CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt incident du 13 février 1996
sur le recours formé par Pierre DUBUIS et consorts, représentés par Me Benoît Bovay, avocat à Lausanne
contre
la décision 5 septembre 1995, de la Municipalité de Morges, représentée par Me Alexandre Bonnard, avocat à Lausanne, confirmant la dispense d'enquête publique et le permis de construire délivré le 27 juin 1995 à Flavio Luparia, représenté par Me Robert Liron, avocat à Yverdon-les-Bains.
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Composition de la section: M. E. Brandt, président; M. A. Matthey et M. J.-D. Rickli, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Flavio Luparia est propriétaire de la parcelle 1127 du cadastre de la Commune de Morges. Ce bien-fonds, d'une superficie de 1425 mètres carrés, a été classé en zone périphérique par le plan d'affectation communal approuvé le 2 mars 1990 par le Conseil d'Etat. Selon l'art. 26 du règlement sur le plan d'affectation et la police des constructions (ci-après : RPA), approuvé le 2 mars 1990 également, la zone périphérique "est réservée à l'habitat individuel ou groupé".
B. Après avoir déposé une première demande de permis de construire un bâtiment d'habitation comprenant 16 logements - demande qu'il a retirée à la suite de l'enquête publique -, Flavio Luparia a déposé une deuxième demande en vue de la construction d'un bâtiment de quatre niveaux comprenant soit huit appartements de cinq pièces ayant chacun une chambre indépendante, soit huit appartements de quatre pièces et huit studios indépendants. La demande et les pièces annexées ont été mises à l'enquête publique du 27 novembre au 17 décembre 1990. La Municipalité de Morges (ci-après : la municipalité) a décidé le 22 janvier 1991 de lever les oppositions et de délivrer le permis de construire.
Pierre Dubuis, propriétaire de la parcelle voisine 1129, ainsi que 25 consorts, ont recouru auprès du Tribunal administratif contre la décision communale. Par arrêt du 27 décembre 1991 (AC 7435), le Tribunal administratif a rejeté tous les moyens soulevés par les recourants à l'exception de celui concernant les accès. Le recours a donc été partiellement admis et la décision municipale du 22 janvier 1991 annulée.
C. Flavio Luparia a déposé une nouvelle demande de permis de construire pour le même bâtiment, prévoyant des accès légèrement modifiés pour tenir compte des considérants de l'arrêt du 27 décembre 1991. Mise à l'enquête publique du 8 au 27 mai 1992, la demande a suscité l'opposition de Pierre Dubuis et de 10 consorts; opposition levée par décision de la municipalité du 9 juin 1992. Le permis de construire a été délivré à la même date (permis no 1992/9).
D. Par arrêt du 22 juin 1993, le Tribunal administratif a rejeté le recours. Il a notamment procédé à l'examen de la conformité du projet de construction à l'art. 26 du règlement sur le plan d'affectation et la police des constructions du 2 mars 1990 (RPA) définissant les caractéristiques de la zone; il s'est aussi prononcé sur l'équipement du terrain en accès (voir consid. 3); sur la conformité aux règles de l'ordre non contigu telles que formulées à l'art. 27 RPE (consid. 4); sur la surface bâtie telle que définie à l'art. 30 RPE (consid. 5); sur l'utilisation des surfaces habitables en surcombles (art. 32 RPE) qui n'autorise l'utilisation des surcombles qu'en duplex avec les combles (consid. 6); sur la conformité de la largeur et de la forme des lucarnes à l'art. 33 RPE (consid. 7); sur le nombre de places de stationnement requises en fonction des différentes possibilités d'utilisation des logements (consid. 8) ainsi que sur l'esthétique du projet (consid. 9).
Le Tribunal fédéral a rejeté le 7 octobre 1993, le recours de droit public formé par Pierre Dubuis et consorts contre l'arrêt du Tribunal administratif.
E. Flavio Luparia a déposé le 24 novembre 1994 une nouvelle demande d'autorisation de construire pour la construction d'un bâtiment d'habitation sur la parcelle 1127 avec un parking souterrain de quatorze places comprenant au rez-de-chaussée un appartement d'une pièce et demie, deux appartements de deux pièces et demie, et un appartement de trois pièces; au premier et deuxième étages trois appartements de deux pièces et demie et un appartement de trois pièces par niveau à l'étage des combles et surcombles trois appartements de trois pièces et demie et un appartement de quatre pièces et demie. La demande a été mise à l'enquête publique du 16 décembre 1994 au 16 janvier 1995 et la municipalité a délivré le permis de construire le 31 janvier 1995 en levant les oppositions formulées lors de l'enquête publique. Pierre Dubuis et six consorts ont recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif par acte du 13 février 1995. La municipalité et le constructeur se sont déterminés sur le recours. Le tribunal, à la requête des recourants a ordonné diverses mesures d'instruction sur les éventuels projets de révision du règlement communal en ce qui concerne la zone en question notamment. Les recourants ont estimé, au vu des études pilotes produites par la municipalité, que cette autorité aurait dû faire application de l'art. 77 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC) pour s'opposer au projet.
F. Le 11 mai 1995, Flavio Luparia a déposé une demande de mise à l'enquête complémentaire en vue de modifier le projet qui a fait l'objet de l'arrêt du Tribunal fédéral du 7 octobre 1993. La municipalité a dispensé ces modifications de l'enquête publique et elle a délivré l'autorisation le 27 juin 1995. Le conseil de Flavio Luparia a informé le Tribunal administratif le 10 juillet 1995 que la municipalité avait autorisé sans enquête publique plusieurs modifications du projet bénéficiant de permis de base délivré le 9 juin 1992 et il a adressé une copie de sa lettre au conseil des recourants; ce dernier est intervenu le 3 août 1995 auprès de la municipalité pour demander l'autorisation de consulter les plans modifiés. Par lettre adressée le 9 août 1995 à la municipalité, il a estimé que les modifications apportées au projet de base ne pouvaient faire l'objet d'une dispense d'enquête. Le conseil du constructeur est intervenu le 15 août 1995 auprès de l'autorité communale pour lui faire part de son avis selon lequel la décision relative à la dispense d'enquête publique serait devenue définitive et exécutoire. Le 16 août 1995, le conseil des recourants a demandé à la municipalité de se prononcer sur la dispense d'enquête publique par une nouvelle décision ouvrant les voie et délais de recours.
G. Par décision du 5 septembre 1995, la municipalité a confirmé sa décision de dispenser l'enquête publique des modifications apportées au projet par Flavio Luparia. Les recourants ont contesté cette décision par le dépôt d'un recours au Tribunal administratif le 19 septembre 1995. La municipalité et le constructeur se sont déterminés sur le recours. L'effet suspensif accordé provisoirement le 21 septembre 1995 a été retiré par décision du 27 novembre 1995 que les recourants ont contestée auprès de la section des recours.
Considérant en droit:
1. a) Selon l'art. 31 LJPA le recours s'exerce dans les dix jours à compter de la communication de la décision attaquée, par acte écrit, non motivé, daté et signé par le recourant ou son mandataire et remis à l'autorité qui a statué ou à celle qui est compétente pour en connaître. Il doit en outre être validé par le dépôt à la même adresse, dans les vingt jours à compter de la communication de la décision attaquée d'un mémoire motivé accompagné des pièces utiles.
b) En l'espèce, la décision communale autorisant les modifications du projet faisant l'objet du permis de construire 1992/9 et accordant une dispense d'enquête publique a été prise le 27 juin 1995. Le conseil du constructeur a donné connaissance de cette décision au conseil des recourants le 10 juillet 1995; ce dernier ayant requis des renseignements complémentaires auprès de la municipalité le 3 août 1995, il est intervenu le 9 août 1995 pour demander qu'une enquête publique complémentaire soit ouverte. Ainsi, dès le 9 août 1995, les recourants, par l'intermédiaire de leur conseil, étaient en possession de tous les éléments permettant de contester la décision du 27 juin 1995. En outre, assistés par un homme de loi, ils ne pouvaient ignorer les modalités et délais de recours applicables en de telles circonstances. Cependant, la municipalité a pris une nouvelle décision le 5 septembre 1995 confirmant l'octroi de la dispense d'enquête publique et implicitement l'autorisation de construire du 27 juin 1995, avec l'indication des voie et délais de recours. Déposé en temps utile et selon les formes requises par l'art. 31 LJPA, le recours déposé contre cette décision est donc recevable.
2. a) L'enquête publique a un double but. D'une part, elle est destinée à porter à la connaissance de tous les intéressés, propriétaires voisins, associations à but idéal ou autres, les projets de construction au sens large du terme, y compris les démolitions et modifications d'affectation d'un fonds ou d'un bâtiment qui pourraient les toucher dans leurs intérêts. D'autre part, elle doit permettre à l'autorité d'examiner si le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires ainsi qu'aux plans d'affectation légalisés ou en voie d'élaboration en tenant compte des éventuelles interventions de tiers intéressés ou des autorités cantonales; le cas échéant, de fixer les conditions nécessaires au respect de ces dispositions. L'art. 111 LATC permet cependant à la municipalité de dispenser de l'enquête publique les travaux intérieurs ainsi que ceux qui n'apportent pas de changement notable à l'aspect du sol et du bâtiment ou à sa destination et qui ne sont pas de nature à porter atteinte à l'environnement ou à influer sur la nature ou le volume des eaux à traiter. Ces conditions sont cumulatives (arrêt AC 92/049 du 26 mars 1993 publié à la RDAF 1993 p. 225, consid. 1b et les arrêts cités).
b) L'art. 72b al. 2 RATC prévoit la possibilité d'ouvrir une enquête complémentaire ne portant que sur des éléments de peu d'importance, qui ne modifient pas sensiblement le projet ou la construction en cours (al. 2). Introduite le 27 août 1990 (R 1990 p. 408), cette disposition reprend les principes dégagés par la jurisprudence de la Commission cantonale de recours en matière de constructions selon laquelle l'importance de la modification apportée au projet initial est le critère à utiliser pour décider de la nécessité d'une enquête complémentaire (prononcés n° 5551, du 28 mars 1988, Fidecarro c/Arzier-Le Muids, n° 4449, du 22 juin 1984, Brönimann c/Pully). Ainsi, une modification de minime importance peut faire l'objet d'une dispense d'enquête lorsqu'elle remplit les conditions de l'art. 111 LATC (Cf. not. RDAF 1984 p. 505; RDAF 1983 p. 66), alors qu'à l'opposé, un changement trop important ne constitue plus une modification du projet, mais bien un projet différent devant faire l'objet d'une nouvelle enquête publique. Cette distinction est déteminante puisque dans le cadre d'une enquête complémentaire, les oppositions ou recours éventuels ne pourront porter que sur les modifications soumises à autorisation, mais non remettre en cause l'entier du projet ayant fait l'objet du premier permis de construire devenu définitif et exécutoire (prononcé n° 5142, du 18 décembre 1986, B. D'Acremont c/ Blonay; arrêt AC 91/124, G. Cujean c/Eclépens, du 27 mai 1992; arrêt AC 91/198 du 7 septembre 1992). Ainsi les éléments qui ne sont pas modifiés par l'enquête complémentaire ont acquis force de chose jugée et les griefs concernant ces aspects sont irrecevables dans la procédure ultérieure de l'enquête complémentaire (voir arrêt AC 93/306 du 9 janvier 1996 consid. 2).
c) En l'espèce, le constructeur a mandaté un nouvel architecte pour établir un nouveau projet dans le gabarit autorisé par le permis de construire du 9 juin 1992, qui reste inchangé. La répartition, le nombre et le type de logements sont entièrement remaniés. Alors que le projet autorisé en 1992 permettait la construction de huit logements de 5 pièces dont une des pièces pouvait être aménagée en studio indépendant, le nouveau projet prévoit la création d'une autre gamme de logements, à savoir un appartement d'une pièce et demie, trois appartements de deux pièces et demie, sept appartements de trois pièces et demie et trois logements de quatre pièces et demie. Il est vrai que le nombre de places de stationnement à l'extérieur (cinq) et à l'intérieur (quinze) n'a pas été changé mais l'implantation du garage souterrain est modifiée à l'angle sud du terrain. La nouvelle distribution des logements entraîne des modifications non négligeables sur les ouvertures en façade et en toiture. C'est ainsi que les six lucarnes prévues à l'étage des combles ont été supprimées et le nombre des ouvertures en châssis rampant (velux) a été porté de quatre à huit. Au niveau des surcombles, quatre nouvelles lucarnes sont prévues et le nombre des châssis rampants est porté de quatre à sept. La façade nord-est comporte en outre une nouvelle conception de l'organisation des ouvertures. Selon la jurisprudence de l'ancienne Commission cantonale de recours en matière de constructions, la seule modification d'une lucarne ayant des incidences sur l'éclairage des pièces habitables et sur l'esthétique du bâtiment devrait déjà faire l'objet d'une enquête complémentaire (RDAF 1991, 100). Or, la création de trois logements de quatre pièces et demie et d'un logement de trois pièces et demie dans les combles et surcombles a nécessité un nombre plus important d'ouvertures en toiture et, à l'étage des surcombles, la création de lucarnes qui assurent non seulement l'éclairage des locaux sanitaires mais offrent également le volume nécessaire à leur utilisation pour les trois appartements de quatre pièces et demie. La municipalité ne pouvait donc dispenser le constructeur des formalités relatives à l'enquête publique. De plus, selon l'art. 72b al. 2 RATC, l'enquête complémentaire ne peut porter que sur des éléments de peu d'importance qui ne modifient pas sensiblement le projet ou la construction en cours. La notion de modification de peu d'importance s'étend aux changements qui ne peuvent bénéficier d'une dispense au sens de l'art. 111 LATC ni être assimilées à des modifications de minime importance au sens de l'art. 117 LATC. Il n'en demeure pas moins qu'il s'agit essentiellement de corrections d'un projet de base, lequel peut déjà être en cours de réalisation. Or, l'ensemble du projet est modifié par un nouvel architecte qui a conçu, dans le volume autorisé en 1992 un nouveau programme et une nouvelle conception des ouvertures en façades et en toiture, à l'exception des façades pignon qui, dans l'ensemble, ne subissent que peu de modifications. La situation est ainsi comparable à celle du constructeur bénéficiant d'un permis d'implantation définissant le gabarit, l'implantation et l'affectation d'une construction et dont le projet doit faire l'objet d'une demande de permis de construire définitive pour que sa réalisation soit autorisée; le constructeur ne peut être dispensé des formalités de l'enquête publique même si le projet respecte des éléments couverts par le permis d'implantation au sens de l'art. 119 LATC.
d) Ainsi, les modifications apportées par le nouveau projet dans le volume autorisé en 1992 doivent faire l'objet d'une enquête principale, qui est d'autant plus nécessaire que le constructeur a changé d'architecte. L'indication de l'auteur des plans constitue en effet l'un des éléments importants de l'enquête publique au sens de l'art. 109 al. 2 LATC; les tiers ainsi que l'autorité cantonale de surveillance devant être habilités à vérifier si la qualité d'architecte peut être reconnue à l'auteur des plans selon les art. 106 et 107 al. 1 LATC. Il est vrai que la jurisprudence du tribunal a précisé qu'il ne se justifiait pas nécessairement de soumettre à l'enquête publique des travaux exécutés sans autorisation ou des modifications apportées à un projet dans le but de répondre aux griefs soulevés par les opposants, lorsque les tiers intéressés ne subissaient pas un préjudice dans l'exercice de leurs droits (voir arrêt AC 7415 du 17 février 1992 publié à la RDAF 1992 p. 480 et ss; arrêts AC 92/191 du 5 mars 1993 et AC 91/071 du 12 mai 1992). Cependant, les modifications apportées par le nouveau projet sortent du cadre de l'enquête complémentaire et si la municipalité autorise sa réalisation, le constructeur peut bénéficier des nouveaux délais de validité du permis de construire définis à l'art. 118 LATC. A cela s'ajoute le fait que les recourants n'ont pas encore fait valoir leurs griefs à l'encontre du nouveau projet, même s'ils ont eu à plusieurs reprises l'occasion de les présenter.
3. a) La décision du 5 septembre 1995 doit être réformée en ce sens que la municipalité est invitée à mettre à l'enquête publique les plans ayant fait l'objet de la demande de permis de construire 1995/17. Cette décision ne met cependant pas fin à la procédure de permis de construire en ce sens que la municipalité devra procéder au réexamen de sa décision d'octroi du permis de construire compte tenu des oppositions qui auront pu être formulées à l'occasion de l'enquête publique, les opposants ayant à nouveau la possibilité de contester cette décision auprès du Tribunal administratif. Il convient donc de suspendre l'instruction du recours jusqu'à droit connu sur la nouvelle décision de la municipalité à l'issue de l'enquête publique.
b) S'agissant des mesures provisionnelles, le magistrat instructeur a levé l'effet suspensif par décision du 27 novembre 1995, laquelle a fait l'objet d'un recours incident auprès de la section des recours. Cette décision doit cependant être réexaminée au vu des considérants qui précèdent. Le constructeur dispose déjà d'un permis de construire en force concernant sa parcelle, à savoir le permis de base délivré le 9 juin 1992; il paraît donc exclu d'interdire tous travaux qui respecteraient les conditions posées par ce permis. En revanche, l'effet suspensif peut être restitué en ce qui concerne les ouvertures en façades et en toiture devant faire l'objet de l'enquête publique. Une telle solution se justifie par le fait que le constructeur peut encore être autorisé à effectuer des modifications intérieures du projet de base, qui pourraient être dispensées de l'enquête publique au sens de l'art. 111 LATC.
c) Il est vrai que dans la procédure incidente, les recourants ont prétendu que le permis du 9 juin 1992 serait périmé. Tel n'est cependant pas le cas. L'art. 118 LATC prévoit que le permis de construire est périmé si, dans le délai de deux ans dès sa date, la construction n'est pas commencée la municipalité pouvant prolonger la validité du permis d'une année si les circonstances le justifie. Mais le délai de péremption ne court pas tant que le permis n'est pas définitif et exécutoire. Or, les recourants ont contesté le permis de construire du 9 juin 1992 par un recours du 22 juin 1992 auquel l'effet suspensif a été accordé par lettre du tribunal du 23 juin 1992. Les recourants ont en outre déposé le 23 août 1993 un recours de droit public auprès du Tribunal fédéral contre l'arrêt du Tribunal administratif du 22 juin 1993. Dans son invitation à déposer la réponse à ce recours, la chancellerie du Tribunal fédéral a fixé aux parties un délai au 13 septembre 1993 pour se prononcer sur la demande d'effet suspensif que les recourants avaient présentée; l'avis précisait en outre : "jusqu'à décision sur cette requête, aucune mesure d'exécution ne pourra être entreprise". Le Tribunal fédéral a finalement rejeté le recours de droit public le 7 octobre 1993 sans avoir statué sur la requête d'effet suspensif et l'arrêt a été notifié le 19 octobre 1993 alors que les mesures préprovisionnelles ordonnées par l'avis du Tribunal fédéral n'avaient pas été modifiées. Le permis de construire du 9 juin 1992 n'est donc devenu exécutoire et définitif que le 20 octobre 1993. Il ressort des déterminations de la municipalité faites dans le cadre de la procédure incidente RE 95/082 que le permis du 9 juin 1992 a été prolongé le 3 octobre 1995 jusqu'au 20 octobre 1996 et il est donc toujours valable.
4. Ainsi, le recours doit être admis dans le sens des considérants. La décision de la municipalité du 5 septembre 1995 est réformée en ce sens que le dossier de la demande de permis de construire 1995/17 doit faire l'objet d'une enquête publique principale, la municipalité étant invitée à réexaminer la décision d'octroi du permis de construire sur la base des oppositions et interventions formulées à l'occasion de cette enquête. L'arrêt incident ne mettant pas un terme à la procédure, l'instruction de la cause est suspendue jusqu'à droit connu sur la décision de la municipalité; l'effet suspensif accordé provisoirement le 21 septembre 1995, retiré le 27 novembre 1995, est restitué pour les éléments du projet touchant les ouvertures en façades et en toiture. Conformément à l'art. 55 al. 1 LJPA, il y a lieu de mettre un émolument de justice de 1'000 francs à la charge du constructeur, lequel est en outre débiteur des recourants, solidairement entre eux, d'une indemnité de 1'000 francs à titre de dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis dans le sens des considérants.
II. La décision de la Municipalité de Morges du 5 septembre 1995 est réformée en ce sens que la demande de permis de construire 1995/17 doit faire l'objet d'une enquête publique principale.
III. L'instruction de la cause est suspendue jusqu'à droit connu sur la nouvelle décision de la Municipalité de Morges à l'issue de l'enquête publique.
IV. L'effet suspensif est restitué au recours en ce qui concerne les ouvertures en façades et en toiture selon les plans faisant l'objet de la demande de permis de construire 1995/17.
V. Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge du constructeur.
IV. Le constructeur est débiteur des recourants, solidairement entre eux, d'une somme de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
fo/Lausanne, le 13 février 1996
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint