisés illicitement entraînent au contraire un dépassement important du coefficient d'occupation du sol.
Le tribunal a tenu séance sur les lieux du litige le 29 janvier 1998, en présence du recourant, de son conseil, Me Yves Hofstetter, de M. Francis Jeanrichard, architecte, de M. Guy Rolaz, syndic, de Mme Anne-Marie Rolaz, municipale, de M. Denis Dumarteret, municipal, et de Me Olivier Freymond, conseil de la municipalité, accompagné de l'avocat-stagiaire Alain Thévenaz. A cette occasion il a pu constater que l'appartement litigieux ne comptait plus au sous-sol qu'une salle de bains équipée, deux chambres et un local garde-robe; les revêtements de sol, de parois et de plafonds font manifestement de ces pièces des locaux destinés à l'habitation. Le local partiellement enterré que le recourant voudrait utiliser comme garde-robe paraît avoir été achevé en même temps que le reste du bâtiment principal; en revanche le doublage intérieur des murs et le percement d'une petite fenêtre en vue d'en faire un local habitable est plus récent, sans doute contemporain au reste des aménagements litigieux.
Considérant en droit:
1. Dans la zone de villas où se trouve la parcelle du recourant, la surface bâtie ne peut excéder le septième de la surface totale de la parcelle (art. 23 du règlement communal sur le plan d'affectation et la police des constructions, approuvé par le Conseil d'Etat le 18 décembre 1992, ci-après RPE); elle se calcule sur l'étage de la plus grande surface (art. 61 al. 1 RPE). La parcelle du recourant mesure 1'215 m2; la surface bâtie ne peut donc excéder 173,57 m2. Selon la demande de permis de construire no 08/89 elle devait s'élever initialement à 151,10 m2. Cette surface n'incluait pas les balcons, malgré leur profondeur importante, et en particulier pas le balcon aménagé au rez-de-chaussée sur la façade sud-est, alors que les plans prévoyaient à cet endroit une terrasse. Le local partiellement enterré construit sous ce balcon et que le recourant voudrait utiliser comme garde-robe porte en réalité cette surface à 165 m2. Par la suite, elle a encore été augmentée de 41 m2, une dérogation à l'art. 23 RPE ayant été accordée pour la construction du garage (v. demande de permis de construire no 04/94). La surface construite actuelle est ainsi de 206 m2, excédant largement le septième de la surface totale. A noter que l'art. 61 RPE n'excluant ni les garages, ni les couverts du calcul de la surface construite, ceux-ci doivent être pris en compte dans le calcul de la surface bâtie (v. RDAF 1960 p. 45; RDAF 1975 p. 214; Jean-Luc Marti, distances, coefficients et volumétrie des constructions en droit vaudois, 1988, p. 154 ss); qu'ils aient été construits au bénéfice d'une dérogation ne signifie pas qu'ils doivent être retranchés de la surface construite pour apprécier la légalité d'une nouvelle transformation. Il apparaît ainsi qu'avant même que les travaux visant à rendre habitable une partie du sous-sol ne soient réalisés, les bâtiments sis sur la parcelle du recourant ne respectaient pas le coefficient d'occupation du sol. Ils ont néanmoins été autorisés par la municipalité qui, en délivrant au recourant un permis d'utiliser le garage et le couvert à bicyclettes et un permis d'habiter le bâtiment, a certifié que ces constructions respectaient les conditions fixées dans les permis de construire et que leur exécution correspondait aux plans mis à l'enquête (v. art. 128 al. 1 LATC).
2. Découlant à la fois de la garantie de la propriété et du principe de la non-rétroactivité des lois, la protection de la situation acquise (Besitzstandsgarantie) postule que de nouvelles dispositions restrictives ne puissent être appliquées à des constructions autorisées conformément à l'ancien droit que si un intérêt public important l'exige et si le principe de la proportionnalité est respecté (ATF 113 Ia 119 consid. 2a). En droit vaudois, l'art. 80 LATC confirme ce principe: il permet d'entretenir ou de réparer des bâtiments existants non conformes aux règles de la zone à bâtir entrées en force postérieurement, relatives notamment au coefficient d'occupation du sol (v. al. 1). La transformation de ces bâtiments dans les limites des volumes existants ou leur agrandissement peuvent être autorisés, pour autant qu'il n'en résulte pas une atteinte sensible au développement, au caractère ou à la destination de la zone. Les travaux ne doivent pas aggraver l'atteinte à la réglementation en vigueur ou les inconvénients qui en résultent pour le voisinage (al. 2). Est une transformation l'opération tendant à modifier la répartition interne des volumes construits ou l'affectation de tout ou partie de ces volumes sans accroissements extérieurs et sans que, en elle-même, l'affectation de nouveaux locaux soit contraire au règlement. L'affectation de volumes intérieurs à l'habitation ne constitue pas en elle-même un agrandissement inadmissible lorsque le règlement ne proscrit pas l'habitation dans la zone en question, et plus spécialement dans les locaux qui y seraient précisément affectés. Il convient toutefois que les travaux de transformation ainsi autorisés n'excèdent pas les facultés déterminées par le règlement communal (RDAF 1978 p. 120).
En principe l'art. 80 LATC ne profite qu'aux bâtiments dont l'irrégularité est due à un changement postérieur de la réglementation, non à ceux d'emblée non réglementaires (v. Matile, Bonnard, Bovay, Pfeiffer, Sulliger, Wyss, Droit vaudois de la construction, ad. art. 80 LATC, rem. 6.1; RDAF 1992 p. 229). Les constructions infractionnelles dès leur édification ne sont donc pas visées par cette disposition; elle peut néanmoins leur être appliquée par analogie lorsqu'elles sont l'objet d'une tolérance de la part des autorités et, a fortiori, lorsqu'elles ont bénéficié d'une autorisation qu'il n'est pas question de révoquer. La Commission cantonale de recours en matière de constructions avait en effet jugé que le caractère d'emblée non réglementaire d'un ouvrage ne constituait pas en soi un motif suffisant pour justifier un ordre de démolition, mais que cette question devait être résolue au regard des principes généraux du droit constitutionnel et administratif, notamment ceux de la proportionnalité et de la bonne foi, et qu'il convenait de procéder à une pesée des intérêts en présence, publics et privés (v. RDAF 1982 p. 448 ss). Or, si l'on peut déduire de cette jurisprudence l'existence d'un droit au maintien de constructions d'emblée infractionnelles, il serait pour le moins illogique que leurs propriétaires ne puissent ni les transformer ni les agrandir aux conditions de l'art. 80 al. 2 LATC, appliqué par analogie (v. en ce sens Raymond Didisheim in RDAF 1987 p. 392). Au demeurant le Tribunal administratif a déjà jugé qu'un bâtiment d'emblée non réglementaire pouvait être transformé aux conditions de l'art. 80 al. 2 LATC appliquées par analogie (v. arrêt AC 92/270 du 7 avril 1993).
3. Les travaux réalisés dans le but de rendre une partie du sous-sol habitable constituent une transformation partielle du bâtiment: ils tendent à modifier l'affectation de locaux existants sans pour autant augmenter la surface bâtie par des accroissements extérieurs. En ne modifiant pas la surface construite, bien qu'en augmentant la surface habitable, ils n'aggravent pas l'atteinte à l'art. 23 RPE, qui définit seulement le coefficient maximum d'occupation du sol (v. RDAF 1989 p. 314 ss, spéc. p. 318, RDAF 1992, p. 230). Il en irait bien sûr autrement si la réglementation prévoyait un coefficient d'utilisation du sol et qu'il soit dépassé (v. CCRC, prononcé no 5589 du 7 avril 1989, cité in RDAF 1990 p. 255).
L'éclairage des locaux construits illicitement, en particulier celui des deux chambres, est cependant nettement insuffisant. Tout local susceptible de servir à l'habitation doit en effet être aéré naturellement et éclairé par une ou plusieurs baies représentant une surface qui n'est pas inférieure au dixième de la superficie du plancher et de 1 m2 au minimum (art. 28 RATC). Or en l'espèce la superficie du plancher s'élève pour l'une des chambres (chambre 4) à 20,24 m2 et pour l'autre (chambre 5) à 25,51 m2, alors que leurs fenêtres mesurent respectivement 0,39 m2 et 0,45 m2.
Les travaux réalisés sans autorisation contreviennent aussi à l'art. 19 RPE selon lequel, dans la zone villa, les maisons ne peuvent compter plus de trois appartements. Bien que la cuisine vue par la commission de salubrité communale ait été démontée, il n'en demeure pas moins que les deux chambres, le local garde-robe et la salle de bains sont indiscutablement voués à l'habitation et qu'ils constituent un quatrième appartement en tant qu'ils sont clairement séparés des appartements situés aux étages supérieurs. Il serait d'ailleurs extrêmement aisé d'y réinstaller un bloc cuisine.
Il découle de ce qui précède que les transformations réalisées au sous-sol du bâtiment ne sont pas réglementaires, même après la suppression de la cuisine, et qu'elles ne sauraient être autorisées en l'état.
4. La municipalité est en droit de faire supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires (art. 105 al. 1 LATC). Par démolition, il faut entendre non seulement la démolition proprement dite de travaux effectués sans droit, mais aussi la remise en état des lieux (RDAF 1992 p. 480; arrêts AC 92/046 du 25 février 1993, AC 96/0069 du 15 octobre 1996). La non-conformité d'un bâtiment aux prescriptions légales ou réglementaires ne peut cependant pas justifier dans tous les cas un ordre de démolition. Cette question doit être examinée en application des principes constitutionnels, dont celui de la proportionnalité. L'autorité doit ainsi renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la remise en état des lieux causerait au maître de l'ouvrage si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire, ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit (ATF 111 Ib 224, consid. 4b/c; 108 Ia 216 ss; 104 Ib 303, consid. 5b). L'autorité doit en outre examiner d'office le moyen le plus approprié pour atteindre le but recherché sans porter excessivement atteinte aux intérêts du constructeur. Elle peut offrir à celui-ci la possibilité de faire des propositions sur la manière de remédier aux violations de la réglementation existante. Si ces propositions sont inadéquates, l'autorité n'en reste pas moins tenue de rechercher parmi les mesures d'exécution envisageables, celles qui apparaissent le mieux proportionnées; elle examinera par exemple au moment d'exécuter sa décision si le but recherché ne peut pas être atteint par une solution moins rigoureuse (ATF 108 Ia 219 consid. 4d).
Dans le cas particulier, le projet présenté par le recourant en août 1996 permettrait à première vue de rétablir une situation conforme au droit. L'augmentation de la surface habitable que crée l'affectation des locaux existants à l'habitation n'est, on l'a vu, pas contraire à l'art. 23 RPE. D'autre part le règlement communal ne limite pas le nombre de niveaux habitables, lequel peut dès lors parfaitement être de quatre, comme le prévoit le projet. Il n'est pas non plus interdit d'habiter des locaux partiellement enterrés, sous réserve que les exigences de salubrité des constructions soient respectées, ce que la municipalité ne conteste pas en l'occurrence et que l'inspection locale a permis de vérifier. Seul l'éclairage du sous-sol est insuffisant pour l'habitation, mais le projet prévoit d'y remédier par un agrandissement substantiel des fenêtres. Enfin l'escalier interne que le recourant se propose de construire entre le rez-de-chaussée et le sous-sol éviterait une augmentation du nombre d'appartement, que l'art. 19 RPE limite à trois par maison familiale dans la zone concernée.
Dans ces circonstances, en ordonnant la démolition des travaux effectués sans autorisation alors que d'autres moyens moins incisifs permettraient de rétablir une situation conforme au droit, la municipalité a violé le principe de la proportionnalité. Le recours est sur ce point bien fondé.
5. La municipalité était néanmoins en droit de refuser de mettre à l'enquête publique le dernier projet présenté par le recourant, en raison de l'insuffisance du dossier. Il apparaît en effet que les plans déposés ne permettent pas d'apprécier l'importance et la nature exacte des mouvements de terre qu'impliquerait l'agrandissement des fenêtres des chambres 4 et 5. Ils présentent de surcroît divers défauts: ils ne sont pas à l'échelle, comportent des erreurs de cotation, mentionnent des ouvrages non exécutés (sauts-de-loup) et indiquent de manière inexacte les aménagements extérieurs et le niveau du terrain actuel. Il appartiendra donc à la municipalité de fixer un délai au recourant pour compléter son dossier, puis de mettre celui-ci à l'enquête publique et de statuer sur la demande de transformation.
6. L'instruction du recours et l'arrêt donnent lieu à la perception d'un émolument et au recouvrement des frais qu'ils ont occasionnés (art. 38 LJPA). Ceux-ci sont en principe supportés par la ou les parties qui succombent (art. 55 al. 1 LJPA). Le recourant obtient gain de cause dans la mesure où il concluait à l'annulation de l'ordre de démolition qui lui a été confirmé le 2 septembre 1996. En revanche sa conclusion tendant à ce qu'il soit autorisé à effectuer des travaux "mis à l'enquête selon le dossier déposé auprès de la Municipalité de Gilly le 19 août 1996" doit être rejetée, le refus municipal de mettre ce projet à l'enquête s'avérant bien fondé, quoique pour d'autres motifs que ceux invoqués par cette autorité. Ce point apparaît cependant secondaire par rapport à l'objet principal du recours, de sorte qu'il se justifie de répartir l'émolument de justice à raison de deux tiers à la charge de la Commune de Gilly et d'un tiers à la charge du recourant. Les dépens auxquels peuvent prétendre le recourant et la commune, qui ont tous deux procédé par l'intermédiaire d'un avocat, sont arrêtés pour chacun d'eux à 1'500 fr. et répartis de la même manière, si bien qu'après compensation la Commune de Gilly versera au recourant un solde de 1'000 (mille) francs.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision de la Municipalité de Gilly du 2 septembre 1996 est annulée en tant qu'elle ordonne la démolition des travaux effectués sans autorisation au sous-sol du bâtiment no ECA 546; elle est maintenue dans la mesure où elle constate le caractère non réglementaire de ces travaux.
III. La conclusion tendant à ce que Michel Delevaux soit autorisé à effectuer les travaux faisant l'objet de sa demande de permis de construire du 19 août 1996, est rejetée.
IV. Un émolument de 1'600 (mille six cents) francs est mis à la charge de la Commune de Gilly, ainsi qu'un émolument de 800 (huit cents) francs à la charge de Michel Delevaux.
V. La Commune de Gilly versera à Michel Delevaux une somme de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
ft/Lausanne, le 15 mai 1998
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.