CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 28 mai 1996
sur les recours interjetés par Julius et Barbara NATTERER, représentés par Me Jacques Ballenegger, avocat à Lausanne,
et Lucien JEANMONOD, représenté par la Société rurale d'assurance de protection juridique FRV à Lausanne
contre
la décision de la Municipalité d'Etoy, représentée par Me Alexandre Bonnard, avocat à Lausanne, levant leur opposition à un projet de construction d'un immeuble de 17 logements sur la parcelle 1160, propriété de la Banque cantonale vaudoise, promise-vendue à Michel Henriod et Eric Söderström.
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Composition de la section: M. Jean-Claude de Haller, président; M. Rolf Ernst et M. Alain Matthey, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. La Municipalité de la Commune d'Etoy a soumis à l'enquête publique, du 5 décembre 1995 au 3 janvier 1996 un projet de construction d'un habitat groupé composé de seize habitations contiguës réparties en quatre groupes et d'une habitation individuelle sur l'immeuble immatriculé au registre foncier sous no 1160. Il s'agit d'une grande parcelle d'une surface de 5'516 m2, de forme allongée et qui borde la limite sud de la localité d'Etoy. Selon le plan de zone communal et le règlement sur le plan des zones et la police des constructions, du 24 juin 1982 (approuvé par le Conseil d'Etat le 29 novembre 1985), la parcelle, qui appartient à la Banque cantonale vaudoise mais a été promise-vendue à Michel Henriod et Eric Söderström, auteurs du projet litigieux, est sise entièrement en zone de villas. Elle est actuellement libre de toute construction - à l'exception d'un hangar agricole qui occupe une petite surface à l'extrémité ouest - et en nature de verger. Immédiatement au sud, commence la zone agricole et viticole.
B. Le projet mis à l'enquête prévoit la construction de quatre groupes d'habitations composés de trois à cinq logements, répartis tout au long des quelques 160 mètres de la parcelle. Il comprend un grand parking souterrain (cinquante-quatre places) dont l'accès est réalisé à l'extrémité est du terrain et débouche sur la route de la Gare. A cela s'ajoutent six places de parc visiteurs en surface, à peu près au même endroit, c'est à dire à l'extrémité nord-est de la parcelle.
C. Durant le délai d'enquête, le projet a fait l'objet de deux oppositions de la part de Lucien Jeanmonod (le 19 décembre 1995) et des époux Julius et Barbara Natterer (le 20 décembre 1995). Ces oppositions ont été levées par décision du 22 janvier 1996, la municipalité délivrant ce même jour le permis de construire qui se réfère expressément aux autorisations spéciales délivrées par les autorités cantonales compétentes, selon le rapport de synthèse de la CAMAC, du 14 décembre 1995. C'est contre la levée de leurs oppositions que sont dirigés les présents pourvois, dont l'instruction et le jugement ont été joints.
Les constructeurs (BCV et MM. Henriod et Söderström) ainsi que la municipalité intimée se sont déterminés respectivement les 8 et 11 mars 1996, concluant tous deux au rejet des recours.
Le Tribunal administratif a procédé à la visite des lieux le 15 mai 1996 en présence des parties et de leurs conseils qui ont confirmé les conclusions prises en procédure écrite. Leur argumentation sera reprise ci-après pour autant que de besoin.
Considérant en droit:
1. La qualité pour recourir des opposants Natterer et Jeanmonod est contestée par la municipalité intimée, qui se réfère à la jurisprudence du Tribunal administratif selon laquelle un propriétaire voisin n'est pas légitimé à invoquer des moyens fondés sur des considérations d'esthétique et d'intégration au sens de l'art. 86 LATC (RDAF 1995 p. 371). On peut toutefois se demander si cette jurisprudence sera maintenue avec l'entrée en vigueur, le 1er mai 1996, de la novelle du 20 février 1996 modifiant la LJPA, et notamment l'art. 37 définissant la qualité pour recourir, qui suppose désormais un intérêt digne de protection et non plus un intérêt juridiquement protégé. Dans la mesure où, en procédure, on applique le nouveau droit même si les faits sont antérieurs à son adoption (voir par exemple JAAC 1993 no 29), le tribunal doit trancher la question de la qualité pour recourir en application de la nouvelle norme. Il laissera toutefois la question ouverte, parce que sa solution n'est pas nécessaire en l'espèce, d'une part parce que l'argumentation fondée sur l'esthétique se confond très largement avec les griefs formulés à l'encontre des dimensions prétendument excessives du projet, et d'autre part parce que les opposants font valoir de toute manière un moyen qui est en tout cas recevable, soit la distance à la limite du parking souterrain.
Le tribunal entrera donc en matière sur le fond.
2. D'une manière générale, et indépendamment de quelques points précis du projet dont ils contestent la réglementarité, les recourants considèrent que le projet mis à l'enquête est largement surdimensionné, quand bien même il n'excède pas les normes réglementaires quant au volume ou au COS, et qu'il revient à constituer, en lisière sud de la localité d'Etoy, une véritable "barrière" de constructions portant gravement atteinte au site et aux bâtiments voisins, dont plusieurs sont dignes de considération dans la mesure où ils ont fait l'objet d'une notation intéressante lors du recensement architectural du canton de Vaud. Dans ces conditions, autoriser le projet contreviendrait aux dispositions de l'art. 8 RPE notamment en raison de l'extrême "monotonie" des groupes de bâtiment prévus.
De leur côté, les intimés relèvent que le projet répond parfaitement aux exigences du règlement quant à l'implantation des bâtiments, l'emprise au sol et le volume des bâtiments, relevant que ces derniers sont même moins élevés que le RPE ne l'autoriserait. Pour eux, pratiquement, l'argumentation des recourants revient à remettre en cause la réglementation du RPE elle-même et ne saurait dès lors être admise.
3. Pratiquement, l'argumentation des recourants revient à dire que, quand bien même il serait réglementaire, un projet pourrait être refusé par l'autorité pour le motif qu'il porterait atteinte au site - en l'espèce la lisière sud de la localité d'Etoy - en raison de l'impact que provoque sur le paysage un dimensionnement excessif et une architecture monotone. Le tribunal ne saurait en l'espèce l'accueillir parce qu'elle relève essentiellement, pour ne pas dire exclusivement, d'un examen en opportunité sortant de sa compétence (art. 36 lit. c LJPA, a contrario).
Un projet de construction peut certes être interdit sur la base de l'art. 86 LATC quand bien même il satisferait à toutes les autres dispositions cantonales et communales en matière de police des constructions. Cependant, une intervention des autorités dans le cadre de la construction d'un immeuble réglementaire qui, par son volume, ne serait pas en harmonie avec les constructions existantes, ne peut s'inscrire que dans la ligne tracée par la loi elle-même et par les règlements communaux. Ce sont en effet ces textes qui définissent en premier lieu l'orientation que doit suivre le développement des localités (ATF 101 Ia 223 consid. 6c). L'application d'une clause d'esthétique ne doit pas aboutir à ce que, de façon générale - par exemple pour tout un quartier ou tout un secteur de constructions - la réglementation sur les zones en vigueur soit vidée de sa substance. Si, par exemple, celle-ci tolère un nombre de niveau déterminé, il n'est pas admissible de n'autoriser systématiquement que les projets prévoyant un étage de moins, au motif que cela serait le seul moyen d'arriver à un bon effet d'ensemble (ATF 114 Ia 346 consid. b). Ainsi, lorsqu'un plan des zones prévoit que des constructions d'un certain volume peuvent être édifiées dans tel secteur du territoire, une interdiction de construire fondée sur l'art. 86 LATC, en raison du contraste formé par le volume du bâtiment projeté avec les constructions existantes, ne peut se justifier que par un intérêt public manifestement prépondérant pour ne pas dire impérieux. Il faut alors que l'utilisation des possibilités de construire réglementaires apparaisse comme étant déraisonnable et irrationnelle (voir AC 94/0288 du 1er novembre 1995). Tel sera par exemple le cas lorsqu'il s'agit de protéger un site, un bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques remarquables qui font défaut à l'immeuble projeté ou que mettrait en péril sa construction (ATF 101 Ia 223, consid. 6c). Par ailleurs le soin de veiller à l'aspect architectural des constructions appartient en première ligne aux autorités locales qui disposent, à cet égard, d'un large pouvoir d'appréciation (ATF 115 Ia 118-119, consid. 3d).
En l'espèce, on ne peut pas parler d'une utilisation déraisonnable et irrationnelle des possibilités de construire. Sans doute les promoteurs ont-ils cherché, dans un souci de rentabilité compréhensible, à utiliser de manière intensive les possibilités de construire que leur offrait la réglementation communale. Mais ils ont aussi veillé à ce que l'impact sur le site de la construction de plusieurs bâtiments alignés soit limité, en arrêtant notamment la hauteur des bâtiments à un niveau inférieur à ce qu'autoriserait le RPE. Il faut également noter qu'ils ont pris soin de prévoir, entre les différents bâtiments, des espaces importants (15 et 25 mètres au centre) qui dégagent dans une mesure notable aussi bien la vue des habitants du village que celle donnant sur celui-ci depuis le sud. On ne peut dès lors nullement parler de violation des art. 86 LATC et 8 RPE.
4. Les objections des recourants quant à l'harmonie architecturale du projet ne sont ainsi pas fondés. Quant aux autres arguments développés de manière connexe, le tribunal ne voit pas en quoi l'art. 60 RPE (qui régit la construction de serres et de tunnels en plastique) pourrait être de quelque utilité que ce soit pour l'appréciation du projet litigieux. Est également dépourvu de pertinence le moyen tiré de l'importance du parking souterrain (cinquante-quatre places) qui serait, aux yeux des recourants, l'une des causes du surdimensionnement du projet. Il est vrai que le nombre des places prévues excède la norme minimale de l'art. 57 RPE (une place par logement ou par tranche de 80 m2 de surface de plancher habitable) mais il s'agit évidemment là d'un minimum que les constructeurs peuvent juger insuffisant en fonction des circonstances locales et du type de clientèle auxquelles sont destinées les habitations projetées. De toute manière, et compte tenu du coût que représente la construction d'une place de parc enterrée, et de la charge financière que représente la construction d'un parking aussi vaste pour l'économie du projet, on ne voit pas comment les promoteurs de celui-ci auraient choisi de le dimensionner en fonction du parking. C'est bien plutôt l'hypothèse inverse qui est vraisemblable.
5. Les recourants s'en prennent également au projet dans la mesure où l'implantation du parking souterrain ne respecte pas la distance aux limites réglementaire de 3 mètres (art. 6 al. 2 RPE). Selon eux, le recours à une dérogation fondée sur l'art. 6 al. 3 RPE relève de l'abus du pouvoir d'appréciation, compte tenu des circonstances.
Il est constant que le mur sud du parking est prévu à un mètre de la limite de propriété. Mais, dans la mesure où il s'agit d'une construction entièrement enterrée, on ne voit pas pourquoi une dérogation serait par principe exclue. En réalité, l'implantation du parking très proche de la limite de propriété ne joue aucun rôle pour apprécier l'impact sur le site du projet litigieux. Elle n'est pas davantage déterminante au regard des inconvénients qu'elle pourrait entraîner pour les recourants, d'une part parce qu'il s'agit d'une construction enterrée et par conséquent non visible pour ceux-ci, et d'autre part parce que la dérogation éloigne encore le parking des propriétés des recourants. Il est vrai que, selon la jurisprudence citée par les recourants et rappelée encore tout récemment par le Tribunal administratif (AC 94/062 du 9 janvier 1996) les dispositions réglementaires permettant l'octroi de dérogation doivent être interprétées restrictivement. Mais en l'espèce, l'autorité communale n'avait aucune raison de refuser de faire usage de la faculté que lui reconnaît le RPE, surtout si l'on considère le fait que la construction d'un parking respectant la distance de 3 mètres à la limite aurait été en l'espèce parfaitement possible mais aurait quelque peu compliqué l'accès à la route de la Gare, à l'est de la parcelle. Dans la mesure où la dérogation octroyée ne comporte aucun inconvénient pour le voisinage (art. 84 al. 2 LATC) et en tout cas pas pour les recourants, dont les propriétés sont situées de l'autre côté, on ne voit pas ce qui aurait justifié un refus de dérogation et en tout cas rien ne permet de parler d'un abus du pouvoir d'appréciation, qui suppose, selon la jurisprudence (ATF 108 Ib 205 consid. 4a) qu'une autorité se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore qu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif telles que l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité.
6. Les recourants font encore valoir que le projet ne respecterait pas les dispositions des art. 9 (toiture) et 10 (lucarne) RPE. Ils considèrent en effet que l'exigence d'avant-toit mesurant au moins 60 cm n'est pas satisfaite par le projet. Mais l'examen des plans d'enquête (documents no 105, 115, 125, 135) démontre que les avant-toits ont bel et bien la dimension voulue, et par conséquent l'inanité de l'objection. Quant au problème de l'éclairage des combles, le tribunal constate que le règlement relativise l'exigence des fenêtres sur les façades pignons, qui ne peut être imposée que pour autant que cela soit possible. Or, et par définition, s'agissant d'habitat groupé, la règle ne pourrait être respectée que pour les logements en extrémité de chaque bâtiment. Pour les autres, force est bien de recourir à un éclairage par le toit et les dispositions prises par les constructeurs sont à cet égard tout à fait conformes aux règles posées par l'art. 10 lit. a RPE. Par exemple, pour le bâtiment B (plans d'enquête document no 119), les surfaces vitrées sont de 3,8 m2 sur une surface totale du pan de toit de 140 m2, et représentent ainsi une proportion inférieure à la norme maximale de 3 % prescrite par le RPE, aucune des fenêtres n'ayant par ailleurs une surface supérieure à 0,5 m2.
Les griefs formulés par les recourants quant à la conformité du projet avec les règles posées aux art. 9 et 10 du RPE sont donc dépourvus de fondement.
7. Les recourants s'en prennent enfin aux aménagements extérieurs, qui ne seraient pas selon eux conformes aux dispositions de l'art. 12 RPE, et invoquent un vice de procédure en cours d'enquête, l'autorité municipale n'ayant pas exigé la pose de gabarits, conformément à la règle de l'art. 72 RPE. Le premier moyen n'est toutefois nullement développé, les recourants n'expliquant pas en quoi les aménagements extérieurs du projet ne s'harmoniseraient pas avec l'ensemble architectural du village. A moins que l'on ne doive considérer que le grief rejoint ici le moyen relatif à l'esthétique du projet, dont le tribunal a déjà démontré le caractère mal fondé, force est de constater que le recours ne satisfait pas sur ce point aux exigences de motivation posées par l'art. 31 LJPA. Même si l'on admet qu'en droit administratif il ne faut pas se montrer trop sévère au sujet de la motivation du recours, encore faut-il que l'autorité de jugement puisse distinguer sur quel point et pourquoi la décision attaquée est critiquée (voir par analogie avec le recours de droit administratif ATF 109 Ib 249). En l'espèce les recourants se bornent à affirmer que les aménagements extérieurs ne sont "en rien" conformes aux exigences de l'art. 12, sans donner aucune indication permettant d'apprécier la substance du grief.
Quant à la prétendue violation de l'art. 72 RPE (pose de gabarits) le Tribunal administratif fait siennes les considérations émises par la municipalité (mémoire du 11 mars 1996, p. 9) selon lesquelles le dossier d'enquête et les autres moyens de preuve fournis par les constructeurs (photomontage, maquette) justifiaient largement que l'on dispense les constructeurs d'une mesure en soi coûteuse comme la pose des gabarits. On peut d'ailleurs ajouter qu'une dérogation se justifiait d'autant plus qu'en l'espèce la hauteur des bâtiments prévus par le projet est largement et manifestement inférieure à ce que permettrait le RPE.
8. Les recourants ont enfin déploré que la municipalité n'ait pas requis les préavis de sa commission d'urbanisme (art. 2 RPE), du Service des bâtiments de l'Etat (Section Monuments historiques et archéologie) et du Voyer d'arrondissement. Ils ont présenté dans ce sens des requêtes en cours d'instruction, auxquelles le tribunal n'a pas jugé utile de donner suite.
Comme le fait remarquer la municipalité, la commission d'urbanisme, dont le rôle est consultatif, a donné son avis sur un premier projet présenté par les constructeurs, les modifications apportées ne justifiant pas une nouvelle intervention.
L'intervention de la Section Monuments historiques et archéologie, aurait été possible sans autre lors de la circulation du projet au sein des différents services du DTPAT, et on ne voit pas pourquoi une autorité judiciaire, chargée de statuer en légalité sur des recours et dont le rôle n'est pas du tout celui d'une autorité de surveillance, devrait d'office faire intervenir dans une procédure des services de l'Etat qui n'ont pas jugé cette intervention nécessaire et qui n'ont pas d'autorisation spéciale à délivrer.
Quant au voyer, il a effectivement eu à se prononcer sur le projet et a formulé des observations (voir rapport de synthèse de la CAMAC) qui ont été expressément rappelées par le permis de construire. On ne voit pas en quoi il eût été utile de le faire encore intervenir dans la procédure de recours.
9. Il résulte de ce qui précède que les recours sont en tous points infondés et qu'ils doivent être rejetés, aux frais de leurs auteurs déboutés, la municipalité intimée et les constructeurs ayant droit à des dépens (art. 55 LJPA). L'émolument doit toutefois être limité pour tenir compte du fait que les deux recours ont fait l'objet d'une instruction jointe et d'un seul arrêt.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Les recours sont rejetés.
II. Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge du recourant Lucien Jeanmonod.
III. Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge des époux Natterer, solidairement.
IV. Lucien Jeanmonod versera à titre de dépens à la Commune d'Etoy et aux constructeurs, une indemnité de 750 (sept cent cinquante) francs à chacun d'eux.
V. Les époux Natterer verseront solidairement à titre de dépens à la Commune d'Etoy et aux constructeurs, une indemnité de 750 (sept cent cinquante) francs à chacun d'eux.
fo/Lausanne, le 28 mai 1996
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.