CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 30 avril 1997
sur le recours interjeté par Robert SCHOCH, représenté par Me Raymond Didisheim, avocat à Lausanne
contre
la décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports du 12 janvier 1996, d'une part rejetant sa requête du 21 mai 1992 et confirmant deux décisions du Conseil communal de Blonay, et d'autre part rejetant son recours contre la décision d'attribuer un degré de sensibilité III aux secteurs transférés en zone agricole.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. J.-A. Wyss, président; M. R. Morandi et M. J.-D. Rickli, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Le recourant Robert Schoch, est propriétaire de la parcelle no 1524 du cadastre de Blonay, d'une surface de 75'983 mètres carrés. Sise dans le secteur de Chenalettaz, cette parcelle est classée pour partie en zone d'attente 2, pour partie en zone périphérique C et en zone périphérique D à teneur du plan d'extension partiel du 24 novembre 1981, approuvé par le Conseil d'Etat le 9 novembre 1983. Cette parcelle supporte une ferme, avec remise et poulailler. Elle comporte 67'701 mètres carrés en nature de pré-champ, le solde étant boisé ou en nature de place-jardin.
B. En 1984, la municipalité a entrepris la modification du plan des zones et du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions concernant certains secteurs du territoire de la Commune de Blonay, excepté le secteur de Chenalettaz-Forestallaz.
Le 3 juin 1986, M. René Montet, conseiller communal à Blonay, a déposé une motion demandant que la région Chenalettaz-Forestallaz soit classée en zone agricole, tout comme la région des Chevalleyres au nord de la commune, étant donné, disait-il, que ce secteur n'est pas mieux équipé que celui des Chevalleyres et que la valeur des terres y est nettement meilleure.
Le 10 juin 1986, M. François Rinquet a déposé une motion complémentaire proposant d'étendre le périmètre relatif à la motion de M. René Montet en direction de l'est, jusqu'à la limite actuellement en vigueur entre les zones constructibles et la zone d'attente.
Le 10 juin 1986, le Conseil communal de Blonay a décidé de prendre en considération les deux motions et de les transmettre à la municipalité pour étude et rapport.
C. Dans son préavis no 5/87, en réponse aux motions Montet et Rinquet, la municipalité indique que les zones d'attente en général concernent des terrains encore insuffisamment équipés pour être directement affectés à la construction. Elle précise également que 190'000 mètres carrés sont classés en zone d'attente 2 dans les secteurs Chenalettaz-Forestallaz et Villard. Cette collocation a été confirmée par un plan d'extension partiel "Chenalettaz, Villard, Pezeyre, Cor, Praz du Terreau, La Tavallaz", approuvé par le Conseil d'Etat le 9 novembre 1983. En conclusion, la municipalité propose au conseil communal de refuser la proposition des motionnaires. Elle ne conteste pas la meilleure qualité du sol en Chenalettaz et Forestallaz par rapport à la région des Chevalleyres, mais indique que, dans cette région semi-urbaine, une collocation en zone agricole relèverait plutôt d'une stérilisation ou d'un blocage de terrains que d'une mesure devant favoriser l'agriculture. La municipalité ajoute que la réserve de terrains à bâtir est suffisante et qu'une mise à contribution en faveur de la construction des terrains en question n'apparaît pas souhaitable; elle préconise de maintenir le statu quo, soit de laisser ces terrains en zone d'attente 2. Cela devrait permettre d'éviter les inconvénients importants découlant d'un classement en zone agricole, à savoir une trop grande rigidité en matière de développement futur de la commune et un risque financier considérable.
D. Dans son rapport du 13 novembre 1987, la commission chargée d'étudier le préavis no 5/87 indique que le statu quo proposé par la municipalité laisse planer un doute quant à la possibilité de résister, à moyen terme, à l'emprise des constructeurs, d'autant plus que cette dernière admet a priori que ces terrains sont constructibles. La majorité propose ainsi une solution médiane consistant à classer ces secteurs en zone intermédiaire, ce qui permet de préserver les droits des propriétaires fonciers à long terme et en cas d'expropriation matérielle, et ce qui permet également à la commune de prévoir l'évolution de la population ainsi que l'infrastructure communale de Blonay. La commission propose dès lors de refuser la proposition des motionnaires.
Le 13 novembre 1987, un rapport de minorité relatif à l'étude du préavis no 5/87 a été déposé. Ce rapport indique que le secteur Chenalettaz-Forestallaz devrait être soustrait de la construction d'une manière sûre pendant une longue période, estimant que les zones constructibles et les zones d'attente sont actuellement largement suffisantes et qu'une collocation en zone d'attente ou en zone intermédiaire est trop risquée car elles ne sont que momentanément inconstructibles.
Dans sa séance du 26 novembre 1987, le Conseil communal de Blonay a demandé à la municipalité de procéder aux formalités en vue de classer les zones d'attente faisant l'objet de la motion en zone agricole.
E. La municipalité a dès lors fait établir un plan concernant le transfert en zone agricole de tous les terrains colloqués en zone d'attente 2 dans la région Chenalettaz-Forestallaz-Villard.
Ce projet a été mis à l'enquête publique du 9 juin au 10 juillet 1989. Robert Schoch a formé opposition. Il a soutenu que le classement en zone agricole d'une partie de sa parcelle ne se justifiait absolument pas car ce secteur n'avait aucune vocation agricole; il ajoutait que les terrains étaient incultivables, mais se prêtaient en revanche parfaitement à la construction.
Dans son préavis no 3/91, la municipalité a proposé au conseil communal d'approuver la modification du plan des zones du secteur Chenalettaz-Forestallaz et d'accepter les réponses aux oppositions formulées.
Dans sa séance du 28 mai 1992, le conseil communal a décidé d'approuver la modification du plan des zones du secteur Chenalettaz-Forestallaz et d'accepter la proposition de réponse à l'opposition de Robert Schoch.
La décision communale a été notifiée à l'opposant le 8 mai 1992. Le 21 mai 1992 celui-ci a déposé une requête en réexamen au Conseil d'Etat. Il a conclu à l'annulation de la décision du conseil communal colloquant une partie de sa parcelle en zone agricole ainsi qu'au maintien de ce secteur en zone d'attente 2.
F. Le 13 janvier 1993, l'instruction du recours a été suspendue, jusqu'au résultat de l'enquête publique concernant le plan d'attribution des degrés de sensibilité au bruit sur le territoire de la commune.
Cette enquête a eu lieu du 30 juin au 30 août 1993 et le plan a été adopté par le conseil communal dans sa séance du 14 juin 1994. Robert Schoch a formé opposition laquelle a été levée par décision du conseil communal du 14 juin 1994; ce dernier a décidé d'approuver l'attribution d'un degré de sensibilité III aux secteurs ayant fait l'objet d'un transfert en zone agricole.
Robert Schoch a été informé de la levée de son opposition par courrier recommandé du 28 septembre 1994 et il a recouru au Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (le département). Il a fait valoir que la parcelle no 1524 devait se voir attribuer un degré de sensibilité II.
G. Par décision du 12 janvier 1996, le département a rejeté les recours formés par Robert Schoch avec suite de frais et dépens.
C'est contre cette décision qu'est dirigé le présent recours, formé par déclaration du 23 janvier 1996 suivie de mémoire du 5 février 1996. Le département n'a pas procédé tandis que la municipalité a conclu à libération, le 15 avril 1996. L'argumentation des parties sera reprise ci-dessous dans la mesure utile.
Le Tribunal administratif a tenu audience à Blonay, le 26 juin 1996, en présence du recourant assisté de son conseil Me Didisheim, et des représentants de la municipalité assistés de leur conseil Me Pfeiffer. A cette occasion il a été procédé à une visite des lieux.
Considérant en droit:
1. Déposé et motivé dans les délais statués par l'art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives, le recours a été formé en temps utile. Il y a lieu dès lors d'entrer en matière sur le fond.
2. Pour adapter la procédure de légalisation des plans d'affectation aux exigences de l'art. 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH), le Conseil d'Etat a modifié les règles applicables aux requêtes par arrêté du 9 février 1994. La compétence de statuer sur les requêtes a été transférée du Conseil d'Etat au département dont la décision pouvait faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif. Le Grand Conseil a adopté le 20 février 1996 une modification de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions généralisant la double voie de recours auprès du département en première instance, puis du Tribunal administratif en deuxième et dernière instance cantonale. Le tribunal de céans est dès lors compétent pour connaître du présent recours, en application de l'art. 60a al. 3 LATC.
3. A toutes fins utiles, il échet de rappeler que, tandis que le département statue tant en légalité qu'en opportunité, en jouissant d'un libre pouvoir d'examen (art. 60a al. 2 LATC), le Tribunal administratif est limité au contrôle de la légalité, qui comprend l'abus et l'excès du pouvoir d'appréciation, à l'exclusion de tout examen en opportunité (art. 36 lit. a et c LJPA). Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif (interdiction de l'arbitraire, égalité de traitement, bonne foi et proportionnalité; ATF 110 V 365, consid. 3b in fine; 108 Ib 205, consid. 4a).
4. Il est constant par ailleurs qu'à teneur de l'art. 2 al. 1 LATC "l'Etat laisse aux communes la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches". Cette disposition reprend ainsi le principe posé par l'art. 2 al. 3 LAT selon lequel l'autorité cantonale ne doit pas substituer sa propre appréciation à celle de la commune, celle-ci devant rester libre de choisir entre différentes solutions qui peuvent se présenter. Les communes jouissent en conséquence en matière d'aménagement du territoire d'une liberté d'appréciation suffisamment importante pour que l'on puisse leur reconnaître une autonomie dès lors que leurs décisions restent compatibles avec les buts de la LAT et de la LATC (voir JT 1991 I 427).
5. C'est à la lumière des principes exposés ci-dessus qu'il sied d'examiner la décision entreprise.
6. Le recourant conclut au maintien d'une partie de sa parcelle no 1524 en zone d'attente 2 en lieu et place de sa collocation en zone agricole.
Selon le RPE actuellement en vigueur, les zones d'attente sont des zones déjà partiellement équipées qui pourront être classées en zones constructibles, après adoption de plans d'affectation partiels ou de plans de quartier, l'art. 51 LATC étant applicable (art. 29 al. 2 et 2 RPE). Aux termes de l'art. 30 al. 2 RPE, la zone d'attente 2 est destinée à l'habitation individuelle et les plans partiels d'affectation ou les plans de quartier devront s'inspirer des règles applicables à la zone périphérique D. Pour sa part, l'art. 51 al. 2 LATC prévoit que les zones intermédiaires sont inconstructibles.
Cela étant, il résulte de ce qui précède que le secteur litigieux de la parcelle no 1524 est actuellement inconstructible. Il en irait de même en cas de maintien de la décision attaquée en tant qu'elle prévoit le passage dudit secteur en zone agricole, celle-ci étant également inconstructible.
7. Le recourant a soutenu, en plaidoirie, qu'il ne serait pas possible de faire passer un secteur d'une zone inconstructible dans une autre zone inconstructible, soit plus précisément de la zone intermédiaire à la zone agricole. Outre qu'un tel transfert ne heurte aucune prescription légale, on observe qu'il n'a pas été critiqué par le Tribunal fédéral (voir ATF 112 Ib 388 = JT 1988 I 401). Ce moyen n'est dès lors pas fondé.
8. Le recourant invoque essentiellement le principe de la stabilité des plans de zones. A cet égard, les art. 21 al. 2 LAT et 63 LATC disposent que les plans d'affectation feront l'objet des adaptations nécessaires lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées. Pour apprécier si la modification du plan peut être admise, il y a lieu à une pesée des intérêts : l'intérêt public à l'exécution de la mesure envisagée doit l'emporter sur le principe de la sécurité du droit.
En l'espèce, le plan d'affectation en cause date du 9 novembre 1983. S'il est exact que la modification litigieuse a été demandée en juin 1986 déjà, par le truchement des motions Montet et Rinquet, il n'en reste pas moins que sa légalisation n'interviendra pas, au mieux, avant le courant de 1997, soit quelque quatorze ans plus tard. Il est constant par ailleurs que le principe de la stabilité des plans n'est pas applicable lorsque le plan considéré n'est pas conforme au droit fédéral (ATF 118 Ia 151 = JT 1994 I 411 ss). D'où il résulte qu'un plan respectant les prescriptions fédérales est tout à fait susceptible d'être modifié, dans la mesure toutefois où sa modification tend à la réalisation d'un objectif visé par la législation sur l'aménagement du territoire.
L'inspection locale a permis d'établir que la portion de terrain litigieuse n'apparaissait pas favorable à la construction. En effet, elle est proche de l'autoroute dont les nuisances (le bruit en particulier) ne manqueraient pas d'incommoder l'habitat par hypothèse autorisé dans le périmètre en cause. Celui-ci, en outre, constitue une étendue de liaison avec la zone verte intercommunale. De surcroît, l'on se trouve relativement éloigné du centre du village. Or il y a un intérêt général à ce que de tels terrains restent soustraits à la construction (ATF 107 Ia 240).
A quoi s'ajoute que les zones d'attente et les zones intermédiaires (ainsi d'ailleurs que les zones constructibles) de la Commune de Blonay sont surdimensionnées compte tenu de l'évolution des besoins en matière de construction dans cette commune, documents statistiques figurant au dossier à l'appui. On observe au demeurant que l'ampleur excessive des zones d'attente découle aussi directement du surdimensionnement de la zone à bâtir : tant que des terrains resteront encore disponibles dans cette zone, il n'y aura pas lieu de mettre à contribution les zones d'attente. En limitant l'étendue d'une zone qui présente une superficie excessive, la décision attaquée va dans le sens des principes édictés par l'art. 3 al. 3 LAT. Il en est de même dans la mesure où cette décision tend à retarder d'une dizaine d'années au moins la possibilité d'édifier des bâtiments sur un site affecté actuellement d'atteintes nuisibles (cf. art. 3 al. 3 lit. b LAT). L'intérêt public au maintien de la mesure querellée l'emporte manifestement sur l'intérêt privé du recourant à la stabilité du plan d'extension, dès lors que le terrain en cause est de toute manière d'ores et déjà inconstructible, ainsi qu'on l'a relevé, même si c'est pour une durée moindre qu'en zone agricole.
9. Le recourant fait encore valoir que le secteur considéré ne se prête pas à l'exploitation agricole au sens de l'art. 16 lit. a LAT.
Mais il n'en reste pas moins que l'art. 16 lit. b LAT prévoit que les zones agricoles comprennent "les terrains qui, dans l'intérêt général, doivent être utilisés par l'agriculture". Cette définition permet sans aucun doute de justifier la collocation contestée. En effet, elle vise des terres qui doivent être classées en zone agricole non pas en raison de leur qualité ou de leur configuration mais pour des motifs d'intérêt général, tels ceux indiqués sous chiffre 8 ci-dessus.
Ce moyen n'est donc pas fondé.
10. Initialement, le recourant s'en était pris à la décision d'attribuer un degré de sensibilité III au secteur incriminé. Puis il a déclaré s'en remettre à justice sur cette question.
Il résulte clairement de l'art. 43 al. 1 lit. c de l'ordonnance sur la protection contre le bruit du 15 décembre 1986 (OPB) que les zones agricoles doivent se voir attribuer un degré de sensibilité III. Etant donné que la partie de parcelle en cause se trouve colloquée en zone agricole, l'attribution du degré de sensibilité III est parfaitement justifiée.
11. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et au maintien de la décision attaquée laquelle apparaît parfaitement fondée. Un émolument de justice arrêté à 2'500 fr. doit être mis à la charge du recourant, qui succombe. Assistée d'un avocat, la commune a droit à des dépens, fixés à 1'500 fr. à la charge du recourant.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du 12 janvier 1996 du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports est confirmée.
III. Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge du recourant Robert Schoch.
IV. Le recourant Robert Schoch versera à la Commune de Blonay 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 30 avril 1997
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint