CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 21 octobre 1996
sur le recours interjeté par Jacques SUARD, domicilié à Nyon, représenté par Me Rémi Bonnard, avocat à Nyon,
contre
la décision de la Municipalité de Nyon du 17 janvier 1996 (création d'un parking provisoire à l'avenue Viollier 8).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Alain Zumsteg, président; M. Alain Matthey et M. Jean-Daniel Rickli, assesseurs. Greffière: Mme Dominique-Anne Kirchhofer-Burri, sbt.
Vu les faits suivants:
A. M. Jacques Suard est propriétaire de la parcelle no 78 du cadastre de la Commune de Nyon, sise en zone de l'ordre contigu. D'une surface de 519 m2, elle est bordée par l'avenue Viollier (au nord), ainsi que par les propriétés de la Commune de Nyon (à l'ouest), de la société Sinavex SA (au sud), de la société immobilière Renova SA et de M. Walter Gessler (à l'est). Séparé de l'avenue Viollier par un mur de soutènement et un terre-plein comprenant un boqueteau dont un grand tilleul, un bâtiment (no ECA 361) occupe la parcelle d'ouest en est, légèrement en oblique. Cet immeuble a été partiellement détruit par le feu et se trouve dans un état de délabrement avancé; il abritait autrefois un dépôt, un atelier, un bureau et des chambres; il comporte une cave de 140 m2, un rez supérieur de 120 m2 et un étage de 40 m2. Au sud du bâtiment, en limite des parcelles de Sinavex SA et de la S.I. Renova SA se trouvent un garage, ainsi qu'une cour à laquelle on accède par un passage sous le bâtiment sis sur la propriété de M. Gessler (parcelle no 669). Dans son angle sud-est, en limite des parcelles de Sinavex SA et de S.I. Renova SA, le bien-fonds supporte encore un deuxième bâtiment (no ECA 363), également insalubre, formé d'un rez de 75 m2 et d'un étage de la même surface, autrefois occupés par un atelier, un bureau et un logement.
B. En août 1989 M. Suard a requis de la Municipalité de Nyon (ci-après: la municipalité) l'autorisation de démolir les deux bâtiments (no ECA 361 et 363), de nettoyer la parcelle et d'y aménager un parking provisoire d'une vingtaine de places en attendant de réaliser à cet emplacement un nouveau bâtiment. A l'appui de sa demande, il faisait valoir le danger que présentait l'état des deux constructions actuelles et le préjudice qu'elles portaient à l'image du quartier, notamment à la maison Richard sise sur la parcelle (voisine) de la Commune de Nyon (ci-après: la commune) et classée monument historique. Sa demande a été rejetée par la municipalité en octobre 1989 au motif que la démolition projetée provoquerait une interruption de l'ordre contigu et qu'elle entraînerait incontestablement un enlaidissement du territoire. Cette décision n'a fait l'objet d'aucun recours.
C. Suite à l'incendie du bâtiment principal (no ECA 361) en avril 1995, M. Suard a demandé à la municipalité de reconsidérer sa décision de 1989, précisant qu'il souhaitait toujours réaliser un parking provisoire en attendant de pouvoir construire un nouvel immeuble, mais qu'il avait ramené son projet initial de 21 à 16 places de parc.
Le 17 mai 1995, la municipalité a informé l'intéressé qu'elle acceptait d'entrer en matière sur sa requête à trois conditions, soit d'abord qu'un mur d'une hauteur minimale de 2 mètres à 2 mètres 50 soit maintenu à la limite de propriétés entre la parcelle de l'intéressé et celle de la commune, ensuite que le mur de soutènement, le terre-plein et le boqueteau soient maintenus, un treillis devant être placé à l'endroit de la différence de niveau afin de prévenir des accidents, enfin que l'accès au parking se fasse exclusivement par le passage existant sous le bâtiment sis sur la parcelle no 669. M. Suard a objecté que le maintien du mur de soutènement empêcherait une démolition des immeubles à l'aide de trax et de camions (le passage sous l'immeuble voisin étant trop étroit pour ces véhicules), ce qui renchérirait le coût des travaux. Il soutenait qu'une démolition du mur de soutènement et un abaissement du terre-plein sur une distance d'environ cinq mètres en aval, assureraient en revanche la sécurité des véhicules de chantier, ainsi que celle des usagers du parking, et permettraient en outre le croisement de véhicules, lequel était exclu dans le passage sous le bâtiment voisin.
Le 5 juillet 1995, la municipalité a avisé l'intéressé qu'elle avait accepté sa requête aux deux premières conditions fixées dans sa lettre du 17 mai 1995 et qu'elle l'autorisait en outre à démolir partiellement le mur de soutènement et à abaisser le terre-plein. Elle l'invitait en conséquence à lui soumettre un dossier complet pour procéder à une mise à l'enquête publique. M. Suard a donc présenté une nouvelle demande de permis de construire pour l'aménagement d'un parking provisoire. Outre la démolition des deux immeubles, le plan annexé à la demande prévoyait la conservation du mur de soutènement et du terre-plein, à l'exception d'une brèche de cinq mètres, située à 1 mètre 70 de la limite nord-est de la parcelle, pour permettre l'accès au parking. Etaient également conservés un mur d'environ cinq mètres de haut au sud de la parcelle et un mur d'une hauteur minimale de deux mètres s'étendant de l'angle sud-ouest jusqu'au terre-plein. Les murs de la cave du bâtiment principal subsistaient, la cave étant quant à elle obturée avec le matériel de la démolition.
L'enquête publique s'est déroulée du 31 octobre au 20 novembre 1995. Le projet n'a suscité aucune opposition. La commission consultative de l'urbanisme n'a fait aucune remarque. Le service des travaux et de la voirie a relevé que le revêtement des places de stationnement devait être étanche et le trottoir abaissé aux frais du propriétaire. Quant à la police municipale, elle a considéré que l'accès au parking et sa sortie ne devaient s'effectuer que dans une direction, afin d'éviter une perturbation du trafic; elle proposait ainsi la pose de signaux idoines et le balisage d'une ligne de sécurité au centre de la chaussée.
Par décision du 17 janvier 1996 la municipalité a refusé le permis de construire sollicité au motif qu'en zone de l'ordre contigu un projet de démolition ne pouvait être dissocié d'un projet de construction. Elle retenait également que la démolition projetée et l'élimination d'une partie importante de la verdure existante entraîneraient une ouverture visuelle indésirable sur des aménagements et des constructions inesthétiques. La municipalité considérait en outre que l'accès prévu au parking provisoire était susceptible de perturber le trafic et de porter atteinte à la sécurité des piétons.
D. Recourant au Tribunal administratif, M. Suard conclut à la réformation de cette décision en ce sens qu'un permis de démolir et de construire lui soit accordé. Il soutient notamment que la décision attaquée viole le principe de la bonne foi, compte tenu de l'accord préalable exprimé par la municipalité dans ses lettres des 17 mai et 5 juillet 1995. Pour lui le projet n'interrompt pas l'ordre contigu, dans la mesure où celui-ci n'existe pas, et est par ailleurs préférable au maintien des immeubles en ruine qui altèrent l'image de la ville et qui constituent un réel danger. Le recourant conteste l'élimination d'une partie importante de la verdure et allègue que le projet préserve au contraire le boqueteau, conformément aux exigences de la municipalité. Il considère enfin que l'accès au parking projeté sera plus sûr que le passage actuel sous l'immeuble de la parcelle no 669. Il rappelle enfin que le projet n'a fait l'objet d'aucune remarque négative ni opposition lors de sa mise à l'enquête publique.
Dans sa réponse, la municipalité conclut au rejet du recours. Elle considère que le projet créerait un vide important et mettrait en évidence le caractère très inesthétique des bâtiments situés à l'arrière de la parcelle du recourant. Contestant aussi bien la violation du principe de la bonne foi que l'absence d'ordre contigu, la municipalité doute en outre du caractère provisoire du parking projeté.
Le tribunal a tenu séance sur les lieux du litige, le 12 juin 1996, en présence du recourant, assisté de son avocat, Me Rémi Bonnard, de M. Espero Berta, chef du service de l'urbanisme, et de Me Henri Sattiva, représentant la municipalité. Il a entendu les parties dans leurs explications. Le recourant a versé au dossier un devis de l'entreprise Perrin frères SA à Nyon, attestant que l'accès au chantier et l'évacuation des matériaux de démolition par le passage sous le bâtiment sis sur la parcelle no 669, entraîneraient des frais supplémentaires de l'ordre de 33'350 francs.
Considérant en droit:
1. En 1992 les limites des propriétés du recourant et de la commune ont été rectifiées dans un but d'esthétique, soit pour favoriser l'intégration du bâtiment que le recourant projetait de construire. Dans sa décision, la municipalité soutient que cette mesure a entraîné une augmentation des droits à bâtir du recourant. Elle affirme lui avoir également accordé gratuitement des droits de jours et de vue sur la parcelle propriété de la commune. Le recourant conteste ces faits. Cette question peut toutefois demeurer ouverte en tant que les points soulevés par l'autorité intimée ne sont pas déterminants pour l'objet du litige et ne constituent au demeurant pas un argument de nature juridique à l'appui de la décision attaquée.
2. Le recourant soutient que la décision attaquée viole le principe de la bonne foi dans la mesure où elle est en contradiction avec les lettres de la municipalité des 17 mai et 5 juillet 1995.
Le principe de la bonne foi, énoncé à l'art. 2 al. 2 CC, s'applique également en droit public et spécialement en droit administratif. Découlant directement de l'art. 4 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, il donne au citoyen le droit d'être protégé dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités. Il le protège donc lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. (ATF 108 Ib 385). La condition relative à l'existence d'une promesse de l'autorité, qui est l'une des conditions imposées par la jurisprudence pour se prévaloir de cette protection, n'est pas réalisée en l'espèce. Dans sa lettre du 17 mai 1995 la municipalité s'est en effet contentée d'accepter d'entrer en matière sur la requête du recourant puis, dans son courrier du 5 juillet 1995, d'inviter M. Suard à lui présenter un dossier complet pour la mise à l'enquête. De par sa profession d'architecte le recourant n'ignorait pas que sa requête ne pouvait faire l'objet d'une décision de la municipalité qu'au terme d'une enquête publique; il ne pouvait dès lors inférer de ces deux courriers que la municipalité avait d'ores et déjà accepté le projet litigieux. La condition de l'existence d'une promesse effective n'étant pas remplie, point n'est besoin d'examiner les autres conditions cumulatives du droit à la protection de la bonne foi.
3. A teneur de l'art. 92 al. 1 LATC la municipalité doit ordonner la consolidation, le cas échéant la démolition de tout ouvrage menaçant ruine ou présentant un danger pour le public ou les habitants. Il n'est pas contesté que les bâtiments no ECA 361 et 363 sont dans un état de délabrement avancé. Lors de l'inspection locale le tribunal a pu constater que l'immeuble principal, jonché de débris divers, avait été squatté et que ses planchers menaçaient par endroit de s'écrouler. Les toitures en très mauvais état ont également dû être consolidées à l'aide de poteaux de bois afin de prévenir un effondrement. Ces constructions, dans lesquelles il est en outre extrêmement facile d'entrer, représentent un danger certain pour le public, particulièrement pour des enfants qui iraient y jouer. Ces circonstances, qui auraient fondé la municipalité à ordonner une démolition des bâtiments actuels, justifient en principe également l'octroi d'une autorisation de démolir.
La municipalité peut cependant refuser le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle (art. 86 al. 2 LATC). Se fondant sur cette disposition et sur l'art. 77 du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions (ci-après: RPE) qui prévoit à son premier alinéa que la municipalité prend toutes mesures pour éviter l'enlaidissement du territoire communal, l'autorité intimée a subordonné l'autorisation de démolir à la construction sans délai d'un nouvel immeuble. Elle considère que la démolition des constructions existantes créerait un vide important et mettrait en évidence le caractère inesthétique des bâtiments situés à l'arrière de la parcelle du recourant. Ce point de vue ne saurait être partagé. Il ressort en effet clairement du plan soumis à l'enquête publique que le terre-plein au nord de la parcelle sera maintenu dans son état actuel, à l'exception d'une brèche de 5 mètres. La végétation du terre-plein, comprenant un boqueteau avec un grand tilleul, sera conservée: contrairement à ce que soutient la municipalité, les racines des arbres ne devraient pas être touchées par les travaux dans le mesure où il ne sera procédé à aucune excavation, tout au plus au remblayage d'une cave existante. Cette sorte de petite esplanade arborisée mettra en valeur les abords de la Maison Richard et cachera le parking, ainsi que les bâtiments situés à l'arrière de la parcelle du recourant. Le mur d'une hauteur d'environ deux mètres qui sera conservé à la limite des propriétés du recourant et de la commune, obturera également la vue que l'on pourrait avoir sur le bien-fonds du recourant depuis l'avenue Viollier, à la hauteur de la Maison Richard. Il évitera que le parking prévu un mètre en contrebas du terre-plein, n'apparaisse comme un trou béant. Enfin, il est pour le moins exagéré de soutenir, comme le fait la municipalité, que la démolition des bâtiments no ECA 361 et 363 donnera à l'endroit "l'aspect lamentable d'un quartier sinistré". En effet, les immeubles de Sinavex SA et de S.I. Renova SA sont bien entretenus. Leurs façades arrières n'ont pas l'aspect hideux que la municipalité entend leur prêter; qui plus est, elles seront largement masquées, on l'a vu, par la végétation du terre-plein et ne seront vraiment visibles que depuis l'entrée du parking, large d'environ cinq mètres.
Une interdiction de construire fondée sur l'art. 86 LATC ne peut en outre se justifier que par un intérêt public prépondérant, notamment s'il s'agit de protéger un site, un bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques remarquables qui font défaut à l'ouvrage projeté ou que mettrait en péril sa construction (ATF 101 Ia 223 consid. 6; arrêts AC 95/0137 du 11 janvier 1996, AC 95/0235 du 22 janvier 1996). En l'occurrence, exception faite de la Maison Richard, le site ne présente pas de qualités esthétiques à ce point remarquables, que le projet litigieux mettrait en péril. Celui-ci fera en effet face à la place Perdtemps située de l'autre côté de la rue Viollier, qui est occupée par un grand parking public de plus de 400 places. Quant aux immeubles voisins, le plan de recensement architectural de la commune les décrit comme "sans intérêt", "bien intégré" et "intéressant" s'agissant respectivement des bâtiments situés au sud et à l'est de la parcelle du recourant. Une altération du site est d'autant moins probable que le parking projeté se situera un mètre en contrebas du terre-plein et sera masqué par la végétation qui subsiste. Quant à la Maison Richard, classée édifice remarquable, elle bénéficiera plutôt de la disparition des deux bâtiments délabrés dont elle est actuellement flanquée. Dans ces circonstances aucun motif pertinent d'esthétique ne justifie le refus du permis de construire pour le parking projeté, qui ne modifiera guère plus l'aspect des lieux qu'une simple démolition.
Cela dit, la végétation du terre-plein et plus particulièrement le tilleul, ont une grande importance: ils contribuent dans une large mesure à minimiser l'impact du projet litigieux sur le voisinage. Leur maintien est indispensable à l'esthétique des lieux. Le permis de construire pourra en conséquence être assorti de conditions tendant à leur conservation.
4. La municipalité rejette aussi la demande du recourant au motif qu'un projet de démolition ne pourrait être dissocié d'un projet de construction. Elle invoque l'art. 20 RPE, dont l'alinéa 1 prévoit que l'ordre contigu est obligatoire le long des voies publiques.
Les plans d'affectation règlent la destination, le mode d'utilisation du sol et les conditions de construction dans les diverses zones qu'ils délimitent (art. 43 al. 1 LATC). Selon le plan des zones de la Commune de Nyon, approuvé par le Conseil d'Etat le 16 novembre 1984, la parcelle du recourant est classée en zone de l'ordre contigu. M. Suard ne peut dès lors valablement soutenir que l'ordre contigu n'existe pas du seul fait que la Maison Richard et le bâtiment no ECA 361 ne sont ni adjacents, ni implantés sur la limite des constructions, ni encore élevés en limite de propriété. Il va sans dire qu'il devra se conformer aux dispositions de la zone de l'ordre contigu lorsqu'il construira un bâtiment sur sa parcelle. Dans l'intervalle, le classement de la parcelle du recourant en zone de l'ordre contigu n'empêche en revanche pas la réalisation du projet litigieux, dans la mesure où celui-ci a un caractère provisoire et s'intègre, comme on l'a vu, à l'environnement. Il en irait autrement si le recourant entendait en réalité aménager durablement un parking sur sa parcelle. Or tant la convention du 27 octobre 1992 entre le recourant et la commune, que les différentes démarches entreprises par M. Suard, démontrent qu'il entend bien édifier un bâtiment sur sa parcelle. On ne voit au demeurant pas quel serait à long terme son intérêt à n'utiliser sa parcelle que comme simple parking.
5. L'autorité intimée considère enfin que l'accès au parking projeté se situerait à quelques mètres d'une autre sortie existante et risquerait de ce fait non seulement de perturber le trafic de l'avenue Viollier, mais encore de porter atteinte à la sécurité des piétons qui emprunteraient le trottoir existant. Dans son rapport, la police municipale n'a toutefois relevé aucun problème s'agissant de la sécurité du trafic. Tout au plus a-t-elle indiqué qu'il serait nécessaire de baliser une ligne de sécurité au milieu de la chaussée et de limiter l'accès au parking, comme sa sortie, à un seul sens de circulation. La commission consultative de l'urbanisme n'a pour sa part fait aucune remarque quant à l'ouverture de 5 mètres dans le mur de soutènement, prévue pour l'accès au parking. Force est dès lors de constater que l'accès au parking envisagé ne créera ni danger ni perturbation du trafic. La décision attaquée est mal fondée sur ce point.
6. L'instruction du recours et l'arrêt donnent lieu à la perception d'un émolument et au recouvrement des frais qu'ils ont occasionnés (art. 38 LJPA); ceux-ci sont en principe supportés par la ou les parties qui succombent (art. 55 al. 1 LJPA). Jusqu'à l'entrée en vigueur, le 1er mai dernier, de la loi du 26 février 1996 modifiant la LJPA, le Tribunal administratif avait toutefois pour pratique de ne pas mettre d'émolument de justice à la charge des communes dont la municipalité, déboutée, avait agi dans le cadre des tâches de droit public qui lui étaient dévolues, sans que les intérêts pécuniaires de la commune soient en cause. Le Grand Conseil a toutefois modifié l'art. 55 LJPA en spécifiant que le tribunal pouvait mettre un émolument à la charge des communes et leur allouer des dépens (nouvel alinéa 2). Cette précision avait d'une part pour but de mettre fin à une autre pratique du tribunal consistant à refuser l'allocation de dépens aux communes dotées d'une administration suffisamment importante pour procéder sans avoir besoin de recourir à un avocat, mais aussi d'assurer la vérité des coûts en supprimant le traitement particulier dont bénéficiaient les communes en matière de frais de procédure (v. Exposé des motifs et projet de loi du 13 décembre 1995 modifiant la LJPA, pp. 17-18).
Vu l'issue du recours, il convient en conséquence de mettre un émolument de justice à la charge de la Commune de Nyon, ainsi que les dépens à verser au recourant, qui obtient gain de cause avec le concours d'un avocat.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Municipalité de Nyon du 17 janvier 1996 est annulée et la cause renvoyée à cette autorité pour qu'elle octroie le permis de construire, le cas échéant aux conditions évoquées au considérant 3 in fine.
III. Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de la Commune de Nyon.
IV. Une somme de 2'000 (deux mille) francs est allouée à titre de dépens, à M. Jacques Suard, à charge de la Commune de Nyon.
fo/Lausanne, le 21 octobre 1996
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint