CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 24 octobre 1995
sur le recours interjeté par le DEPARTEMENT DES TRAVAUX PUBLICS, DE L'AMENAGEMENT ET DES TRANSPORTS, Service des bâtiments, Section Monuments historiques et archéologie, Riponne 10, à 1014 Lausanne
contre
la décision de la Municipalité d'Ormont-Dessus du 22 août 1995 délivrant à Maçonnerie Mendicino SA l'autorisation de transformer le bâtiment ECA 884.
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Composition de la section: M. J.-C. de Haller, président; Mme D. Thalmann et M. P. Blondel, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Dans sa séance du 22 août 1995, la Municipalité de la Commune d'Ormont-Dessus a délivré à la société Maçonnerie Mendicino SA un permis de construire permettant la réalisation de travaux de transformation et d'agrandissement du bâtiment dont cette dernière est propriétaire et portant le no ECA 884. Ce faisant, elle a écarté une opposition formulée par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après le département), Service des bâtiments, Section Monuments historiques et archéologie.
B. Le bâtiment en question est un grand chalet construit en 1917. Il est considéré par l'autorité recourante comme un exemple typique d'architecture traditionnelle de montagne, en particulier, par les éléments décoratifs des façades (piliers moulurés, balustrades ouvragées, décors sculptés) et il a obtenu la note 3 lors du recensement architectural des bâtiments de la commune, note signifiant qu'il possède un intérêt au niveau local, qu'il mérite d'être conservé mais peut être modifié sans altération des qualités spécifiques.
C. Le département avisé de la décision précitée par lettre du 25 août 1995 a déposé un recours par déclaration du 30 août 1995, confirmée par un mémoire du 14 septembre 1995. Ce recours a été enregistré au Tribunal administratif le 1er septembre 1995, au moyen d'un avis attirant l'attention des parties sur le problème de la qualité pour recourir du département, et les invitant à prendre position sur cette question. Le département s'est déterminé en déposant son mémoire du 14 septembre 1995, alors que la société Mendicino SA a pris position le 15 septembre 1995, concluant à l'irrecevabilité du recours. Les moyens des parties seront repris ci-après pour autant que de besoin.
D. Par avis du 19 septembre 1995, le juge instructeur a informé les parties de ce que le Tribunal administratif statuerait préjudiciellement sur la recevabilité, avant toute instruction sur les questions à examiner dans la procédure au fond.
Considérant en droit:
1. Le recours émane de l'un des sept départements de l'Etat de Vaud (art. 61 LOCE) auquel a été confiée expressément la compétence de traiter les problèmes relatifs à la protection de la nature, des monuments et des sites (art. 76 ch. 11 LOCE; art. 87 LPNMS) et à l'exécution de la législation sur l'aménagement du territoire et la police des constructions (art. 10 LATC). Agissant ainsi en qualité d'autorité, le département ne peut se voir reconnaître la qualité pour recourir que si une loi spéciale le prévoit expressément (art. 37 al. 2 lit. a LJPA). Or, aucune disposition de la LATC ou de la LPNMS (sur lesquelles se fonde l'argumentation du département) ne crée un droit de recours du département. Ce dernier ne le soutient d'ailleurs pas, mais il se réfère à la jurisprudence de l'ancienne Commission cantonale de recours en matière de constructions (RDAF 1989 p. 305, notamment) selon laquelle le département, en sa qualité d'autorité de surveillance chargée de l'exécution des lois et règlements en matière de constructions, s'est vu reconnaître la qualité pour recourir depuis de longues années.
De son côté la société constructrice fait remarquer que cette jurisprudence n'est pas sans autre applicable, parce qu'elle se fonde sur un texte aujourd'hui abrogé (art. 3 al. 2 de l'arrêté du 15 septembre 1952 fixant la procédure pour les recours administratifs, APRA) qui prévoyait expressément un droit de recours en faveur de l'autorité cantonale de surveillance.
2. En réalité, la seule disposition légale expresse qui prévoit un droit d'intervention du département dans la procédure de délivrance des permis de construire est l'art. 110 LATC, qui ne mentionne toutefois explicitement que la faculté de faire opposition et ne traite pas du droit de recours. Ce n'est donc qu'au terme d'une interprétation de l'art. 110 que l'on pourrait arriver à la conclusion que le droit de recours découle implicitement de celui de formuler une opposition. Mais tel n'est pas le cas.
2.1 Le droit d'intervention du département pendant et après l'enquête publique a été introduit par la loi du 4 septembre 1946 modifiant la LCAT du 5 février 1941 (art. 78 bis). Il s'agissait de permettre à l'administration cantonale d'utiliser la voie de l'opposition et, le cas échéant, celle du recours à la commission cantonale de recours, pour exercer son pouvoir de surveillance (voir notamment l'exposé des motifs, BGC août 1946, p. 1431 et 1432). Dans la foulée, l'idée a été reprise par le Conseil d'Etat qui, chargé de codifier la procédure à suivre pour l'instruction des recours administratifs, a expressément prévu qu'en matière de recours contentieux le droit de recours appartenait également à l'autorité cantonale de surveillance (art. 3 al. 2 APRA, déjà cité). Ainsi, dans le système de l'APRA - complété par les dispositions de procédure des art. 14 à 18 de l'ancienne LCAT - le droit du département d'intervenir dans l'enquête, puis, dans un délai prolongé à son intention, et d'utiliser la voie du recours en cas d'échec ne faisait aucun doute.
En 1985, la nouvelle loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC) n'a que légèrement modifié ce régime, en supprimant le délai supplémentaire d'opposition (art. 110). Ont également été adaptées les dispositions de procédure (art. 20 à 23 LATC), qui ne traitaient toutefois pas de la question de la qualité pour recourir, régie par conséquent tout à fait normalement par les dispositions de l'APRA en vertu de la règle de subsidiarité stipulée par l'art. 1 al. 1 de cet arrêté.
L'adoption de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA) et la modification des nombreuses lois cantonales qu'elle a entraînée a complètement modifié la situation. Les dispositions de procédure de la LATC ont été abrogées, de même que l'APRA (arrêté du 21 juin 1991, ROLVD 1991 p. 304), avec effet au 1er juillet 1991. Depuis cette date, la qualité pour recourir en procédure contentieuse administrative vaudoise est exclusivement régie par l'art. 37 LJPA qui, calqué sur les règles applicables en procédure fédérale (art. 48 lit. p PA; art. 103 lit. c OJF) ne reconnaît aux autorités un droit de recours que sur la base d'une disposition légale spéciale, dont la législation vaudoise connaît peu d'exemples (voir à cet égard Etienne Poltier, La juridiction administrative vaudoise deux ans après l'entrée en fonction du Tribunal administratif, RDAF 1994 p. 257 et ss, qui cite expressément le cas de l'art. 14 al. 6 LI qui donne la qualité pour recourir aux communes contre les décisions de l'Administration cantonale des impôts arrêtant le for fiscal).
2.2 Aucune règle expresse ne prévoit le droit de recours du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports à l'encontre d'une décision communale écartant son opposition à un projet de construction. On ne pourrait considérer que cette faculté découle implicitement de son droit d'opposition, tel qu'il est reconnu par l'art. 110 LATC, que si on arrivait à la conclusion que c'est à la suite d'un oubli du législateur que cette disposition n'a pas été complétée dans le sens voulu au moment de l'adoption de la LJPA, et que l'on se trouve par conséquent en présence d'une lacune de la loi, lacune que le juge devrait alors combler conformément au principe général énoncé par l'art. 1 du code civil. Mais rien ne permet de penser que tel soit le cas en l'espèce. Un texte est lacunaire lorsque la loi laisse sans réponse une question juridique qui se pose inévitablement (ATF 118 II 200; 117 III 3). Tel n'est pas le cas de l'art. 37 LJPA, qui envisage explicitement l'hypothèse d'un droit de recours d'une autorité, tout en la réglementant d'une manière différente de celle consacrée par l'ancien droit. Rien n'aurait empêché le législateur de 1989, qui a dû modifier de nombreux textes légaux et réglementaires parallèlement à l'adoption de la LJPA, de prévoir, dans tel ou tel domaine, un droit de recours en faveur de l'autorité de surveillance. On ne saurait déduire du fait qu'il ne l'a pas fait que l'on est en présence d'une lacune de la loi que le juge pourrait se croire autorisé à combler, en faisant acte de législateur.
3. C'est en vain que le département se réfère à un arrêt du Tribunal administratif du 6 juillet 1995 (AC 94/0264) dans lequel le tribunal est entré en matière sur le recours du DTPAT, parce que le tribunal n'a pas examiné la question de la qualité pour recourir, qui n'avait pas été soulevée en procédure. On ne saurait dès lors y voir un précédent sur lequel le Tribunal administratif ne pourrait pas revenir sans avertissement préalable, conformément à la jurisprudence qui considère comme contraire à l'art. 4 CF les changements sans préavis de pratique touchant à la recevabilité des recours ou entraînant la péremption de droit (voir ATF 110 Ia 176, consid. 2b, et les références citées).
4. Le recours doit dès lors être déclaré irrecevable faute de qualité pour recourir du département. Le présent arrêt peut être rendu sans frais ni dépens, l'intervention de la partie intimée s'étant limitée à une brève prise de position au moyen d'une lettre de deux pages.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est irrecevable, la cause est rayée du rôle.
II. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
fo/Lausanne, le 24 octobre 1995
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint