CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 16 octobre 1995
sur le recours formé par Marie-Christine DELADOEY, représentée par l'avocat Jean Anex, Petit-Chêne 18, à 1003 Lausanne
contre
la décision du 20 juin 1995 du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, rejetant son recours relatif à l'adoption du plan partiel d'affectation du village d'Antagnes, Commune d'Ollon.
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Composition de la section: M. E. Poltier, président; M. R. Ernst et M. J.-D. Rickli, assesseurs. Greffier: M. P. Gigante, sbt.
Vu les faits suivants:
A. Marie-Christine Deladoey est propriétaire des parcelles nos 5913 et 9277 du cadastre d'Ollon, toutes deux sises au hameau d'Antagnes. La première de ces parcelles supporte un établissement public, entouré d'une terrasse, d'un jardin et d'une place de parc goudronnée. La seconde supporte également une construction, entourée d'un jardin. L'espace sis en aval de la terrasse, ainsi que celui qui sépare les constructions sises sur chacune des deux parcelles est actuellement planté en vigne.
B. Le territoire du village d'Antagnes est régi par un plan d'extension partiel et le règlement y afférent, tous deux entrés en vigueur le 4 février 1974, à la suite de leur approbation par le Conseil d'Etat. Le hameau d'Antagnes, dans le cadre de ce plan, est colloqué pour partie en zone village et pour partie en zone d'habitation "A". Actuellement, la parcelle 9277 est entièrement colloquée en zone d'habitation "A"; quant à la parcelle 5913, elle l'est dans sa majeure partie, son extrémité sud, sise à l'opposé de la route traversant le village et en nature de vigne, se trouvant cependant en zone sans affectation spéciale.
C. Dans un rapport explicatif, fondé sur l'art. 26 OAT, la municipalité expose les motifs qui l'ont conduit à ouvrir une procédure tendant à la modification du plan d'extension partiel précité; elle vise pour l'essentiel à un affinage du zonage existant, auparavant limité à trois zones distinctes, alors que le nouveau plan prévoirait désormais neuf zones.
Parmi ces zones, figure une zone de constructions d'utilité publique, laquelle comprend le collège, qui n'a plus une affectation scolaire, et la grande salle, ainsi que l'accès de ce bâtiment à la rue principale. Par ailleurs, le plan prévoit une zone de non-bâtir d'une surface de 0,2 hectare, à proximité du seul établissement public du village, en vue de la création d'une place de village. Le rapport explique à cet égard que les manifestations habituelles de plein air du village se déroulent à cet endroit. A l'audience, dont il sera question plus bas, M. Michel Dätwyler, municipal, a cependant expliqué que la manifestation du 1er août avait toujours lieu sur une parcelle sise "Au Pissot", en aval du hameau et qu'il n'était pas envisageable qu'elle se déroule sur les parcelles frappées par l'interdiction de bâtir projetée. Cette zone couvre, en bordure de la rue qui traverse le village, la parcelle 5912 dans son intégralité, soit un terrain nu, une partie importante de la parcelle 5913 ainsi qu'une frange de la parcelle 9277. S'agissant de la parcelle 5913, la limite séparant la zone village de la zone d'interdiction de bâtir coupe la place de parc goudronnée existante.
On observe encore que ce projet est lié à des modifications du plan arrêtant les limites de construction au hameau d'Antagnes. Les limites de construction qui prévalent encore actuellement impliquent une interdiction de bâtir sur une frange de la parcelle 5913 sise en bordure de la route; dans le nouveau plan, cette limite est très légèrement corrigée, dans le sens d'un allégement.
Dans un avis préalable du 12 juillet 1993, le département a, dans l'ensemble, approuvé les intentions municipales.
D. La municipalité a mis à l'enquête publique du 19 novembre au 20 décembre 1993 la modification envisagée du plan des zones, ainsi que des limites des constructions, pour le plan partiel d'affectation du village d'Antagnes; lors de cette enquête, Marie-Christine Deladoey a déposé une opposition; bien qu'elle reconnaisse l'utilité d'une place de village, elle en conteste la localisation sur ses parcelles. La municipalité, dans sa proposition de réponse à ladite opposition, fait valoir que l'emplacement choisi est adéquat, en raison de la position centrale du secteur, d'une topographie favorable et enfin de la proximité de celui-ci avec l'accès principal du village. Avalisée par le Conseil communal d'Ollon, cette réponse à l'opposition a été notifiée à la recourante le 8 novembre 1994; suite à un recours déposé par celle-ci le 18 novembre 1994, la décision communale a été confirmée par décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports du 20 juin 1995. C'est cette dernière décision que la recourante a entreprise auprès du Tribunal administratif par une déclaration de recours du 29 juin 1995, confirmée par le dépôt d'un mémoire daté du 11 juillet suivant, ce par l'intermédiaire de son conseil, l'avocat Jean Anex. Elle conclut avec dépens à l'annulation de la décision des autorités communales d'Ollon et de la décision du Département TPAT du 20 juin 1995. Elle demande en outre que les parcelles 5913 et 9277 restent colloquées en zone constructible, soit en zone village, voire dans une autre zone à bâtir.
Le département TPAT, ainsi que le Service de l'aménagement du territoire ont conclu au rejet du recours, sans se déterminer sur celui-ci. Quant à la Municipalité d'Ollon, elle a déposé ses déterminations en date du 3 août 1995, par l'intermédiaire de l'avocat Jacques Haldy; elle conclut elle aussi, avec dépens, au rejet du recours. La recourante, ainsi que la municipalité ont encore complété leurs déterminations écrites les 31 août et 4 septembre 1995.
E. Le Tribunal administratif a tenu audience le 4 octobre 1995 sur les lieux, à Antagnes. Il a entendu à cette occasion la recourante, accompagnée de son conseil, ainsi que des représentants de la municipalité, également accompagnés de leur conseil. Le tribunal a procédé à cette occasion à une inspection locale.
La municipalité a expliqué tout d'abord qu'elle avait jugé nécessaire, comme dans les autres hameaux de la commune - citant expressément l'exemple récent de Huémoz -, la création d'une place de village; elle a d'ailleurs réservé dans ce but une surface similaire à celle consacrée, dans d'autres hameaux, à cet objectif. Elle a également confirmé la motivation déjà articulée précédemment quant au choix de l'emplacement d'une telle place; elle a rappelé en particulier que la création d'une place publique ne pouvait sans doute pas être exclue dans la zone même de constructions d'utilité publique, mais elle a souligné que l'emplacement litigieux présentait tout de même quelques avantages supplémentaires à cet égard, notamment sur le plan des accès. Enfin, la municipalité a admis, pour le surplus, qu'elle n'avait aucun projet précis d'aménagement de la zone de non-bâtir projetée; elle s'est bornée à évoquer la possibilité d'y créer une place de jeux pour enfants, voire d'autres aménagements. En revanche, il n'entre pas dans ses objectifs de créer à cet endroit un parking public, dont la surface serait libérée à certaines occasions particulières de l'année. Michel Dätwyler a résumé l'objectif poursuivi par l'adoption de la zone querellée en ce sens que les autorités communales souhaitent ainsi se réserver à long terme un espace digne de ce nom.
Pour sa part, la recourante a relevé qu'elle entendait reprendre la gestion de l'établissement public sis sur sa propriété; à cet effet, elle envisageait l'extension du parking existant, ainsi que la création d'une place de jeux pour enfants. Elle a aussi signalé, par la voix de son conseil, la possibilité d'affecter son bien-fonds à la réalisation d'habitations en faveur de ses enfants.
Les moyens des parties seront examinés, dans la mesure utile, dans les considérants en droit ci-après.
Considérant en droit:
1. Le conseil de la recourante a tout d'abord remis en cause la solution adoptée par le Tribunal administratif quant à la validité de l'arrêté du Conseil d'Etat du 9 février 1994 modifiant la procédure de requête en matière de plans d'affectation et d'actes administratifs ayant une portée analogue (arrêt du 7 septembre 1994, AC 94/057, RDAF 1995, 78 ss). L'argumentation de la recourante à cet égard n'emporte cependant pas la conviction. On soulignera ici, en bref, que l'art. 36 LAT permettait au gouvernement cantonal, à la suite des nouvelles exigences jurisprudentielles posées par le Tribunal fédéral en application de l'art. 6 CEDH, de modifier le texte de la LATC par voie réglementaire (dans ce sens ATF 117 Ia 358 consid. 5d). L'autorité de céans n'entend pas remettre en cause cette jurisprudence.
a) La recourante fait, il est vrai, remarquer que l'art. 36 LAT n'autorise que l'introduction par voie réglementaire de mesures à caractère provisionnel, ce en fonction de l'urgence (l'arrêt précité le rappelle d'ailleurs à son considérant 5c); or, une telle urgence ne pourrait plus, aujourd'hui, être admise, ce qui devrait conduire le Tribunal administratif à constater que le département ne pouvait légitimement se fonder sur l'arrêté du 9 février 1994 pour retenir sa compétence. La recourante perd toutefois de vue que le département a été saisi d'un recours le 18 novembre 1994 déjà, soit à une date qui suivait de quelque deux mois seulement l'arrêt du Tribunal administratif du 7 septembre 1994 déjà cité, ce avant même sa publication. On ne saurait dès lors considérer que l'urgence, justifiant l'arrêté provisoire du 9 février 1994, avait déjà disparu le 8 novembre suivant; de surcroît, en l'absence d'une disposition procédurale particulière, force est d'admettre que le département, s'il avait compétence pour connaître du recours du 18 novembre 1994 lors de son dépôt, a conservé celle-ci jusqu'à son prononcé du 20 juin 1995.
b) La municipalité observe d'ailleurs que le Conseil d'Etat a saisi le Grand Conseil d'un projet de loi modifiant la LATC et divers autres textes légaux, dans le but de consacrer dans la loi le régime provisoire résultant de l'arrêté du 9 février 1994; le Grand Conseil devrait traiter cet objet dans sa session de novembre 1995 (v. EMPL no 115, novembre 1995). Encore que la question, comme on l'a vu ci-dessus, ne se pose pas en l'espèce, il paraît admissible dans ces conditions de considérer que l'arrêté du Conseil d'Etat précité a introduit des mesures provisionnelles, dans l'attente de l'intervention, aujourd'hui imminente, du législateur.
c) Ce premier moyen, soulevé en plaidoirie seulement, ne peut ainsi qu'être écarté.
d) Pour le surplus, le Tribunal administratif a jugé à maintes reprises que son pouvoir d'examen, s'agissant de recours relatifs à des plans d'affectation, ne s'étendait qu'à la légalité; cette solution se fonde sur l'absence de disposition particulière sur ce point dans le régime instauré par l'arrêté du Conseil d'Etat, de sorte que l'art. 36 lit. c LJPA implique, a contrario, que la cognition de l'autorité de céans ne s'étend pas à l'opportunité (dans ce sens, v. TA, arrêt du 7 septembre 1994 déjà cité, AC 94/054, cons. 2b; v. aussi arrêts du 10 mai 1995, AC 94/0138, cons. 2 et du 13 juin 1995, AC 94/0224, cons. 4). L'art. 33 al. 3 lit. b LAT, invoqué par la recourante, ne saurait faire obstacle à cette solution; il exige seulement qu'une autorité de recours au moins ait un libre pouvoir d'examen, s'étendant à l'opportunité. Or, tel est bien le cas dans la procédure mise en place par l'arrêté du Conseil d'Etat; le département, en tant que première instance de recours est en effet tenu d'étendre son contrôle à l'opportunité de la décision attaquée (art. 60a al. 2 LATC/Arrêté), ce qui est suffisant au regard des exigences de l'art. 33 al. 3 lit. b LAT.
2. Sur le fond, on rappellera à titre liminaire que les restrictions de droit public à la propriété doivent reposer sur une base légale, répondre à un intérêt public suffisant et respecter le principe de la proportionnalité.
a) L'exigence de la base légale est ici remplie, le siège de la matière se trouvant à l'art. 47 lit. c, e et f LATC; on peut y ajouter les dispositions de la loi sur les routes, qui régit en particulier, comme le précise l'art. 2 de cette loi du 10 décembre 1991, les places rattachées au domaine public, les aires de repos, de ravitaillement ou de stationnement. Cependant, bien que les objectifs poursuivis par les autorités communales soient peu clairs, ceux-ci ne paraissent pas au premier chef de nature routière, comme ses représentants l'ont admis en audience; le projet n'a d'ailleurs pas défini la "place publique" éventuelle par le biais de limites de construction, celles-ci constituant un instrument plus spécifiquement routier.
Quoi qu'il en soit de cet aspect, l'art. 47 LATC comporte la base légale nécessaire à l'adoption de la mesure contestée.
b) La réglementation de la zone de non-bâtir est la suivante (art. 43 du projet de règlement du plan litigieux) :
"Cette zone est destinée à l'aménagement d'une place publique. Toute construction est interdite, à l'exception de petits bâtiments d'intérêt public."
Il s'agit donc, en l'occurrence, d'une zone vouée à une affectation exclusivement publique, tout comme la zone de constructions d'utilité publique. Ce type de zones entraîne pour le propriétaire privé d'une parcelle qui y serait colloquée une interdiction de bâtir; il s'agit-là d'une restriction particulièrement grave, ce qui justifie les exigences spécifiques posées à cet égard par la jurisprudence du Tribunal fédéral. Celui-ci n'admet la création de zone d'utilité publique, en prévision d'un besoin futur, que lorsque celui-ci est établi de manière suffisante et que la réalisation des installations prévues revêt une relative certitude. Sur la base de ces principes, le Tribunal fédéral a condamné, à plusieurs reprises, la création de zones d'utilité publique répondant à un besoin défini de manière excessivement vague (ATF 113 Ia 463 et ATF 102 Ia 368; voir aussi un exemple en sens contraire, où les besoins étaient suffisamment définis, ATF 114 Ia 338).
Autrement dit, s'agissant de zones d'utilité publique, seul un intérêt public précis et concret est de nature à justifier une telle restriction de la garantie de la propriété.
aa) On relèvera, pour l'examen du cas d'espèce, que les villages vaudois ne disposent pas tous d'une place publique; cependant, il entre dans l'autonomie et la marge de manoeuvres des autorités communales de prévoir de tels aménagements. Dans le cas d'espèce, la surface consentie à la création d'une place publique ne paraît pas, prima facie, excessive; les affirmations des représentants de la municipalité, selon lesquelles les surfaces réservées à cet effet dans d'autres hameaux seraient semblables, ne saurait être remise en doute.
bb) Il n'est cependant pas possible de se contenter d'une telle appréciation, en l'absence de tout projet concret d'aménagement de cette zone de non-bâtir. Au demeurant, la municipalité envisage à cet endroit la création d'une place de jeux pour enfants; cela ne saurait toutefois justifier un zonage particulier, tant il est vrai qu'une telle place de jeux pourrait aisément trouver sa place en zone village en tout cas, voire en zone d'habitations, sans qu'un zonage spécifique ne soit nécessaire. Au surplus, la municipalité n'évoque aucun aménagement public précis, de sorte que l'on ne voit guère, en l'état, en quoi la surface de cette zone de non-bâtir lui serait nécessaire. Elle ne saurait en tous les cas apparaître comme justifiée si elle constitue en réalité une zone de réserve pour la réalisation d'obectifs, certes publics, mais indéterminés.
cc) En cours d'instruction, la municipalité paraissait même admettre que les projets de la recourante (agrandissement de son parking, création d'une place de jeux pour son établissement public) seraient compatibles avec l'affectation prévue dans cette zone. Cela n'est pas certain, dans la mesure où un parking réservé aux usagers de l'établissement public de la recourante ne pourrait guère être considéré, à proprement parler, comme constituant un équipement public au sens de l'art. 43 du projet de règlement; on pourrait faire une remarque similaire s'agissant d'une place de jeux réservée à la clientèle de la recourante. En revanche, les propos des représentants de la municipalité pourraient être compris en ce sens qu'une zone d'aménagements publics ou privés se justifierait à leurs yeux à cet emplacement.
dd) Quoi qu'il en soit, il ressort de l'examen qui précède que, en l'état, la zone de non-bâtir à vocation publique litigieuse ne se justifie pas par un besoin suffisamment établi, au regard de la jurisprudence du Tribunal fédéral rappelée ci-dessus. Le recours doit dès lors être admis, la décision du département étant dès lors annulée, comme aussi la décision du Conseil communal d'Ollon levant l'opposition de la recourante.
c) Il est dès lors superflu d'examiner encore si la mesure litigieuse respecte ou non le principe de la proportionnalité; à vrai dire, un tel examen ne peut guère être effectué en l'absence d'un projet concret d'aménagements de la zone litigieuse. On pourrait aussi considérer que, dans une situation de ce genre, l'intérêt du propriétaire privé à pouvoir disposer de son bien-fonds pour des constructions ou installations privées l'emporte sur l'intérêt public dont les contours sont encore trop vagues (pour un raisonnement analogue, ATF 102 Ia 368, spéc. cons. 3c).
3. Vu l'issue du recours, il ne sera pas perçu d'émolument; la Commune d'Ollon versera à la recourante, qui l'emporte avec le concours d'un mandataire professionnel un montant de 1'500 fr. à titre de dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports du 20 juin 1995 est annulée, tout comme la décision du Conseil communal d'Ollon, levant l'opposition de la recourante au plan partiel d'affectation d'Antagnes.
III. Il n'est pas perçu d'émolument.
IV. La Commune d'Ollon versera à la recourante Marie-Christine Deladoey un montant de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
fo/Lausanne, le 16 octobre 1995
Le président: Le greffier
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint