CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 20 décembre 1996
sur le recours interjeté par Antonio FERRARO représenté par Me Christian Favre, avocat, à Lausanne
contre
la décision du Service de l'aménagement du territoire du 7 septembre 1995, refusant l'autorisation spéciale requise pour l'implantation d'un complexe de trois bâtiments d'habitation collective aux Monts-de-Pully, sur le territoire de la Commune de Pully.
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Composition de la section: M. J.-A. Wyss, président; M. A. Matthey et M. P. Richard, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Le recourant, Antonio Ferraro, est propriétaire de la parcelle no 3169 du cadastre de Pully. D'une surface de 4207 mètres carrés, elle se trouve à l'extérieur d'un virage "en épingle à cheveux" formé par la route cantonale 701 c Lausanne-Oron. Ce bien-fonds fait partie du hameau "Les Trois-Chasseurs", qui comprend notamment le restaurant du même nom.
Dans un premier temps, Antonio Ferraro a soumis à l'enquête publique la démolition du bâtiment ECA no 53 ainsi que la transformation des bâtiments existants ECA nos 50, 51 et 52, tous sis sur sa parcelle no 3169. Après certains aléas de procédure, les services concernés de l'Etat et la Municipalité de Pully ont autorisé le projet, à bien plaire et sous diverses conditions (voir synthèse CAMAC du 27 juillet 1995).
Par ailleurs, en date du 24 avril 1995, le recourant a présenté une demande de permis d'implantation portant sur la création d'un complexe formé de trois bâtiments d'habitation collective comprenant huit logements (48 pièces), avec seize places de parc couvertes et neuf extérieures. L'enquête publique, qui a eu lieu du 30 mai au 19 juin 1995, n'a pas suscité d'oppositions.
Par lettre du 15 septembre 1995, la municipalité a notifié à Antonio Ferraro la décision du Service de l'aménagement du territoire, du 7 septembre 1995, refusant l'autorisation spéciale.
C'est contre cette décision qu'est dirigé le présent recours, formé par déclaration du 2 octobre 1995, suivie d'un mémoire du 10 octobre. La municipalité a déposé ses observations le 1er novembre 1995 et le Service de l'aménagement du territoire le lendemain. Le recourant a produit un mémoire complémentaire le 31 janvier 1996 sur lequel la municipalité s'est déterminée le 28 février 1996. Le Service de l'aménagement du territoire a renoncé à dupliquer, tandis que le Service des routes et des autoroutes a formulé des observations le 26 avril 1996. L'argumentation du recourant et des autorités intimée et concernées, lesquelles ont conclu au rejet du pourvoi, sera reprise ci-dessous dans la mesure utile. Pour sa part le Laboratoire cantonal a relevé que le réseau de distribution d'eau des Trois-Chasseurs ne répondait pas actuellement à l'ensemble des critères en la matière.
B. La synthèse de la Centrale des autorisations (CAMAC) du 7 septembre 1995 a la teneur suivante :
"Le département, en particulier ses services concernés, a refusé d'accorder les autorisations spéciales requises en vertu des art. 113, 120 et 121 LATC.
Par conséquent, vous ne pouvez délivrer le permis de construire sollicité.
Les décisions sont les suivantes :
Le Service de l'aménagement du territoire, section aménagement local, arrondissement centre refuse de délivrer l'autorisation spéciale requise pour les motifs suivants :
Le secteur des Monts-de-Pully n'étant pas encore régi par un plan d'affectation, le projet est soumis à autorisation de ce Service (art. 135 LATC).
Sis en périmètre de localité, le projet ne peut être autorisé que s'il est compatible avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire (art. 135 al. 4 LATC).
Or, le projet, par son importance et sa situation, préjugerait d'un développement de la construction dans ce secteur et pourrait porter préjudice à un aménagement rationnel du territoire.
Après avoir pris connaissance du préavis négatif de la municipalité et en l'état actuel de la planification, on ne saurait en effet admettre un tel projet qui, au surplus, ne bénéficierait pas d'un équipement en eau potable suffisant, le réseau des Trois-Chasseurs ne répondant actuellement pas à l'ensemble des critères en la matière (avis confirmé par le Laboratoire cantonal). Le projet pourrait également constituer une contrainte supplémentaire dans le cadre de l'étude prévisible du détournement de la route cantonale traversant ce hameau, ainsi que l'a relevé la commune.
Au vu de ce qui précède, l'autorisation fondée sur l'article 135 LATC est refusée.
A titre d'information, bien que ces décisions ne puissent en l'espèce être prises en considération compte tenu du caractère négatif de la présente synthèse, nous vous les transmettons ci-après :
Le Service des routes et des autoroutes, division entretien en accord avec le Voyer du 2ème arrondissement à Morges aurait refusé de délivrer l'autorisation spéciale requise pour les motifs suivants :
L'accès projeté qui pourrait être toléré pour la desserte du bâtiment existant ne peut être admis pour 8 logements importants; en effet, il se trouve dans un virage dangereux à visibilité fortement restreinte; une solution devrait être recherchée à travers la parcelle no 82 sur la route communale.
Le Service des eaux et de la protection de l'environnement, division assainissement et gestion des déchets, section assainissement urbain et rural aurait délivré l'autorisation spéciale requise aux conditions impératives suivantes :
Les eaux usées de la construction seraient déversées dans le collecteur communal d'égouts qui aboutit à la station d'épuration centrale, ceci conformément aux dispositions de votre règlement sur les égouts et l'épuration des eaux usées adopté par le Conseil d'Etat.
Les eaux claires ne devraient pas être déversées dans le collecteur des eaux usées (voir art. 7, al. 2 LEaux)."
C. La parcelle du recourant est située dans le secteur des Monts-de-Pully, qui n'est pas encore régi par un plan d'affectation. Le projet litigieux s'inscrit plus précisément dans le périmètre de la localité du hameau des Trois-Chasseurs.
En octobre 1988, la Commune de Pully avait fait établir un avant-projet de plan des zones relatif à l'aménagement des Monts-de-Pully par l'architecte-urbaniste J.-D. Urech. Toutefois, la légalisation du plan d'affectation issu de cet avant-projet a échoué, en 1988.
Le plan directeur de la Commune de Pully a été approuvé le 6 mars 1996 par le Conseil d'Etat. S'agissant de l'"Espace Monts-de-Pully", ce plan prévoit notamment les objectifs suivants :
"02 Conférer une unité et une meilleure qualité architecturale au hameau ... 04 Favoriser le développement du hameau, pour lui donner une dimension permettant d'assumer son rôle social et économique ... 06 Déplacer la route cantonale traversant le hameau pour améliorer la sécurité et la tranquillité ..."
D. Le secteur des Monts-de-Pully est un territoire à dominante agricole comportant un hameau. Celui-ci constitue l'amorce d'un tissu bâti de caractère hétérogène qui comprend un restaurant et un hôtel. A proximité du hameau se trouvent divers aménagements et constructions d'utilité publique tels que collège, cimetière, local du feu, édicules publics. Le site est formé d'un plateau entouré de forêts et délimité par de profonds vallons parcourus par des cours d'eau. Quelques constructions foraines servent à l'exploitation de domaines agricoles ou sont affectées à l'habitation. D'autres sont destinées à des activités associatives et récréatives (colonies de vacances, refuges, piste Vita).
E. Le Tribunal administratif a tenu audience à Pully le 27 juin 1996 en présence du recourant assisté de son conseil et accompagné de son architecte, des représentants de la municipalité, du Service de l'aménagement du territoire et du Service des routes et autoroutes. A cette occasion il a été procédé à une visite des lieux.
Considérant en droit:
1. Déposé et motivé dans les délais statués par l'art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives, le recours a été formé en temps utile. Il y a lieu dès lors d'entrer en matière sur le fond.
2. L'art. 135 al. 1 de la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC) dispose que les territoires ou fractions de territoire d'une commune qui ne sont pas encore régis par un plan d'affectation ou un règlement comprennent, de par la loi, le périmètre de localité et le territoire agricole. L'art. 2 de cette disposition définit le périmètre de localité comme l'aire délimitée par une ligne entourant à une distance de 50 mètres les bâtiments extérieurs d'une localité (ville, village ou hameau). A l'intérieur de ce périmètre, les constructions sont autorisées selon les règles suivantes :
"a) partout où les bâtiments existants sont construits dans l'ordre contigu, celui-ci est maintenu;
b) là où l'ordre contigu n'existe pas, l'ordre non contigu est obligatoire; la distance à la limite de la propriété privée voisine ne peut être inférieure à cinq mètres;
c) quel que soit l'ordre des constructions, celles-ci ne peuvent comprendre plus de trois niveaux habitables, ni excéder la hauteur de onze mètres à la corniche."
En outre, l'art. 135 al. 4 LATC prescrit que tout permis de construire est subordonné à l'autorisation préalable du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports. Dans le périmètre de localité, cette autorisation n'est délivrée que si le projet est compatible avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire.
Le périmètre de localité est ainsi une zone à bâtir provisoire réservée par l'art. 36 al. 3 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT).
3. En l'espèce, il n'est pas contesté que le projet litigieux s'implanterait dans un secteur dépourvu de plan d'affectation, et, plus précisément dans le périmètre de localité, soit à moins de cinquante mètres des bâtiments du hameau des Trois-Chasseurs.
Cela étant, il convient de déterminer d'une part si le projet est conforme aux conditions constructives imposées par l'art. 135 al. 2 LATC et d'autre part s'il est compatible avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire.
a) C'est à juste titre que le Service de l'aménagement du territoire a relevé que les couverts pour véhicules ne respecteraient pas les prescriptions de l'art. 135 al. 2 lit. b LATC. En effet, ils s'implanteraient à moins de 5 mètres des limites de propriété. Le recourant d'ailleurs n'en disconvient pas. Que les couverts en question soient exigés par des dispositions communales ne les dispense pas pour autant de devoir être édifiés en conformité avec les règles cantonales précitées.
Pour ce premier motif déjà, le recours doit être rejeté.
b) Pour déterminer si un projet de construction est compatible avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire, il y a lieu d'examiner s'il est de nature à compromettre l'établissement d'une zone à bâtir conforme à l'art. 15 LAT. La délimitation d'une zone à bâtir conforme à l'art. 15 LAT fait partie des exigences majeures de l'aménagement du territoire; elle permet en effet de séparer les zones constructibles et non constructibles et d'assurer ainsi une utilisation mesurée et rationnelle du territoire conforme au mandat constitutionnel donné par l'art. 22 quater de la Constitution fédérale (RDAF 1995, p. 197). Selon l'art. 15 LAT, les zones à bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui sont déjà largement bâtis (lettre a) ou qui seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et seront équipés dans ce laps de temps (lettre b). Le critère du besoin en terrains à bâtir est important, mais il faut également tenir compte de l'ensemble des autres besoins liés aux tâches de planification, notamment en matière d'agriculture (art. 16 LAT) et de protection de la nature et du paysage (art. 17 LAT), ainsi que de tous les intérêts en présence, qui ne se limitent pas aux seuls intérêts mentionnés dans la LAT, mais comprennent aussi l'ensemble des intérêts en jeu, notamment privés, qui apparaissent pertinents d'après les circonstances concrètes et le droit en vigueur (rapport CEDIDAC 17, p. 69). L'examen de ces différents critères par rapport au projet de construction litigieux permet de déterminer si celui-ci est conforme aux exigences majeures de l'aménagement du territoire. Un projet de construction dans le périmètre de la localité peut être de nature à compromettre l'établissement d'un plan des zones conforme à la LAT; la délimitation du périmètre de localité, qui reste schématique, ne permet pas en effet de tenir compte de tous les éléments à prendre en considération tels que les notions de "territoire largement bâti" et de "besoin dans les quinze ans à venir" ou encore les critères concernant la protection du paysage et des terres agricoles (surface d'assolement) ainsi que les objectifs d'aménagement de la commune, tels que décrits dans le plan directeur communal (Voir arrêt TA AC 95/0265, du 17 avril 1996).
A cet égard, force est de constater qu'en raison de son importance et de sa localisation l'exécution du projet litigieux aurait pour conséquence inéluctable d'hypothéquer sérieusement la réalisation des objectifs visés tant par dispositions des art. 1 à 3 LAT que par le plan directeur communal approuvé par le Conseil d'Etat il y a quelques mois. Les autorités cantonales et communales seraient en quelque sorte mises devant le fait accompli et ne disposeraient plus de la liberté et de l'indépendance nécessaires à un sain aménagement du secteur en cause. Tel serait notamment le cas s'agissant de l'élaboration des règles constructives propres à assurer le développement harmonieux du hameau, une bonne qualité architecturale de ses bâtiments ainsi qu'une desserte appropriée de ceux-ci. C'est dire que, dans ces circonstances, l'octroi de l'autorisation sollicitée apparaît prématuré et cela tant que l'on ne sera pas en présence d'un projet de plan partiel d'affectation et de déplacement de la route cantonale en voie de légalisation. De même, il conviendra que soit préalablement résolu le problème de l'approvisionnement en eau potable, conformément à l'art. 3 al. 2 lettre d LAT.
c) Contrairement à l'art. 77 LATC - dont ni la municipalité ni le département n'ont fait application en l'espèce - l'art. 135 LATC n'impose aucun délai à l'autorité compétente pour mettre une réglementation à l'enquête publique. Il est toutefois constant que le secteur en cause devra être affecté dans des délais acceptables, conformément à l'art. 2 LAT. A cet égard, il y a lieu de relever que les autorités communales ne sont pas demeurées passives, dès lors qu'elles ont élaboré en 1988 un projet de plan d'affectation dont la légalisation a échoué. Par ailleurs, elles ont établi un plan directeur communal, qui vient d'être approuvé par le Conseil d'Etat il y a quelques mois. Au demeurant, en cas de carence ultérieure à cet égard, il serait loisible au recourant d'intervenir par toutes voies de droit utiles en la matière.
4. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du pourvoi et au maintien de la décision entreprise.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du 7 septembre 1995 du Service de l'aménagement du territoire est maintenue.
III. Un émolument de justice de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge du recourant.
fo/Lausanne, le 20 décembre 1996
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)