CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 13 janvier 1997
sur les recours formés
1) par Claude CHESSEX, Promenade 1, à 1820 Veytaux,
et par
2) l'ASSOCIATION POUR LA COHABITATION DANS LES GRANGETTES, p.a. M. P.-E. Croci, Remparts 35, à 1844 Villeneuve
contre
les décisions de la Municipalité de Noville du 31 juillet 1996, levant leurs oppositions et
a) autorisant la Fondation des Grangettes, sur diverses parcelles propriété de la Ligue suisse pour la protection de la nature et de la SAGRAVE, à réaliser sept archipels de mares;
b) autorisant la Fondation des Grangettes, sur les parcelles 889, 890 et 990, propriété de la Ligue suisse pour la protection de la nature et de la Ligue vaudoise pour la protection de la nature (ci-après : LSPN, respectivement LVPN), à créer un étang peu profond, une butte pour martins-pêcheurs et trois archipels de mare.
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Composition de la section: M. E. Poltier, président; M. G. Berthoud et M. B. Dutoit, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Dans le cadre de la Réserve des Grangettes, la Fondation des Grangettes envisage la réalisation de divers aménagements naturels. Il s'agit tout d'abord de plusieurs archipels de mares, qui doivent prendre place sur la parcelle 866, propriété de la Sagrave, ainsi que sur les parcelles 867, 874, 885 et 890, propriété de la LSPN, tous ces biens-fonds étant situés non loin du plan d'eau lémanique, à proximité du vieux Rhône, aux lieux-dits "Gros Basset" et "La Praille". Par ailleurs, la fondation précitée prévoit également la création d'un étang peu profond et de trois archipels de mare supplémentaires, sur la parcelle 990, copropriété de la LSPN et de la LVPN, en limite sud des parcelles 889 et 890.
L'ensemble des biens-fonds précités sont inclus dans le périmètre de la zone réservée des Grangettes, approuvé le 11 juin 1993; ils sont également compris dans le périmètre du plan d'affectation cantonal no 291 "Site marécageux de Noville" et qui a été mis à l'enquête du 25 avril au 26 mai 1995, mais qui n'est actuellement pas encore en vigueur. A teneur du règlement régissant la zone réservée, "tous travaux sont provisoirement interdits dans cette zone; toutefois, certains aménagements, constructions ou installations peuvent être réalisés moyennant autorisation cantonale selon art. 120 et ss LATC. Ces réalisations ne doivent pas être contraires au but poursuivi; elles peuvent être autorisées à titre précaire".
B. Les deux projets décrits plus haut ont été mis à l'enquête du 9 au 29 février 1996; ils ont suscité de nombreuses oppositions, en particulier celle du recourant Claude Chessex (voir son opposition du 26 février 1996); celui-ci est propriétaire de la parcelle 862, au lieu-dit "Chaux-Rossa". Au demeurant, l'Association pour la cohabitation dans les Grangettes en a fait de même.
C. Par décisions du 31 juillet 1996, la Municipalité de Noville, en se référant aux autorisations délivrées par les autorités cantonales, a levé les oppositions et décidé de délivrer les permis de construire sollicités, sous une réserve, le fossé devant être réalisé en bordure sud de la parcelle 990 n'étant pas autorisé.
Par acte du 15 août 1996, Claude Chessex a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif, en concluant à l'annulation des autorisations accordées. Le 19 août suivant, l'Association pour la cohabitation dans les Grangettes a également recouru, en demandant, mais de manière implicite, l'annulation des décisions précitées.
En cours d'instruction, la municipalité, le 19 septembre 1996, le Service de l'aménagement du territoire, le 2 octobre 1996, et enfin la Conservation de la nature, le 15 octobre 1996, ont pris position, en concluant au rejet des recours, dans la mesure où ils sont recevables. La LVPN, ainsi que la LSPN, agissant le 4 octobre 1996 par l'intermédiaire de l'avocat Trivelli, ont conclu, avec dépens, préjudiciellement à l'irrecevabilité des recours et subsidiairement à leur rejet.
Les recourants, soit l'association dans une écriture du 10 septembre, respectivement Claude Chessex le 16 octobre 1996, ont encore complété leurs déterminations sur la recevabilité du pourvoi.
Considérant en droit:
I. Le recours de Claude Chessex
1. a) Dans la teneur que lui a donnée la novelle du 26 février 1996 modifiant la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (ci-après LJPA), l'art. 37 confère désormais le droit de recours à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Cette disposition fonde ainsi la qualité pour agir sur le critère de l'intérêt digne de protection; le droit vaudois coïncide désormais sur ce point avec le régime qui découle de l'art. 103 lit. a OJF (au demeurant, cette disposition eût sans doute de toute façon été applicable, les décisions querellées ayant trait à des projets prenant place hors zones à bâtir et nécessitant des autorisations fondées sur le droit fédéral de la protection de la nature et le recours de droit administratif au Tribunal fédéral étant ouvert).
b) Selon la jurisprudence relative à l'art. 103 lit. a OJF, cette disposition n'exige pas que le recourant soit touché dans ses droits ou ses intérêts juridiquement protégés; un intérêt de fait suffit. L'art. 103 OJF permet donc au recourant de faire valoir ses droits lorsqu'il est menacé dans ses intérêts de nature matérielle, économique ou idéale, et cela même si l'intérêt privé du recourant ne correspond pas à l'intérêt protégé par la norme invoquée (ATF 104 Ib 245 = JT 1980 I 148). Cela signifie, s'agissant des motifs du recours, qu'il n'est pas nécessaire que l'intérêt du recourant coïncide avec celui que protège la règle de droit qu'il invoque (ATF 121 II 71 consid. 2b, 176 consid. 2a, 120 Ib 379 consid. 4b, 119 Ib 179 consid. 1c). Mais, pour contester une décision, le recourant doit être touché de façon plus intense que n'importe quel citoyen et se trouver avec l'objet du litige dans un rapport spécial, direct et digne d'être pris en considération (ATF 116 Ib 450, consid. 2b). Il faut que l'admission du recours procure au recourant un avantage, de nature économique, matérielle ou idéale (ATF 121 II 39, spéc. p. 43 s.). La qualité pour recourir est ainsi reconnue au voisin qui devrait tolérer une habitation nouvelle à proximité immédiate de sa propre maison (ATF 104 Ib 245 consid. 7d; voir aussi ATF 121 II 171 consid. 2b, 115 Ib 508 consid. 5c), ou qui serait menacé d'immissions telles que le bruit (ATF 119 Ib 179 consid. 1c), les odeurs (ATF 103 Ib 144 consid. 4c) ou les inconvénients causés par le trafic (ATF 112 Ib 170 consid. 5b). En outre, la qualité pour agir doit être largement reconnue lorsque les effets de l'exploitation projetée apparaissent clairement perceptibles comme tels, peuvent être déterminés sans expertise coûteuse et se distinguent des immissions générales, comme celles qui résultent de la circulation routière (ATF 113 Ib 228 cons. 1c); elle sera en revanche niée, même en cas d'augmentation prévisible, si cette dernière se mêle au trafic général et ne constitue pas une nuisance distincte (ATF 112 Ib 158 cons. 3 et ZBl 1990, 349). Le voisin est donc habilité à recourir lorsque le projet a des effets sur son fonds et qu'il sera plus exposé que quiconque à des inconvénients en cas de réalisation: il ne s'agit pas de se lier à une distance fixée en mètres mais de tenir compte de l'ensemble des circonstances (Wurzburger/Jomini, Le recours de droit administratif, texte d'un exposé présenté lors du séminaire de la FAS le 12 septembre 1996). L'existence d'un intérêt digne de protection présuppose ainsi que la situation de fait ou de droit du recourant puisse être influencée par le sort de la cause. Il y a cependant lieu, selon la jurisprudence récente, de prêter une attention particulière à ces exigences tendant à exclure l'action populaire lorsque comme en l'espèce, ce n'est pas le destinataire de la décision qui recourt mais un tiers (ATF 121 II 171, consid. 2b).
On notera néanmoins que le Tribunal fédéral a admis la qualité pour agir, outre du voisin dont le terrain jouxte immédiatement la parcelle où prend place le projet, du propriétaire dont le bien-fonds est éloigné de 120 mètres (ATF 116 Ib 232 ss, cons. 2), voire 150 mètres, en présence de nuisances de bruit dues au trafic lié à un complexe hôtelier (ATF 121 II précité). Le Tribunal fédéral a en revanche dénié la qualité pour recourir du propriétaire d'une parcelle distante de 800 mètres (ATF 111 Ib 160 cons. 1b), respectivement 200 mètres (ZBl 1984, 378) et 150 mètres (ATF 112 Ia 123, il est vrai dans le cadre d'un recours de droit public, pour arbitraire).
c) On constate en l'espèce que Claude Chessex est propriétaire de la parcelle 862 au lieu-dit "Chaux-Rossa", parcelle qui supporte divers bâtiments; ces bâtiments sont distants de l'étang projeté de 400 mètres à vol d'oiseau environ et ils sont beaucoup plus éloignés encore des sept archipels de mare projetés par ailleurs. A priori, le recourant n'a donc pas d'intérêt méritant protection à ce que les projets litigieux soient condamnés.
aa) Il craint cependant, il est vrai, la prolifération des moustiques, lesquels ne connaissent pas d'éventuelles limites de parcelles. Cependant, selon une note de travail intitulée "Analyse des effets de l'aménagement de nouveaux plans d'eau sur la densité des moustiques aux Grangettes", établie le 2 septembre 1996 par l'auteur du projet, le docteur en sciences naturelles R. Delarze, la création de l'étang, ainsi que de mares situées dans des lieux ensoleillés, telles que projetées, ne sont guère de nature à favoriser la prolifération des larves de moustiques dans la Réserve des Grangettes; au demeurant, l'augmentation de la surface humide résultant des projets reste très faible, par rapport aux surfaces actuelles, dont certaines, en milieu ombragé (lisière, forêt) sont beaucoup plus favorables à la croissance de ces larves. Le tribunal, se fondant ici sur l'avis de son assesseur spécialisé dans les questions biologiques, estime ces remarques parfaitement convaincantes.
Ainsi, dès l'instant où l'incidence du projet sur les nuisances ici invoquées, à savoir l'existence de moustiques dans la Réserve des Grangettes, ne peut pas être mise en évidence clairement, on ne peut pas retenir un réel intérêt du recourant à cet égard à la modification des décisions querellées.
Il craint également que les grenouilles ne viennent à pulluler dans le secteur. Selon les documents d'enquête, il faut envisager, parmi les batraciens susceptibles de trouver place aux Grangettes, la prolifération de la grenouille rieuse et de la rainette verte, ces deux espèces étant susceptibles de créer des nuisances non négligeables.
On observera tout d'abord que les aménagements projetés ne sont guère favorables au développement de la grenouille rieuse, mais le sont en revanche pour la rainette verte. Cependant, il s'agit là d'un chanteur bruyant pendant une période relativement courte (environ quatre semaines par an); compte tenu de cet élément, de la distance de l'ordre de 400 mètres entre l'aménagement projeté et l'immeuble du recourant et de l'environnement existant (soit l'autoroute d'une part, la présence aujourd'hui déjà de batraciens), le tribunal - se fondant ici sur l'avis de ses assesseurs spécialisés dans les domaines de la biologie et du bruit - retient que le bruit dû aux nouveaux aménagements, d'un niveau largement inférieur aux normes, ne se distinguera pas du bruit ambiant résultant déjà de la situation existante. Dans une telle situation - à savoir celle de nuisances nouvelles ne se distinguant pas clairement de celles prévalant déjà (ATF 113 Ib 228, 112 Ib 158 précités) -, la qualité pour recourir du voisin doit être niée.
bb) Claude Chessex, pour étayer la recevabilité de son recours, souligne que l'ensemble des propriétaires de biens-fonds sis dans ce secteur sont soumis à certaines règles très strictes; il ne comprend dès lors pas pourquoi il ne peut pas exiger, dans le cadre d'un recours, que les ligues constructrices les respectent elles aussi, ce d'autant que l'une de ces règles figure dans la Constitution (art. 24 sexies al. 5 de la Constitution fédérale). La position du recourant paraît ici se référer à la jurisprudence antérieure de la Commission cantonale de recours en matière de constructions, pour laquelle la seule qualité de propriétaire sur le territoire communal suffisait à conférer la qualité pour agir; cette solution reposait en effet sur l'idée qu'un propriétaire, soumis à une réglementation donnée, devait pouvoir en obtenir la vérification devant l'autorité de recours par d'autres propriétaires. Cependant le Tribunal administratif a abandonné ce régime, avant même l'entrée en vigueur, le 1er mai 1996, de l'art. 37 LJPA dans sa nouvelle teneur (RDAF 1992, 207). On ajoutera encore que l'art. 24 sexies al. 5 invoqué par le recourant ne change rien à cette conclusion, dans la mesure où cette disposition ne confère aucun droit constitutionnel à Claude Chessex.
Ce dernier invoque enfin une servitude grevant la parcelle 923, laquelle était anciennement sa propriété, aliénée en 1974 à l'Etat de Vaud; selon celle-ci, l'Etat de Vaud, par servitude personnelle en faveur de la Confédération suisse s'interdit d'entreprendre toute construction nouvelle, de même que de procéder à tout travail de nature à modifier la configuration du sol. On constate ici que le recourant souhaiterait que la juridiction administrative intervienne aux fins de faire respecter un droit de nature privée, dont l'intéressé n'est plus le titulaire; cette circonstance ne saurait bien évidemment lui donner la qualité pour agir dans le cadre d'un recours au Tribunal administratif, puisqu'elle concerne des tiers et relève de surcroît du juge civil.
cc) Le recours de Claude Chessex est dès lors irrecevable.
II. Le recours de l'Association pour la cohabitation dans les Grangettes
2. L'association citée en titre a été fondée en 1994, ses statuts ayant fait l'objet d'une approbation du 14 septembre de cette année-là.
Selon l'art. 2, cette association a été fondée suite à l'ouverture de la procédure de légalisation du plan d'affectation cantonal 291 (PAC 291); elle a pour but de préserver les acquis pour tout ce qui concerne l'utilisation du domaine public dans la zone humide des Grangettes, ceci dans un esprit de cohabitation entre l'homme et la nature (al. 2). L'association approuve encore le principe de la protection de cette zone humide (al. 4).
Par ailleurs, suivant l'art. 3 des statuts, l'association, pour atteindre ce but, étudiera et interviendra dans la procédure de légalisation du PAC 291 ou toutes procédures d'enquêtes publiques concernant des projets de travaux, si des dispositions ou des projets visent à restreindre l'usage du domaine public ou causent une inégalité de traitement entre citoyens (lit. a); elle utilisera également tout moyen légal pour faire valoir les droits des usagers du domaine public (lit. d).
a) On pourrait tout d'abord se demander si l'association recourante poursuit un but idéal, dans la mesure où elle paraît avoir été créée pour faire pièce au projet de PAC 291 et, par ailleurs, pour défendre les intérêts de ses membres, en tant qu'usagers du domaine public, au sens large. Toutefois cette question peut demeurer indécise, dans la mesure où la jurisprudence antérieure, conférant aux associations à but idéal la qualité pour recourir au Tribunal administratif, a été abandonnée, la qualité pour recourir de tels organismes privés ne pouvant désormais être reconnue que par une disposition légale expresse (arrêt AC 95/073 du 28 juin 1996, destiné à la publication). Au demeurant, même dans le cadre de la jurisprudence précitée, l'association recourante devrait se voir dénier la qualité pour agir, dans la mesure où elle a été fondée depuis moins de cinq ans (RDAF 1994, 137).
b) Par ailleurs, la qualité pour recourir d'une association qui a pour vocation la défense des intérêts de ses membres est admise lorsque celle-ci est constituée en personne morale, que ses statuts lui confèrent la tâche de défendre les intérêts des membres et enfin que la majorité ou tout au moins une part importante de ceux-ci seraient directement touchés par la décision attaquée et auraient dès lors vocation eux-mêmes à recourir (dans ce sens ATF 119 Ia 197, spéc. p. 201, concernant toutefois un recours dirigé, non pas contre une décision individuelle et concrète, mais contre un décret).
Dans le cas d'espèce, les deux premières conditions sont remplies, mais la question se pose s'agissant de la troisième. Autrement dit, il convient de vérifier que la majorité des membres de l'association ou tout au moins une part importante de ceux-ci peuvent faire valoir un intérêt digne de protection (art. 37 nLJPA; 103 lit. a OJF) à la modification de la décision attaquée; la réponse doit cependant être négative.
En effet, selon l'art. 2 al. 3 des statuts de l'association recourante, par utilisation du domaine public, il faut entendre la navigation, la baignade, l'accès aux rives du lac et des cours d'eau, la pêche, la promenade à pied, à vélo et à cheval. Or, on vient de voir qu'un propriétaire, détenant des bâtiments à une distance respectable du projet, ne peut se prévaloir d'un intérêt suffisamment important pour mériter une protection juridictionnelle; il en va à plus forte raison ainsi des usagers du domaine public membres de l'association, qu'il s'agisse de navigateurs, de baigneurs, de pêcheurs ou encore de pique-niqueurs et autres promeneurs, cela quand bien même ces derniers pourraient être incommodés par des moustiques ou des grenouilles rieuses. De tels inconvénients, à supposer d'ailleurs qu'on puisse les qualifier de tels, sont chose normale en pleine nature et apparaissent supportables pour celui qui s'y rend dans le cadre de ses loisirs; on ne saurait donc retenir ici l'existence d'un intérêt digne de protection à leur suppression.
c) Il résulte de ce qui précède que le recours de l'association précitée est également irrecevable.
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3. Les deux pourvois doivent dès lors être déclarés irrecevables, aux frais des recourants. Ils verseront également des dépens aux constructrices, solidairement entre elles (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Les recours sont irrecevables.
II. Un émolument arrêté à 800 (huit cents) francs est mis à la charge de Claude Chessex.
III. Un émolument arrêté à 800 (huit cents) francs est mis à la charge de l'Association pour la cohabitation dans les Grangettes.
IV. Claude Chessex doit aux constructrices, solidairement entre elles, un montant de 750 (sept cent cinquante) francs à titre de dépens.
V. L'Association pour la cohabitation dans les Grangettes doit aux constructrices, solidairement entre elles, un montant de 750 (sept cent cinquante) francs à titre de dépens.
fo/Lausanne, le 13 janvier 1997
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)