CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 11 juillet 1996
sur le recours formé par Denis LAMBELET, route de Cugy 1, 1064 Morrens
contre
la décision rendue par le chef du Département des finances le 20 mars 1996, levant l'opposition de l'intéressé et autorisant le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après : DTPAT) à exproprier les terrains et les droits nécessaires pour la réalisation de la route d'évitement de Cheseaux (RC 401b-319c-446d et 448c) sur les communes de Lausanne, Cheseaux et Morrens.
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Composition de la section: M. E. Poltier, président; M. Ph. Gasser et Mme D. Thalmann, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Le projet de contournement de Cheseaux, tel qu'il résulte de deux enquêtes publiques successives, qui se sont déroulées en 1991, puis en 1992, a fait l'objet tout d'abord de divers recours auprès du chef du Département de la justice, de la police et des affaires militaires, qui les a rejetés en date du 18 novembre 1992; le Tribunal administratif a ensuite été saisi de trois recours, dont un émanant de Denis Lambelet; ce dernier, débouté par arrêt du Tribunal administratif du 7 septembre 1994, a encore recouru au Tribunal fédéral, à nouveau sans succès, puisque ce dernier a écarté son pourvoi par un jugement du 29 novembre 1994.
A l'issue de ces différentes procédures, force est de constater que les plans relatifs à l'évitement de Cheseaux, élaborés en application de la loi sur les routes, sont aujourd'hui entrés en force.
B. Le DTPAT a mis à l'enquête publique, du 30 septembre au 30 octobre 1995, un dossier d'expropriation, en vue de l'acquisition des droits réels nécessaires à la réalisation du projet routier précité. Diverses oppositions ont été enregistrées dans ce cadre, l'une d'entre elles émanant de Denis Lambelet.
Par décision du 20 mars 1996, le chef du Département des finances a tout d'abord constaté que la plupart des oppositions déposées à l'enquête avaient été retirées, à la suite de conventions signées avec les propriétaires concernés ou en raison d'assurances qui leur ont été données. Enfin, l'opposition de Denis Lambelet renouvelle les critiques de celui-ci au projet d'évitement de Cheseaux, auquel il préfère la création d'un axe de circulation automobile périphérique autour de l'agglomération lausannoise (projet qui fait l'objet d'une initiative dite PERIPHEL); ce faisant, Denis Lambelet conteste tout intérêt public au projet. A cet égard, la décision attaquée, même si son dispositif aboutit à un rejet de l'opposition, indique que Denis Lambelet n'a pas qualité pour agir dans le cadre de la procédure d'expropriation.
Quoi qu'il en soit, Denis Lambelet a recouru contre cette décision, notifiée le 9 avril 1996, par déclaration de recours du 20 avril suivant, confirmée par un mémoire du 30 avril. Dans le cadre de l'instruction, l'Inspectorat du registre foncier, agissant pour le Département des finances, a déposé sa réponse le 10 mai 1996; le Service des routes et des autoroutes, respectivement les municipalités de Cheseaux-sur-Lausanne et de Morrens, ces dernières par l'intermédiaire de l'avocat Alexandre Bonnard, ont produit pour leur part des déterminations le 20 mai et le 11 juin 1996; le premier conclut à l'irrecevabilité du recours, les secondes, avec dépens, à son rejet, pour autant qu'il soit recevable.
Dans divers courriers, notamment des 19 et 28 mai 1996, Denis Lambelet a encore complété ses moyens. Il a encore produit un mémoire complémentaire le 28 juin 1996.
Considérant en droit:
1. La décision attaquée a été notifiée au recourant par pli recommandé du 9 avril 1996, la date à laquelle ce dernier l'a reçue n'étant en revanche pas établie. Le 30 avril 1996, le Conseil d'Etat a publié dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud l'avis relatif à la mise en vigueur immédiate de la loi du 26 février 1996 modifiant celle du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (ci-après : nLJPA); s'agissant de la question de la qualité pour recourir, régie par l'art. 37 LJPA, le critère de l'intérêt digne de protection a remplacé celui, précédemment utilisé, de l'intérêt juridiquement protégé (cela résulte d'une comparaison de l'alinéa 1 de l'art. 37 LJPA dans son ancienne, respectivement dans sa nouvelle teneur). En l'espèce, se pose la question du droit applicable à la présente procédure, s'agissant de la question de la qualité pour agir; néanmoins, dans la mesure où le recours apparaît en l'occurrence de toute façon irrecevable en application du critère plus large de l'intérêt digne de protection, on peut laisser ce point indécis.
2. a) Le critère retenu désormais par le législateur cantonal, à savoir celui de l'intérêt digne de protection, coïncide avec celui choisi à l'art. 103 OJF pour la recevabilité du recours de droit administratif; dans ces conditions, il convient de se référer pour l'interpréter et en cerner la portée aux solutions dégagées notamment par le Tribunal fédéral.
Selon la jurisprudence, le recourant doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés, et l'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait - doit se trouver, avec l'objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération; il faut donc que l'admission du recours procure au recourant un avantage, de nature économique, matérielle ou idéale. Le recours d'un particulier formé dans l'intérêt de la loi ou d'un tiers est en revanche irrecevable (cf. ATF 120 Ib 48 consid. 2a, 59 consid. 1c, 120 V 39 consid. 2b, 119 Ib 179 consid. 1c, 118 Ib 614 consid. Ib et les arrêts cités; v. également ATF 121 Ib 39 consid. 1c aa). De même, la violation d'un intérêt général dont, par idéalisme, le recourant se préoccuperait plus que d'autres est insuffisant à créer la qualité pour agir (dans ce sens, Pierre Moor, Droit administratif II 413).
b) Dans le cas présent, Denis Lambelet indique expressément, notamment dans sa lettre du 19 mai 1996 que la motivation de son recours repose sur la défense de l'intérêt public et non celle du recourant. Dans son mémoire du 28 juin 1996, il se pose à nouveau en défenseur de l'intérêt général; c'est dans cette optique qu'il invoque des faits nouveaux. Si l'on devait s'en tenir à cette affirmation, l'on devrait d'emblée constater que le recourant, en intervenant dans l'intérêt de la loi ou dans un but d'intérêt public, n'a pas vocation à recourir, ce en application du critère de l'intérêt digne de protection.
Dans son arrêt du 7 septembre 1994, le Tribunal administratif, dans le cadre de la procédure relative au projet routier, avait cependant tenu pour décisif l'existence, par l'approbation de celui-ci, d'une atteinte concrète à la situation de fait du recourant, notamment en raison du bruit accru qui pourrait résulter pour lui de la réalisation de l'évitement de Cheseaux. Apparemment, Denis Lambelet paraît n'attacher aujourd'hui plus aucune importance à cet aspect, ce qui pourrait donner à penser qu'il ne craint plus, désormais, que la construction de la "bretelle" de Morrens, notamment, soit en mesure d'aggraver notablement sa situation de propriétaire, au plan des nuisances sonores en particulier. Toutefois, ce point n'étant au demeurant pas clair, on admettra pour la suite de l'exposé l'hypothèse - qui n'est plus clairement établie - que le contournement de Cheseaux et spécialement la "bretelle" de Morrens constituent une atteinte à la situation de Denis Lambelet.
c) En matière de projets routiers, les art. 11 et 13 de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes prévoient la mise à l'enquête des projets de construction de routes, comportant le tracé, les ouvrages nécessaires, ainsi que les points d'accès et de croisement; pour le surplus l'art. 14 de la même loi précise que les terrains nécessaires à l'ouvrage peuvent être acquis de gré à gré, par remaniement parcellaire ou par expropriation, l'alinéa 2 de cette disposition indiquant encore que, dans ce dernier cas, l'expropriation fait l'objet d'une procédure distincte, à laquelle la loi sur l'expropriation est applicable. On précisera encore que les projets routiers constituent des plans d'affectation spéciaux, auxquels les dispositions de procédure de la LATC, respectivement les règles matérielles de la LAT sont applicables; de même, ils sont soumis à la législation sur la protection de l'environnement au sens large. Il en résulte que la procédure d'approbation des plans (par le biais de l'enquête publique, notamment) doit conduire à une pesée complète des intérêts en présence, notamment du ou plutôt des intérêts publics touchés (v. à cet égard arrêt AC 94/054 du 7 septembre1994, également relatif au contournement de Cheseaux, lequel procède à une revue complète des intérêts en présence).
La loi du 25 novembre 1974 sur l'expropriation (ci-après : LE) prévoit une procédure en deux temps; dans une première phase, qui relève de la compétence du Département des finances, il s'agit de vérifier que le projet pour lequel l'expropriation est demandée répond à un intérêt public et de définir l'emprise nécessaire, celle-ci devant être limitée à ce qu'exige l'exécution du projet (art. 4, 5, 22 al. 3 et 23 al. 3 LE, cette dernière règle sous réserve de l'art. 24 LE). A l'issue de cet examen, le Département des finances délivre à l'instant une autorisation d'exproprier, qui détermine les emprises nécessaires. La seconde phase relève du Tribunal d'expropriation et vise à fixer les indemnités allouées aux propriétaires expropriés (art. 29 ss LE).
L'expropriation a ainsi pour objet de conférer à l'autorité publique responsable d'un projet le droit d'acquisition forcée des droits réels, en particulier la propriété, nécessaires à cet effet (art. 7 LE); les titulaires de tels droits, en particulier les propriétaires expropriés, sont dès lors directement concernés par cette procédure et ils ont manifestement qualité pour agir (art. 8 al. 1 LE). La LE mentionne également à plusieurs reprises d'autres personnes, qualifiées d'intéressés (v. art. 14, spéc. ch. 4 et 5, et 17 LE); outre les personnes visées par ces dispositions, les titulaires de charges foncières, les créanciers au bénéfice d'un gage ou d'une saisie et les usufruitiers, mentionnés à l'art. 8 al. 2 LE, doivent, eux aussi, être qualifiés d'intéressés (dans ce sens, André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1994, p. 722 ss; néanmoins, dans le cadre de l'art. 8 LE, ces derniers, même s'ils n'exercent leurs droits que de manière indirecte, pourraient être qualifiés d'expropriés, mais cette question de terminologie apparaît de toute manière sans portée). Ainsi définis, ces "intéressés" ont assurément, eux aussi, qualité pour recourir.
3. En l'occurrence, il est constant que le bien-fonds de Denis Lambelet ne sera l'objet, en tout ou en partie, d'aucune expropriation; il n'est par ailleurs pas non plus un "intéressé" au sens vu ci-dessus, puisqu'il ne prétend pas être au bénéfice d'un droit quelconque, réel ou personnel, sur les propriétés ou autres droits expropriés; il convient dès lors d'examiner si, malgré cela, il bénéficie tout de même de la qualité pour recourir contre la décision du Département des finances.
a) On l'a vu, pour admettre l'existence d'un intérêt digne de protection, la jurisprudence exige notamment que l'intérêt invoqué se trouve, avec l'objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération (sur cette exigence d'un lien avec l'objet du litige, v. notamment ATF 111 Ib 62, ainsi que les références citées). Or, la procédure d'expropriation, qui n'a pour objet que de déterminer si une personne peut être contrainte de céder sa propriété ou tout autre droit sur un immeuble (ou sur un meuble, mais la question ne se pose pas ici; v. art. 1er et 7 LE), n'est pas susceptible de causer une atteinte directe à la situation de fait ou de droit de Denis Lambelet. Ce dernier n'est, en quelque sorte, touché par la présente procédure d'expropriation que de manière indirecte : seul l'aboutissement de celle-ci permettra en effet la réalisation du projet routier qu'il conteste une nouvelle fois. Au regard du critère de l'intérêt digne de protection, une telle atteinte indirecte apparaît comme insuffisante pour fonder la qualité pour recourir (sur l'intérêt médiat, v. ATF 106 V 187 et Moor II 413 et références citées).
b) Denis Lambelet invoque encore les ouvrages de Grisel et de Moor (pour ce dernier, op. cit., III 407). Cependant, il faut replacer les remarques de ces auteurs dans leur contexte, à savoir les procédures régies par le droit fédéral (sur ce point, v. Moor, ibidem, p. 427 ss). Deux types de procédure sont prévues à cet égard. Dans une première catégorie, sont traitées successivement l'approbation technique des plans, puis l'expropriation elle-même; de plus, dans une pratique antérieure, la procédure d'approbation des plans était conçue comme de nature purement interne; le Tribunal fédéral a jugé que, dès lors que l'approbation des plans devait être considérée comme une décision au sens technique du terme (selon art. 5 PA), la procédure d'expropriation devait, en lieu et place de la procédure d'approbation des plans, permettre aux tiers, susceptibles de subir des atteintes du fait du projet, de faire valoir leurs moyens (ATF 108 Ib 245; 115 Ib 424). En revanche, cette solution ne s'impose pas si la procédure d'approbation des plans débouche sur des décisions, non plus à caractère purement interne, susceptibles de faire l'objet de recours déposés par des tiers touchés par les travaux projetés.
Dans le second type de régime, il est prévu une procédure combinée, qui conduit à la fois à l'approbation technique des plans et à la déclaration d'intérêt public nécessaire pour exproprier; dans cette hypothèse, il va de soi que les tiers subissant une atteinte du fait des travaux ont également qualité pour recourir conformément à l'art. 103 OJF.
Il résulte de ce bref rappel que la jurisprudence du Tribunal fédéral se borne à exiger que les tiers, aux intérêts desquels un projet est de nature à porter atteinte, doivent pouvoir recourir une fois au moins contre le projet, en principe contre la décision d'approbation des plans et, à défaut, dans la procédure d'expropriation. En revanche, le Tribunal fédéral ne préconise nullement que les tiers non expropriés puissent faire valoir leurs moyens par deux fois successivement, à savoir, lorsque cela est prévu, dans la procédure d'approbation des plans, puis dans celle relative à l'expropriation; on ne voit pas que cette exigence, qui ne découle nullement ni du droit fédéral, ni de la jurisprudence du Tribunal fédéral, puisse résulter par ailleurs du droit vaudois.
En conclusion, on retiendra ici que Denis Lambelet, en sa qualité de tiers susceptible d'être touché par le projet, s'est vu reconnaître vocation à recourir dans le cadre de la procédure relative au projet routier; celle-ci a abouti à une pesée complète des intérêts touchés par le projet et a permis de cerner l'intérêt public de celui-ci (v. AC 94/053, qui ne s'est pas étendu sur la question, compte tenu de la motivation du recours mais aussi et surtout AC 94/054 précité). Dès lors, les développements consacrés à cette question par André Grisel et Pierre Moor, relatifs au droit fédéral, ne sauraient être applicables en procédure vaudoise et, partant, infirmer la conclusion d'irrecevabilité du recours retenue ci-dessus (v. lettre précédente).
4. Le conseil des municipalités concernées fait encore valoir que la procédure d'expropriation déboucherait sur une décision d'exécution de celle relative à l'approbation du projet routier; dans cette mesure, les moyens relatifs à l'intérêt public du projet, déjà tranché dans la phase d'approbation des plans, aujourd'hui exécutoire, ne seraient désormais plus recevables.
Compte tenu des considérations qui précèdent, cette dernière question peut demeurer ouverte; en effet, dans l'hypothèse d'un recours formé par un exproprié, lequel serait assurément recevable, il ne paraît pas évident que ce dernier soit privé, malgré le texte de la LE, de la faculté de remettre en cause l'intérêt public du projet pour lequel l'expropriation est nécessaire. En revanche, les tiers, dont l'intervention n'est pas recevable dans la LE, ce qui est le cas de Denis Lambelet, ne sauraient se voir reconnaître cette possibilité.
Pour le surplus, vu l'irrecevabilité du recours, le tribunal s'abstiendra de procéder à l'examen des moyens de fond soulevés par les différentes parties.
5. Le recourant débouté supportera un émolument de justice, limité à 1'000 francs. Par ailleurs, il versera aux communes de Cheseaux-sur-Lausanne et de Morrens, solidairement entre elles, un montant de 800 francs, à titre de dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de Denis Lambelet.
III. Denis Lambelet doit en outre aux communes de Cheseaux-sur-Lausanne et de Morrens, solidairement entre elles, un montant de 800 (huit cents) francs à titre de dépens.
fo/Lausanne, le 11 juillet 1996
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.