CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 23 mars 1999
sur le recours interjeté par Gérald et Liliane KLAY, domiciliés à Lausanne et Crissier, représentés par Me Nicolas Perret, avocat à Lonay,
contre
la décision de la Municipalité de Lonay du 24 avril 1996 (refus d'autoriser les artistes d'un night-club à loger au no 28 A de la route de Denges).
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Composition de la section: M. Alain Zumsteg, président; M. Rolf Ernst et Mme Dominique Anne Thalmann, assesseurs. Greffière: Mme Dominique-Anne Kirchhofer.
Vu les faits suivants:
A. Gérald et Liliane Klay sont propriétaires à Lonay de la parcelle no 331, sise à la route de Denges, en zone industrielle et artisanale. En février 1991 ils ont sollicité l'autorisation d'y construire des bâtiments "multiprofessionnels" à affectation non définie; le projet prévoyait quatre halles (A, B, C, D), d'une surface totale de 5'132 m2, disposées autour d'une cour en forme de croix, ainsi qu'un bâtiment (E) de 215 m2, plus à l'écart, comprenant six logements aux étages supérieurs. Avisée par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (DTPAT) que la réalisation de ces logements était contraire à l'art. 50 du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions (RPE) - à teneur duquel l'habitation est limitée dans cette zone à des bâtiments de modeste importance nécessités par des obligations de gardiennage ou toute autre raison jugée valable et comprenant au maximum deux logements -, la Municipalité de Lonay a répondu qu'elle avait préféré le regroupement des six logements dans le bâtiment E à leur dissémination dans chaque bâtiment (v. communication du Secrétariat général du DTPAT du 29 août 1991 et lettre du 18 octobre 1991).
Le 26 novembre 1991 la Municipalité de Lonay (ci-après la municipalité) a autorisé la construction des bâtiments prévus, en dérogation à l'art. 50 RPE (v. permis de construire no 03/91). Par la suite M. et Mme Klay ont été autorisé à aménager un café-restaurant comprenant 92 places au rez-de-chaussée du bâtiment E (v. permis de construire du 28 octobre 1992), puis en janvier 1996 un cabaret night-club au rez-de-chaussée du bâtiment B (v. permis de construire du 11 janvier 1996).
B. En avril 1996 la municipalité, qui avait à traiter de demandes d'autorisation de séjour pour des danseuses, a informé les gérants du night-club "Lady Night" (ci-après le night-club) que ces artistes ne pouvaient pas être logées dans les appartements du bâtiment E, sis à la route de Denges no 28 A. Elle motivait ce refus par le fait que ces logements, situés en zone industrielle, étaient réservés au gardiennage, conformément à l'art. 50 RPE (v. lettre du 4 avril 1996). Expliquant qu'ils n'avaient pu louer à ce jour que trois des six appartements et que les artistes du night-club rencontraient des difficultés à rejoindre d'autres logements à la sortie de leur travail (en raison de l'heure tardive et de l'absence de moyens de transport), les propriétaires ont implicitement invité la municipalité à revenir sur sa position (v. lettre du 16 avril 1996).
Par décision du 24 avril 1996 la municipalité a maintenu qu'elle n'entendait pas déroger à l'art. 50 RPE et que les artistes ne pouvaient pas être logées à la route de Denges no 28 A.
C. Recourant au Tribunal administratif, M. et Mme Klay concluent, avec suite de dépens, à l'annulation de cette décision et à ce qu'ils soient autorisés à louer les appartements sis à la route de Denges no 28 A aux artistes et au personnel travaillant pour le cabaret night-club. A l'appui de leurs conclusions, ils allèguent que la décision attaquée viole les principes de la liberté du commerce et de l'industrie, de la confiance, de la prohibition de l'inégalité de traitement et de la prohibition de l'arbitraire. Selon eux, il n'existe pas de motifs d'intérêt public justifiant l'interdiction de louer les logements litigieux à d'autres personnes que des gardiens ou le refus d'une dérogation. Ils soutiennent en outre que trois membres de la municipalité les ont encouragés à loger les artistes du night-club dans le bâtiment E, et que d'autres logements loués dans la zone industrielle ne seraient pas réservés aux seules personnes exerçant une activité de gardiennage.
Dans sa réponse la municipalité conclut au rejet du recours, avec suite de dépens. Elle explique qu'elle n'est pas en mesure, faute de base légale, d'accorder aux recourants la dérogation à l'art. 50 RPE qu'ils sollicitent. Jugeant évidents les risques de détournement de l'affectation de ce type de logements à proximité d'une boîte de nuit, elle considère qu'il n'y a aucune autre raison valable au sens de l'art. 50 RPE pour admettre la demande des recourants. L'autorité intimée soutient enfin que la délégation municipale n'a donné aucune assurance en ce sens aux propriétaires et exploitants.
Persistant dans leurs conclusions, les recourants ont répliqué que les logements litigieux ne seraient pas détournés de leur affectation en tant qu'ils seraient loués à de véritables artistes. Cette location permettrait en outre d'éviter des troubles pour le voisinage.
La municipalité a formulé d'ultimes observations, rappelant que le logement d'artistes de cabaret ne constituerait pas du gardiennage au sens de l'art. 50 RPE. Au surplus elle considère que même s'il fallait admettre de façon générale le logement dans le bâtiment litigieux, les artistes du night-club n'en feraient pas uniquement cet usage.
D. Le tribunal a tenu séance sur les lieux du litige le 7 août 1997 en présence des recourants, de leur conseil, Me Nicolas Perret, de M. Jean-Claude Régamey, syndic, de M. Henri Colomb, municipal, et de Me Benoît Bovay, conseil de la municipalité. A cette occasion il a pu constater qu'à part le night-club et le bâtiment E, qui comprend une pizzeria (au rez-de-chaussée) et les logements litigieux aux étages supérieurs, les bâtiments des constructeurs étaient occupés par diverses entreprises (actives dans les domaines de la publicité, du traitement de l'eau ou du développement de photographies), mais aussi par des bureaux, une étude d'avocat, un fitness, une garderie, une messagerie, un marchand de cycles, une entreprise de massage, un garagiste, deux ateliers de mécanique, ou encore une imprimerie. L'autorité intimée a fait valoir que l'affectation des logements du bâtiment E à d'autres fins que du gardiennage, entraînait un changement d'affectation. Craignant que les logements litigieux ne deviennent un lieu de prostitution s'ils venaient à être loués à des artistes de cabaret, elle a maintenu qu'elle n'entendait pas déroger au RPE. Les constructeurs ont pour leur part expliqué que les artistes du night-club bénéficiaient d'un salaire plus qu'honorable et n'avaient dès lors pas besoin de se prostituer.
Le tribunal a délibéré à huis clos et arrêté séance tenante le dispositif de son jugement, lequel a été communiqué aux parties le 8 août 1997.
Considérant en droit:
1. A son art. 49 le RPE, approuvé par le Conseil d'Etat le 29 novembre 1985, prévoit que la zone industrielle et artisanale - dans laquelle se situe le bâtiment litigieux - est réservée à l'industrie légère et à l'artisanat (première phrase). Des bâtiments d'habitation de modeste importance peuvent y être admis, s'ils sont nécessités par des obligations de gardiennage ou toute autre raison jugée valable par la municipalité. Ils formeront un tout architectural avec les constructions principales et auront au maximum deux logements (art. 50 RPE).
Dans le cas particulier, les recourants ont sollicité l'autorisation de construire sur leur parcelle cinq bâtiments "multiprofessionnels" dont le bâtiment E. Les plans d'enquête prévoyaient d'emblée que le rez-de-chaussée de ce dernier serait affecté à l'exploitation d'un restaurant et les étages supérieurs au logement. Rendue attentive par le Service de l'aménagement du territoire au fait que le projet n'était sur ce point pas conforme à la réglementation applicable à la zone et ne devait partant pas être autorisé, la municipalité a néanmoins décidé de délivrer le permis de construire sans l'assortir d'aucune réserve. Par la suite seul le rez-de-chaussée du bâtiment E a fait l'objet d'une nouvelle enquête (pour l'aménagement d'un café-restaurant), et les étages supérieurs ont effectivement été loués pour logement à des tiers, dont aucun n'exerçait des fonctions de gardiennage pour les entreprises installées dans les bâtiments A, B, C ou D. Force est de constater dans ces circonstances que l'habitation a bien été autorisée aux étages supérieurs du bâtiment E et cela sans réserve, en dérogation à l'art. 50 RPE comme l'indiquait le permis de construire.
2. Se pose dès lors la question de savoir si la location des étages supérieurs du bâtiment E aux artistes du night-club constitue un changement d'affectation, ce qui, le cas échéant, aurait dû faire l'objet d'une autorisation municipale conformément à l'art. 68 lit. b RATC.
La notion de changement d'affectation a toujours été interprétée de façon extensive: cette qualification a par exemple été appliquée à la conversion d'un local d'habitation en institut de beauté, même sans travaux, ou encore à l'affectation d'une villa à l'usage de bureaux (v. arrêt AC 97/018 du 9 juillet 1997 et les références citées). En l'espèce la municipalité a autorisé l'affectation des appartements situés aux étages supérieurs du bâtiment E à l'habitation. Le fait que certains d'entre eux soient occupés par des artistes du cabaret voisin, plutôt que par des employés de la pizzeria se trouvant au rez-de-chaussée, comme ils l'ont déjà été, ne constitue pas un changement d'affectation soumis à autorisation. Tel pourrait sans doute être le cas si ces appartements devaient en réalité ne pas servir de logement, mais se transformer en maison de passe, comme semble le craindre la municipalité. Une telle utilisation ne saurait toutefois se présumer d'emblée.
3. Il s'ensuit qu'en refusant aux recourants de loger les artistes de leur établissement à la route de Denges 28 A, alors même qu'elle avait autorisé l'habitation à cet endroit et que la location des appartements à ces personnes n'entraînait pas de changement d'affectation, la municipalité a partiellement révoqué son permis de construire du 26 novembre 1991.
Il découle du caractère impératif du droit public qu'un acte administratif, qui ne concorde pas avec le droit dispositif, puisse être modifié. Cependant, la sécurité du droit - ou des relations juridiques - peut imposer qu'un acte, qui a constaté ou créé une situation juridique, ne puisse pas être remis en cause. En l'absence de règles sur la révocation prévues dans la loi, l'autorité doit mettre en balance d'une part l'intérêt à une application correcte du droit objectif, et d'autre part les exigences de la sécurité du droit. Celles-ci l'emportent en principe lorsque la décision en cause a créé un droit subjectif au profit de l'administré, lorsque celui-ci a déjà fait usage d'une autorisation obtenue, ou encore lorsque la décision est le fruit d'une procédure au cours de laquelle les divers intérêts en présence ont fait l'objet d'un examen approfondi. Cette règle n'est cependant pas absolue et la révocation peut intervenir même dans une des trois hypothèses précitées lorsqu'elle est commandée par un intérêt public particulièrement important. Dans certains cas une indemnité est due. Au contraire, les exigences de la sécurité du droit peuvent être prioritaires même lorsqu'aucune de ces trois hypothèses n'est réalisée (ATF 121 II 273 consid. 1a/aa, 119 Ia 305 consid. 4c, 115 Ib 152 consid. 3a, 109 Ib 246 consid. 4b).
En l'espèce, on relèvera d'abord que le permis de construire délivré aux recourants le 26 novembre 1991 les autorisant à construire quatre halles d'affectation non définie et un bâtiment comprenant six logements aux étages supérieurs, est l'aboutissement d'une procédure au cours de laquelle la municipalité a examiné de manière approfondie l'ensemble des intérêts en présence. On en veut pour preuve que la municipalité, bien qu'avisée par le DTPAT de l'irrégularité du projet par rapport à l'art. 50 RPE, l'a néanmoins autorisé. Ces circonstances empêchaient déjà l'autorité intimée de révoquer sa décision. Cette révocation était d'autant moins justifiée que l'autorisation municipale avait créé un droit subjectif au profit des recourants et qu'ils en avaient de plus fait usage en réalisant la construction des quatre halles et du bâtiment E. Enfin on ne voit pas quel intérêt public particulièrement important justifierait une révocation du permis de construire. Dans ces conditions, la municipalité a violé les principes relatifs à la révocation des décisions administratives en interdisant le logement des artistes du night-club à la route de Denges no 28 A.
4. L'instruction du recours et l'arrêt donnent lieu à la perception d'un émolument et au recouvrement des frais qu'ils ont occasionnés (art. 38 LJPA); ceux-ci sont en principe supportés par la ou les parties qui succombent (art. 55 al. 1 LJPA). Jusqu'à l'entrée en vigueur, le 1er mai 1996, de la loi du 26 février 1996 modifiant la LJPA, le Tribunal administratif avait toutefois pour pratique de ne pas mettre d'émolument de justice à la charge des communes dont la municipalité, déboutée, avait agi dans le cadre des tâches de droit public qui lui étaient dévolues, sans que les intérêts pécuniaires de la commune soient en cause. Le Grand Conseil a toutefois modifié l'art. 55 LJPA en spécifiant que le tribunal pouvait mettre un émolument à la charge des communes et leur allouer des dépens (nouvel alinéa 2). Cette précision avait d'une part pour but de mettre fin à une autre pratique du tribunal consistant à refuser l'allocation de dépens aux communes dotées d'une administration suffisamment importante pour procéder sans avoir besoin de recourir à un avocat, mais aussi d'assurer la vérité des coûts en supprimant le traitement particulier dont bénéficiaient les communes en matière de frais de procédure (v. BGC, février 1996, p. 4491, 4534 et 4549).
Vu l'issue du recours, il convient de mettre un émolument de justice à la charge de la Commune de Lonay, ainsi que des dépens à verser aux recourants, qui obtiennent gain de cause avec le concours d'un avocat.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Municipalité de Lonay du 24 avril 1996 interdisant à Gérald et Liliane Klay de loger des artistes du night-club "Lady Night" dans les appartements du bâtiment no 28 A de la route de Denges, est annulée.
III. Un émolument de justice de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de la Commune de Lonay.
IV. La Commune de Lonay versera à Gérald et Liliane Klay la somme de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
vz/Lausanne, le 23 mars 1999
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint