CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 1er novembre 1995
sur le recours interjeté par Jean-Michel GIBAUD, représenté par M. Charles Hauswirth, ingénieur civil, à 1183 Bursins
contre
la décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et du territoire, Service de l'aménagement du territoire du 20 avril 1995 (refus d'autoriser la construction d'un chemin d'accès et un garage enterré hors des zones à bâtir sur le territoire de la Commune de Gilly).
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Composition de la section: M. E. Poltier, président; M. P. Blondel et M. J.-D. Rickli, assesseurs. Greffier: M. P. Gigante, sbt.
Vu les faits suivants:
A. Par acte authentique du 27 février 1995, Jean-Michel et Margrit Gibaud ont acquis la propriété de la parcelle no 559, feuille 14, Commune de Gilly, au lieu-dit "La Crosette", d'une surface de 17'503 mètres carrés, sur laquelle sont bâtis une maison d'habitation, construite en 1911, d'une surface au sol de 91 mètres carrés et un garage de 28 mètres carrés.
A teneur du plan général d'affectation de la Commune de Gilly, cet immeuble est situé en zone agricole. Cette habitation a toujours été affectée à la résidence secondaire; aussi est-elle dépourvue de toute voie d'accès, hormis un sentier pédestre , un chemin chaintre depuis la parcelle voisine, et de toutes canalisations. Les époux Gibaud, qui ont fait de cette maison leur résidence principale, projettent d'aménager en aval un chemin d'une largeur de 2,50 mètres, relié au chemin communal par le chemin chaintre longeant la limite de propriété au bas de la parcelle, suivant la pente naturelle jusqu'au replat où un virage en épingle permet l'accès devant la maison.
B. Par l'intermédiaire de l'ingénieur-conseil Hauswirth, Jean-Michel Gibaud a entamé, le 29 septembre 1994, une procédure de consultation auprès de la Commune de Gilly, du Service de l'aménagement du territoire, du Service des eaux et de la protection de l'environnement ainsi que du Service des forêts, de la faune et de la nature, aux fins de s'assurer qu'en cas d'acquisition de cet immeuble, il puisse, d'une part, créer un chemin d'accès pour véhicules, d'autre part, rénover la maison dans ses volumes et son affectation actuels pour y habiter à l'année avec sa famille.
Le Service de l'aménagement du territoire, s'est déterminé de façon défavorable sur la création, sur la parcelle, d'une voie d'accès directe pour véhicules, mais a suggéré l'amélioration du chemin d'accès existant depuis la parcelle voisine; il a toutefois réservé sa décision jusqu'à l'avis d'un géotechnicien. Pour leur part, l'hydrogéologue cantonal et la Section assainissement urbain et rural du SEPE ont exigé le traitement et l'évacuation des eaux usées ménagères.
C. Par décision définitive du 20 décembre 1994, la Commission foncière rurale, Section I, a ordonné, conformément à l'art. 86 al. 1 lit. b LFDR, l'inscription au registre foncier du district de Rolle d'une mention à teneur de laquelle la parcelle no 559 est soustraite au droit foncier rural, mention inscrite le 1er mars 1995.
D. Consulté par l'ingénieur-conseil Hauswirth, le bureau géotechnique Pierre et Claude Deriaz et Cie SA a examiné les deux projets d'accès à la maison. Le chemin d'accès direct sur la parcelle depuis le chemin communal permet de limiter les mouvements de terre et ne constitue pas un risque d'aggravation de la stabilité du versant; en revanche, le chemin d'accès depuis la ferme voisine, qui traverse un versant instable, n'est, selon le géotechnicien, pas recommandable.
E. Le 27 février 1995, Jean-Michel Gibaud a déposé une demande de permis de construire, sur la parcelle no 559, un chemin d'accès direct à la maison d'habitation, des canalisations d'eaux claires et eaux usées, une station de traitement des eaux contre la pollution (STEP) et un garage enterré. L'enquête publique n'a suscité aucune observation et la Commune de Gilly a préavisé les travaux de façon favorable.
Le Service des eaux et de la protection de l'environnement a autorisé Jean-Michel Gibaud à déverser dans le ruisseau "Le Flon de Tartegnin" (sic), les eaux usées de son bâtiment après traitement, par décision du 3 mars 1995.
En revanche, le Service de l'aménagement du territoire a refusé d'accorder l'autorisation d'aménager un chemin d'accès direct à la maison d'habitation et de construire un garage enterré, par décision du 20 avril 1995, communiquée à Jean-Michel Gibaud et à l'ingénieur Hauswirth le 26 du même mois par la commune.
F. Par acte du 27 avril 1995, Jean-Michel Gibaud a recouru contre cette dernière décision auprès du Tribunal administratif; il expose d'une part que la décision de la Commission foncière rurale laisse supposer qu'il est possible de créer un accès à la maison d'habitation et d'équiper cette dernière conformément aux exigences, d'autre part que le chemin d'accès existant par l'immeuble voisin est impraticable et qu'enfin, tant la commune que les autres services consultés ont préavisé favorablement ce projet. Ces motivations ont été reprises le 19 mai 1995 par l'ingénieur Hauswirth.
Dans ses observations du 26 mai 1995, la Commune de Gilly maintient son préavis favorable et soutient les arguments du recourant.
Le Service de l'aménagement du territoire conclut pour sa part au rejet du recours, le projet n'étant autorisable ni selon l'art. 22 LAT, ni, à titre dérogatoire, selon l'art. 24 LAT.
G. Le tribunal a tenu audience à Gilly le 18 octobre 1995. Il a pu constater tout d'abord l'existence d'un chemin chaintre depuis la route communale, au bas de la parcelle du recourant, longeant la limite de propriété. Le tribunal n'a toutefois rien constaté de tel sur la pente en aval de la maison, à l'endroit même du tracé projeté. En revanche, il existe bien une voie d'accès, en amont, en lisière de forêt, actuellement utilisée par les véhicules agricoles du propriétaire voisin Bovy-Monneyron, partant de la ferme voisine et passant derrière celle-ci, non sans traverser une zone réputée instable. A une vingtaine de mètres en amont de cette zone, cette voie est rejointe par un chemin qui passe devant la ferme Bovy-Monneyron, évitant la zone instable.
A l'issue de cette audience, le recourant a persisté dans ses conclusions, exposant en outre que le projet remplit les conditions de l'art. 24 al. 2 LAT, puisqu'un chemin a toujours existé à l'endroit du tracé d'accès projeté. La municipalité et le Service de l'aménagement du territoire ont maintenu leurs positions respectives.
Considérant en droit:
1. Pour avoir été interjeté dans le délai et la forme prescrits par l'art. 31 LJPA, le présent recours est recevable. Il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2. Le recourant invoquant le contenu de la décision du 20 décembre 1994 de la Commission foncière rurale, par laquelle la parcelle faisant l'objet de l'autorisation refusée a été soustraite au droit foncier rural, il incombe au préalable d'examiner s'il peut en tirer des droits dont il pourrait exiger céans le respect, sous l'angle de la protection de la bonne foi.
a) Selon la doctrine et la jurisprudence, le principe de la bonne foi, déduit de l'art. 4 Cst., donne à l'administré le droit d'être protégé dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités (ATF 108 Ia 385, consid. 3b, rés. in JdT 1984 I 534; ATF 105 Ib 159, consid. 4b, JdT 1981 I 189). Il le protège lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. La protection que confère ce principe est toutefois subordonnée à plusieurs conditions. Il faut notamment que le comportement dont se prévaut l'administré ait émané d'un organe compétent ou censé l'être et que l'administré ait eu de sérieuses raisons de croire à la validité de l'acte suivant lequel il a réglé sa conduite (ATF 117 Ia 287, cons. 2b; 418 consid. 3b; 116 Ib 187, consid. 3c; 115 Ia 18, consid. 4a et les arrêts cités).
b) Il ressort de l'art. 2 al. 1 LDFR que cette loi s'applique aux immeubles agricoles isolés ou aux immeubles agricoles qui font partie d'une entreprise agricole, qui sont situés en-dehors d'une zone à bâtir au sens de la LAT et dont l'utilisation agricole est licite; les buts poursuivis par les deux lois sont toutefois bien distincts : la LDFR touche la liberté de disposer, alors que la restriction de l'affectation du sol est assurée par la LAT (FF 1988 p. 889 et ss notamment 909; cf. aussi ASPAN, Informations, décembre 1993, p. 2); à teneur de l'art. 80 LDFR, l'autorité cantonale peut constater le non-assujettissement à la loi d'un immeuble n'entrant pas dans le champ d'application; la saisine de la Commission foncière rurale selon l'art. 5 lit. f LVDFR sert alors, en libérant l'immeuble des restrictions de droit privé (art. 11 et ss LDRF) et de droit public (art. 58 et ss LDFR) consacrées par cette législation (FF 1988, p. 889 et ss notamment 997), à clarifier les prétentions de droit privé.
En l'espèce, la Commission foncière rurale a certes constaté que l'immeuble du recourant était soustrait au droit foncier rural, mais dans le but poursuivi par la LDFR et non, comme paraît le soutenir le recourant, pour décider de l'affectation de l'immeuble, en incluant ce dernier dans une zone à bâtir; cette dernière compétence est naturellement réservée aux autorités chargées d'appliquer la LAT. Le recourant ne peut donc rien déduire de ce qui précède et c'est à tort qu'il invoque à son profit le respect du principe de la bonne foi de l'administration.
c) Le Service de l'aménagement du territoire ne s'est pas déterminé de façon défavorable à l'aménagement par le recourant d'une voie d'accès à la maison d'habitation, puisqu'il a déclaré le 22 novembre 1994 pouvoir entrer en matière, à certaines conditions, pour l'amélioration du chemin d'accès existant depuis la propriété voisine; il est intéressant de le relever. Quand bien même l'autorité intimée aurait pu adopter une position d'emblée plus claire, le recourant ne peut toutefois rien en déduire; en effet il ne peut démontrer, vu les réserves exprimées par l'autorité, avoir eu des raisons de croire à la délivrance d'une autorisation d'aménager une voie d'accès.
3. Lorsqu'une construction est projetée en-dehors des zones à bâtir, comme en l'espèce, il faut d'abord examiner si elle est conforme aux prescriptions de la zone et peut dès lors bénéficier d'une autorisation ordinaire selon l'art. 22 al. 2 LAT et ensuite seulement, si tel n'est pas le cas, se demander si cette construction peut être autorisée à titre dérogatoire au sens de l'art. 24 LAT (ATF 113 Ib 313, consid. 3, JdT 1989 I 454).
A teneur de l'art. 22 al. 2 LAT, l'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation projetée est conforme à l'affectation de la zone (lit. a) et si le terrain est équipé (lit. b). La maison bâtie sur la parcelle no 559 n'a strictement aucune relation avec les activités du secteur primaire et le recourant, qui n'est ni agriculteur, ni viticulteur, ne tire aucun revenu de l'exploitation du sol; vu la teneur des art. 52 LATC et 35 RPAC, il est inutile d'épiloguer sur la non-réalisation de la première condition, la construction projetée relevant d'une zone à bâtir et non d'une zone agricole.
4. Il y a donc lieu d'examiner si le projet mis à l'enquête peut faire l'objet d'une dérogation à l'art. 22 al. 2 lit. a, conformément à l'art. 24 LAT.
a) Le recourant soutient que les conditions de l'art. 24 al. 2 LAT étant ici réalisées, l'autorisation d'aménager sur sa parcelle un accès direct selon le tracé projeté aurait dû lui être accordée, vu l'art. 81 al. 4 LATC. Les cantons ont la faculté de soumettre à des prescriptions moins strictes que celles résultant de l'art. 24 al. 1 LAT (cf. infra b) les travaux qui ont pour effet d'assurer la pérennité d'une construction (ATF 108 Ib 359 et ss, not. 361). Toutefois, faute de pouvoir admettre que l'on est en présence d'une rénovation, d'une transformation partielle ou d'une reconstruction, il faudra en conclure qu'il s'agit d'une construction nouvelle au sens de l'art. 24 al. 1 LAT (ATF 107 Ib 237 et ss, not. 242; 108 Ib 359 et ss, not. 361). Ces trois hypothèses présupposent en effet qu'une construction existe déjà à un emplacement déterminé et que son identité est fondamentalement conservée (ATF 110 Ib 141, JT 1986 I 553 et ss, not. 555). La notion de transformation partielle recouvre les agrandissements et les changements de destination (Meyer-Stauffer in ASPAN, Bulletin, novembre 1994, p. 34). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, cet agrandissement doit être de peu d'importance et se mesure par rapport au bâtiment existant (ATF 112 Ib 94, JT 1988 I 443, not. 445) et, en cas de changement d'affectation, l'identité du bâtiment ne peut être maintenue que si le changement ne vise pas une destination complètement nouvelle (ATF 110 Ib 265, JT 1986 I 556; ATF 113 Ib 303, JT 1989 I 458, not. 460). L'autorité cantonale de recours dispose, en vertu de l'art. 33 al. 3 lit. b LAT d'un libre pouvoir d'examen (ATF 112 Ib 175 consid. 5e).
Après avoir parcouru la pente en aval de la maison, à l'endroit même où le recourant projette d'aménager une voie d'accès mise à l'enquête, le tribunal n'a pas pu constater la présence d'un chemin susceptible d'être transformé à teneur des dispositions précitées. Du reste, aucun des participants à l'audience n'a pu fournir le moindre élément permettant de retenir qu'un chemin ait effectivement été construit à cet endroit. Il n'est certes pas exclu que des machines agricoles aient pu emprunter ce parcours et y laisser une trace, légèrement visible sur les lieux. Cette supposition n'est toutefois pas suffisante pour permettre de conclure à la réalisation en l'espèce des conditions de l'art. 24 al. 2 LAT, puisque le projet consisterait alors par l'ampleur des travaux, à modifier de façon fondamentale l'aspect, la nature et l'affectation de cette trace. Par surcroît, la transformation prévue aura pour effet de permettre l'accès à des véhicules automobiles, modifiant ainsi la destination de cette trace (cf. RJN 1990 p. 158 et ss not. 161; v. pour un autre exemple similaire TA, arrêt du 1er septembre 1995, AC 95/0035), de sorte que l'on créerait ainsi un ouvrage nouveau.
b) Il convient dès lors de se demander si les ouvrages requis peuvent être autorisés en dérogation conformément à l'art. 24 al. 1 LAT dont les deux conditions cumulatives, l'implantation imposée par la destination de la construction projetée (lit. a) et aucun intérêt prépondérant contraire (lit. b), doivent être réalisées (ATF 112 Ib 102; 113 Ib 138, JdT 1989 I 452; cf. aussi arrêt AC 95/0035 du 1er septembre 1995, consid. 1b).
De la première condition de l'art. 24 al. 1 LAT, il ressort que l'implantation d'un ouvrage est imposée tout d'abord lorsque la destination du bâtiment en cause entraîne nécessairement sa construction sur un emplacement précis (nécessité de l'implantation sous son angle positif), la nécessité étant à défaut admise, avec retenue, dans l'hypothèse où aucun autre emplacement n'apparaît envisageable pour la construction ou l'installation projetée (nécessité de l'implantation sous son angle négatif; cf. Wyss, Les constructions hors des zones à bâtir, in L'aménagement du territoire en droit fédéral et cantonal, Lausanne 1990, p. 121 et ss notamment 141-142, avec références). Cette première condition est réalisée seulement lorsque la construction ne peut, pour des motifs techniques ou d'exploitation ou en raison de la nature du terrain, être érigée que dans un endroit situé en-dehors de la zone à bâtir. Il faut en juger selon des critères objectifs et non pas selon des critères de commodité ou d'agrément (ATF 113 Ib 141, JdT 1991 I 454; Etude DFJP/OFAT, note 20 ad. art. 24 LAT).
Force est de constater que la construction d'un garage indépendant, même enterré, à proximité de la maison d'habitation ne répond pas à de telles exigences, puisque son implantation est uniquement dictée par les aspirations du recourant à pouvoir garer des véhicules à proximité de son habitation; on ne saurait par conséquent entrer en matière.
S'agissant de la voie d'accès à la maision d'habitation, le Service de l'aménagement du territoire, après avoir informé le recourant et la municipalité, dans sa détermination du 22 novembre 1994, qu'il refuserait d'autoriser le projet de voie d'accès direct par la parcelle no 559 au chalet, s'est déclaré prêt à entrer en matière pour l'amélioration du chemin existant passant par la parcelle voisine, si ce tracé était techniquement envisageable. Or, le bureau géotechnique consulté postérieurement par le recourant a préavisé plutôt favorablement l'accès direct, ce dernier n'interférant pas sur le captage des eaux, permettant de limiter les mouvements de terre et ne constituant pas un risque d'aggravation de la stabilité du versant, alors que l'accès par la parcelle voisine n'est pas recommandable en raison de l'instabilité potentielle du versant qu'il traverse. Dans la décision entreprise, le Service de l'aménagement du territoire soutient ainsi à tort que l'avis du géotechnicien se rapportant au projet présenté s'exprime dans des termes plutôt réservés; au contraire, celui-ci penche davantage pour le projet soumis aux autorités que pour celui suggéré par l'autorité intimée.
Peut-on pour autant conclure que l'implantation du chemin d'accès sur la parcelle no 559 est imposée par sa destination ? Sans doute, objectivement, ce chemin semble davantage remplir ses fonctions d'accès privé à la maison d'habitation à l'intérieur du tracé proposé par le recourant, en raison des impératifs liés notamment à la configuration du sol, (ATF 102 Ib 76, JdT 1978 I 531) que le cheminement traversant la parcelle voisine. La condition n'en est pas pour autant réalisée, car admettre l'implantation du chemin d'accès dans de telles conditions reviendrait à reconnaître à tout propriétaire le droit d'équiper une parcelle sise hors zone à bâtir, ce que les objectifs de la LAT ont précisément pour but d'éviter. D'autre part, les droits acquis en rapport avec une construction non conforme à la zone n'impliquent pas que de nouveaux projets liés à la première et partant non conformes eux aussi - soient considérés comme imposés par leur destination (ATF 114 Ib 317 et ss not. 319). Par ailleurs, le recourant n'établit pas qu'il soit techniquement impossible de réaliser tout de même l'accès nécessaire en amont, par le sentier existant (ATF 118 Ib 497, JdT 1994 I 439), la question ayant trait à l'octroi d'une servitude de passage sur le fonds voisin échappant au tribunal.
En conséquence, même si la parcelle ne semble plus affectée à l'agriculture, de sorte qu'on peut raisonnablement douter qu'un intérêt prépondérant au sens de l'art. 24 al. 1 lit. b LAT puisse s'opposer à l'aménagement d'un accès privé à la maison du recourant, l'implantation du tracé soumis à l'autorité n'est en tout cas pas imposée par sa destination. Une dérogation ne saurait par conséquent être octroyée et le fait que des droits de passage n'existent pour l'instant pas pour permettre l'accès par la parcelle voisine ne justifie au surplus pas l'implantation prévue pour une variante non conforme à la zone (RO 118 Ib 497, JdT 1994 I 439).
5. Les considérants qui précèdent conduisent ainsi le tribunal à rejeter le recours et à confirmer la décision entreprise; la question des canalisations a pour le surplus été réglée par la délivrance de l'autorisation no 332/37.
Le recourant, qui succombe, sera ainsi condamné au versement d'un émolument de 1500 francs, conformément à l'art. 55 al. 1 LJPA. Au surplus, il ne sera pas alloué de dépens.
Par ces motifs le Tribunal administratif arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports du 20 avril 1995 est confirmée.
III. Un émolument de justice de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de Jean-Michel Gibaud.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
fo/Lausanne, le 1er novembre 1995
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)